小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展運行機制分析

王文進

(葫蘆島市建昌縣水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 葫蘆島 125300)

0 引 言

小型農(nóng)田水利工程(簡稱“小農(nóng)水”)是指庫容10萬m3以下、除澇面積2000hm2以內(nèi)、渠道流量不超過1m3/s、灌溉面積不大于666.7hm2的廣泛分布于田間地頭的各種水利設(shè)施，如水庫、水閘、塘壩、渠道等，灌溉方式有蓄、引、提、抽等，對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及保障糧食安全等具有重要作用[1-3]。雖然小農(nóng)水的規(guī)模不大，但分布范圍廣、數(shù)量眾多，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、抵御水旱災(zāi)害、改善農(nóng)村生活環(huán)境和生產(chǎn)條件等發(fā)揮著重要作用。

1 小農(nóng)水管理現(xiàn)狀及問題原因

1.1 現(xiàn)存問題分析

近年來，我國小型水利工程出現(xiàn)了股份合作、民營水利、受益戶共有制、農(nóng)民用水協(xié)會自主管理、村集體管理、水利會、拍賣、租賃、承包等多種管理模式，并形成綜合管理體制。調(diào)查顯示，截至2020年我國發(fā)展農(nóng)民用水合作組織近6.1萬個，完成產(chǎn)權(quán)改革的小農(nóng)水工程達(dá)到800多萬個，對了充分發(fā)揮工程效益具有積極作用。然而，這些管理組織和模式并未從根本上解決工程管理問題，結(jié)合小農(nóng)水實際情況仍存在用、建、管脫節(jié)，致使工程陷入“無人管、有人用”的問題[4]。總體上，小農(nóng)水存在管理水平低、管理薄弱等問題，具體如下：

1)自覺管護意識不足。農(nóng)民應(yīng)作為管理主體，但許多人認(rèn)為農(nóng)田水利工程管理不是農(nóng)民的事，他們只用不管，主動管護意識不強，隨意性較大[5]。為了用水方便，個別農(nóng)民任意地堵塞壓垮渠道、隨意在渠道上鑿洞開口、移動機泵或閘門等，許多一流工程難以充分發(fā)揮長久效益。

2)運行資金缺乏，難以長效運行。為鼓勵各地開展農(nóng)田水利建設(shè)中央財政設(shè)立了專項補助資金，以“民辦公助”的方式給予大力支持，并取得了顯著成效。然而，工程維護和管理要有相應(yīng)的經(jīng)費支持，這也是工程管護的重要條件?！皟晒ぁ比∠螅r(nóng)田水利建設(shè)逐漸成為基層政府面臨的新問題，而“一事一議”在農(nóng)民不富裕、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的村莊很難運作。農(nóng)民群眾雖然期望農(nóng)田灌溉問題的有效解決，但提到集資就很難操作。

3)責(zé)任不明確，產(chǎn)權(quán)不清晰。一直以來，許多水利工程受體制、機制、歷史條件等因素影響，工程產(chǎn)權(quán)歸屬不明難以落實管護主體和責(zé)任。近年來，國家出資建設(shè)的小農(nóng)水工程移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，但工程責(zé)任與產(chǎn)權(quán)主體很難明確。農(nóng)田水利設(shè)施大多由村集體、農(nóng)戶負(fù)責(zé)管理，尚未形成統(tǒng)一的經(jīng)營管護準(zhǔn)則，很大程度上限制了小農(nóng)水的發(fā)展[6]。

4)管理不科學(xué)。目前，工程管理組織大都將運行管理的重點放在“用”上，對工程維護和管理運行重視不足，無法按規(guī)范要求實行管理，工程管護水平低、管理粗放，難以充分發(fā)揮工程效益。雖然小農(nóng)水規(guī)模小，但仍需要科學(xué)的管理技術(shù)及方法。

5)運行管理不規(guī)范。雖然股份制、承包、農(nóng)民用水協(xié)會、拍賣、租賃等管護模式多樣，但對于不同模式的選擇缺乏相應(yīng)的理論依據(jù)，為科學(xué)選擇管理模式國內(nèi)諸多學(xué)者開展了相應(yīng)研究，而按模式要求運作的工程較少[7]。例如，我國農(nóng)民用水戶協(xié)會有10多年的實踐經(jīng)驗，但工程管理大多未按模式要求運作。

1.2 原因分析

1)制約小農(nóng)水規(guī)范運行的核心是監(jiān)督機制的缺失。雖然針對小農(nóng)水成立了管理組織，但比較松散，距專業(yè)管理機構(gòu)目標(biāo)要求還有較大差距。由于小農(nóng)水管理組織數(shù)量多、類型多樣、規(guī)模較小，大大提高了政府監(jiān)管難度。因缺乏監(jiān)管機制，農(nóng)田水利大多處于無人管護狀態(tài)，管理組織的功能作用無法有效發(fā)揮。

2)制約小農(nóng)水管理效率的內(nèi)在因素是管理組織與制度的不全健全。規(guī)模雖小，但小農(nóng)水的管理組織和規(guī)章制度不可或缺[8]。例如，用水協(xié)會要設(shè)立財務(wù)、用水和工程管理機構(gòu)，選派委員會主席，制定適應(yīng)的管理職責(zé)并配備相應(yīng)的人員等。

3)制約小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素是缺乏行之有效的運行機制。目前，許多水管單位的運行機制尚不規(guī)范，如有章不循或無章可循、機構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、管理無序、分工不合理、辦事隨意、缺乏協(xié)調(diào)、考核靠感覺、目標(biāo)不明確、權(quán)責(zé)不對等、工作不落實、獎懲靠感情、長官意志至上等，管理水平整體偏低，這些因素制約著農(nóng)田水利管護水平的提升和水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，當(dāng)務(wù)之急就是加快推進水管單位的規(guī)范化運行，實現(xiàn)向精細(xì)化、規(guī)范化管理模式的轉(zhuǎn)變。

4)小農(nóng)水管理薄弱的關(guān)鍵原因是“重建輕管”。農(nóng)田水利普遍存在重建輕配套重骨干、輕管理重建設(shè)的現(xiàn)象，特別是生產(chǎn)責(zé)任制實施后農(nóng)民集體意識下降，在小農(nóng)水管理上存在不愿管水、只知用水的現(xiàn)象，致使農(nóng)田水利設(shè)施普遍存在損毀、老化失修的情況[9,10]。

5)限制小農(nóng)水科學(xué)管理關(guān)鍵是管理人員能力偏低。大多數(shù)小農(nóng)水的管理者為農(nóng)民，缺少水利管理專業(yè)知識，在一定程度的存在業(yè)務(wù)水平偏低、技術(shù)力量單薄的現(xiàn)象。基層水利管理人員忙于其它事務(wù)而缺少學(xué)習(xí)，其工程管理水平低更缺少深層次的實踐經(jīng)驗，對于一定深度的工作難以承擔(dān)。

6)限制小農(nóng)水運行管理的瓶頸是缺乏資金。充足的資金是維持小農(nóng)水運行管理的基本要求，目前用水戶集資和水費收入是管理組織的主要資金來源。從用戶集資的角度上，當(dāng)前主要實行“一事一議”的制度，但用水戶對“如何集、集多少”難以達(dá)成一致，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)的集資更難。資金不足嚴(yán)重制約了工程的長效運行，有的農(nóng)田水利設(shè)施甚至處于難以為繼的局面。從水費收入的角度上，現(xiàn)行水價偏低，很難實現(xiàn)按成本收費，并且即使實行低水價也很難足額收取水費；另外，用水少的年份所收取的費用也較少，強調(diào)實行的兩部制水價很難被用水戶接受，實際推行起來難度較高。

2 小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展的特征

2.1 基本內(nèi)涵

小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)涵是充分利用行政、法律、經(jīng)濟、技術(shù)等管理手段，在一定的環(huán)境條件下確保農(nóng)田水利的可持續(xù)運行，更好地滿足農(nóng)田灌溉用水需求[11]。其中，行政手段就是以強制性的規(guī)定、指示、命名等方式規(guī)范農(nóng)田水利的建管運行，法律手段是通過立法和法制力量對工程建設(shè)運行進行約束，經(jīng)濟手段主要是利用工程收費、財政、金融等方式，確保工程管護所需的資金，技術(shù)手段是對農(nóng)田水利工程利用先進的技術(shù)實施管護。小農(nóng)水的環(huán)境條件覆蓋社會和自然兩大方面，社會條件有人口、文化、經(jīng)濟、法律法規(guī)和社會制度等，自然條件有工程所處的生態(tài)環(huán)境、氣象、地形地貌、水自然等自然環(huán)境?？傮w而言，就是以工程可持續(xù)運行為目標(biāo)、管理為手段、環(huán)境為基礎(chǔ)來實現(xiàn)小農(nóng)水的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 典型特征

目前，社會、環(huán)境、資源、工程和經(jīng)濟的可持續(xù)性體現(xiàn)了小農(nóng)水可持續(xù)運行的典型特征。其中，社會的可持續(xù)性表現(xiàn)為工程運行機制、管理機構(gòu)與社會發(fā)展規(guī)律是否相適應(yīng)，能夠代表用水戶切身利益等，保證經(jīng)濟社會發(fā)展與農(nóng)田水利工程相適應(yīng)；環(huán)境的可持續(xù)性體現(xiàn)在自然環(huán)境條件是否與工程運行相協(xié)調(diào)，確保不對環(huán)境產(chǎn)生不利影響以及工程運行狀態(tài)良好；資源的可持續(xù)性表現(xiàn)為工程是否有充足的水量和可靠的水源，實現(xiàn)水資源的高效利用；工程的可持續(xù)性表現(xiàn)為工程長效運行，效益的持續(xù)發(fā)展；經(jīng)濟的可持續(xù)性表現(xiàn)為發(fā)展需求和工程日常運行費用的消耗是否能夠由社會投入及工程管理單位的經(jīng)濟投入而得以滿足。

3 小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展運行機制

3.1 可持續(xù)運行機制

1)加快推進監(jiān)管機制。針對小農(nóng)水管理單位建立一套行之有效的監(jiān)管制度體系，總體上包括兩個方面：用水協(xié)會或受益農(nóng)戶等內(nèi)部監(jiān)管，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣層次的外部監(jiān)管，其中政府監(jiān)管的實現(xiàn)途徑以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣為主[12]。政府監(jiān)管要以管理制度為基準(zhǔn)全面落實工程建后管理工作，利用多種方式檢驗管理成效，通過考核獎懲確保工程的長效運行。

2)實行農(nóng)民自主管理機制。農(nóng)民作為管理主體承擔(dān)了大多數(shù)農(nóng)田水利管理工作，為貫徹落實自主管理機制必須加強宣傳，使其充分認(rèn)識到工程管護的重要性，從工程管護、用水管理、水價形成、項目實施和工程規(guī)劃等方面落實[13]。

3)健全政府扶持、引導(dǎo)機制。政府的支持和引導(dǎo)主要側(cè)重于小農(nóng)水建設(shè)上，對于工程的建后管理考慮較少。實踐表明，政府的扶持和引導(dǎo)是保證小農(nóng)水可持續(xù)運行的關(guān)鍵。政策引導(dǎo)就是以政策、宣傳的方式實施宏觀管理，通過實行獎勵、補助、扶持政策支持小農(nóng)水管理[14]。此外，政府應(yīng)加大宣傳，積極引導(dǎo)廣大群眾參與小農(nóng)水的建后管理。管理者的工作能力和專業(yè)水平是用好、管好小型農(nóng)田設(shè)施的關(guān)鍵，政府要從經(jīng)濟、管理、技術(shù)等方面加強對管理人員的培訓(xùn)，加快推進持證上崗制，切實提升管理人員的整體水平。政府扶持就是對較大工程維護項目、水價無法達(dá)到供水成本等經(jīng)濟條件較薄弱的農(nóng)田水利工程，在資金上給予扶持以幫助其度過難關(guān)。

4)以水費收入為核心健全資金保障機制。目前，小農(nóng)水管理資金主要來源于水費收入，必須實行有償用水制度才能確保工程管理到位，實現(xiàn)以水養(yǎng)水的目標(biāo)。長期以來，農(nóng)村廣大群眾用“低價水”或“福利水”，在很大程度上限制了用水收費。所以，必須做好農(nóng)民群眾的思想工作和有償用水機制的廣泛宣傳工作，逐漸轉(zhuǎn)變用傳統(tǒng)觀念，切實發(fā)揮供水保障資金的作用。對于水價必須嚴(yán)格按照規(guī)定核算水價，貫徹落實物價部門相關(guān)制度，針對水費收取推廣計量收費、合同供水、終端水價，貫徹實行水費公示制度[15]。

5)建立明晰的管理體制。依據(jù)小農(nóng)水管理體制改革實施意見，對于以農(nóng)戶自用為主的“自管、自用、自有、自建”的小微型工程，產(chǎn)權(quán)歸個人所有；對于國家出資建成的小農(nóng)水，在用水戶自愿參與和各級政府扶持、引導(dǎo)、宣傳下組建用水合作組織，工程產(chǎn)權(quán)歸用水合作組織所有；對于集體和國家共同出資建成的工程則由村民委員會或村民小組行使管理職能，也可由用水合作組織管理，相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)歸屬國家、集體所有；對于經(jīng)營性水利項目，可以實行企業(yè)化運作模式。個人投資或多方投資的工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者和實行股份制管理，國家補助資金建成的可以由基層水利機構(gòu)以持股經(jīng)營的方式參與管理[16]。

3.2 管理層次

管理層次是指基層工作人員與最高層管理人員間的隸屬關(guān)系數(shù)量，水利部提出要健全基層水利服務(wù)機構(gòu)，加強農(nóng)村水利服務(wù)體系建設(shè)切實解決小農(nóng)水管護缺位問題，在縣級財政預(yù)算中列入工程管護經(jīng)費，確保人員編制的全面落實，做到村有水管員、鄉(xiāng)有水管鎮(zhèn)。所以，小農(nóng)水管理涉及工程管理單位、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級4個層次。結(jié)合小農(nóng)水的受益范圍和規(guī)模，可將管理層次劃分成多個層級，見圖1。管理小(2)型水庫和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程由縣直接管理，跨村工程由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣管理，由村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣負(fù)責(zé)單村工程的管理。

圖1 小農(nóng)水管理層次

圖2 小農(nóng)水管理組織結(jié)構(gòu)

3.3 組織結(jié)構(gòu)

依據(jù)小農(nóng)水的特點可以選用職能制組織結(jié)構(gòu)，見圖2。其中，虛線代表能夠越級指揮，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)工程、小(2)型水庫的管理單位接受縣的直接指揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以直接指揮跨村工程管理單位。

4 結(jié) 論

因此，小農(nóng)水運行涉及的因素較多，不同因素之間存在密切聯(lián)系，為實現(xiàn)小農(nóng)水管護目標(biāo)必須構(gòu)建一套長效運行機制。小農(nóng)水運行機制就是構(gòu)建工程管理組織和村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣區(qū)有機結(jié)合并符合農(nóng)田水利特點的高效運行制度、方法和規(guī)則，其可持續(xù)發(fā)展包括高效的運行機制、合理的組織結(jié)構(gòu)和科學(xué)的管理層次。文章全面分析了現(xiàn)階段小農(nóng)水存在的問題與原因，從政府監(jiān)督、資金保障、工程管理、農(nóng)民自主管理以及政府引導(dǎo)扶持等角度可持續(xù)發(fā)展的運行機制，旨在加快轉(zhuǎn)變農(nóng)田水利建后管護薄弱的現(xiàn)狀，為確保小農(nóng)水的規(guī)范化長效運行提供可靠保障。