非農(nóng)化水庫移民對策研究

夏志博

(阜新市彰武縣前福興地鎮(zhèn)水利站，遼寧 彰武 123224)

1 研究背景

實際上，農(nóng)村向城鎮(zhèn)的人口轉(zhuǎn)化過程就是城鎮(zhèn)化。調(diào)查顯示，我國城鎮(zhèn)化率從2012年的52.6%逐漸上升至2020年的63.0%，但距發(fā)達國家平均水平的80%仍具有一定的差距。為解決水資源和能源制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的難題大規(guī)模興建了水利水電工程，由此產(chǎn)生的水庫移民達到2000多萬，并且以農(nóng)村移民為主。移民和環(huán)境相對于技術(shù)、資金逐漸成為水利事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，長期以來水庫移民實行非農(nóng)安置的很少，大多數(shù)為外遷或后靠的農(nóng)業(yè)安置。雖然水庫移民從單純的補償逐漸轉(zhuǎn)變成開發(fā)性安置，但研究表明有土安置的重要地位不斷下降。因此，加快農(nóng)轉(zhuǎn)非步伐是一個有效解決移民生計微薄以及庫區(qū)生態(tài)功能退化難題的重大課題。

對非自愿移民國外學者開展了深入研究，如西方發(fā)達國家大多以一個農(nóng)場或農(nóng)戶為單位支付給移民一定補償費，移民自主選擇去向。針對移民農(nóng)業(yè)安置問題國內(nèi)學者做了大量研究，而專門研究非農(nóng)化的很少，并且大多側(cè)重于安置方式、必要性、概念界定等內(nèi)容。在概念界定上，曾朝暉等提出非農(nóng)化是移民轉(zhuǎn)變原有身份實現(xiàn)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的有效途徑，也是未來大勢所趨；蔡依平等闡述了非農(nóng)業(yè)安置的概念，即遷移后移民不占用農(nóng)業(yè)用地、不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安置[1-2]。在必要性研究上，水庫后靠移民存在土地調(diào)整困難、人地矛盾突出、外遷移民適宜性難度大、環(huán)境容量超載、移民生計難保障等問題。在安置模式上側(cè)重于個案研究，如許濤等提出非農(nóng)化安置以工業(yè)安置的方式為主，將移民就近安置到新建企業(yè)或工業(yè)企業(yè)；蘇青等認為轉(zhuǎn)移符合農(nóng)轉(zhuǎn)非條件的農(nóng)民并將置換出的土地，用于安置區(qū)的有土安置；高奇等提出組團式集中興建“移民城”的安置模式；胡寶柱等以實際案例分析了典型的社區(qū)安置模式；鄭瑞強等深入探討了“城市樓房”的水庫移民安置模式；楊文建等提出實行城鄉(xiāng)聯(lián)動水庫移民的技術(shù)手段是與水利水電工程效益共享[3-8]。以上研究對推進非農(nóng)化水庫移民工作發(fā)揮著積極作用，文章結(jié)合現(xiàn)有文獻資料和新型城鎮(zhèn)化建設北京，從不同角度探討了制約非農(nóng)業(yè)水庫移民的因素，并提出有針對性的對策。

2 非農(nóng)化水庫移民安置的障礙

2.1 生活適應方面

可以說農(nóng)名移民的最大開支就是住房，從正軌居住渠道上看城鎮(zhèn)的房價偏高，采取購買商品房的方式實現(xiàn)永久遷移的難度較大；此外，“小產(chǎn)權(quán)房”不受法律保護且在城鎮(zhèn)周邊不允許建房。因此，為了購置一套住房移民往往要借助實物補償外加負債才能實現(xiàn)，缺少資金限制了移民后期發(fā)展。

此外，水庫移民城市后還要購買蔬菜、糧食、肉禽蛋等物資，以往自給自足的方式發(fā)生徹底轉(zhuǎn)變。自來水和煤氣取代了以前的井水或泉水、沼氣或柴草，物業(yè)費、電視收視費等增大了家庭開始，因收入不穩(wěn)定或偏低使得移民生計難以為繼。目前，各地逐漸出現(xiàn)了“上樓致貧”的現(xiàn)象，即農(nóng)民進城住樓后生活成本增大，加之缺乏穩(wěn)定的工作致使生活質(zhì)量下降。城市的社會關(guān)系、生活方式等與農(nóng)村也有差異，對此有的人群會感到不適。總體而言，城市生活壓力大在一定程度上降低了非農(nóng)轉(zhuǎn)移的熱情。

2.2 就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面

一般地，水庫移民大多生活在偏遠貧困地區(qū)或高山峽谷區(qū)，其生計資源有限、教育資源短缺且信息閉塞。實際上，受多種因素影響當前的就業(yè)形勢不容樂觀，移民外出經(jīng)商、務工或本地就業(yè)都面臨著就業(yè)難的問題，如無法持續(xù)穩(wěn)定的就業(yè)或無業(yè)可就等。

實踐表明，以往對水庫移民實行第二、第三產(chǎn)業(yè)非農(nóng)安置會帶來一定的風險。1997年，某移民安置區(qū)建立了以熱點廠為龍頭企業(yè)集多種功能于一體的工業(yè)安置社區(qū)。然而，2007年熱電廠破產(chǎn)清算導致移民再就業(yè)普遍困難的問題，加之未實現(xiàn)城市低保全覆蓋，頻頻發(fā)生上方時間。1986年興建的清江隔河巖水庫工程，為了促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展地方政府寄希望于農(nóng)轉(zhuǎn)非移民安置，雖然爭取了培訓、扶貧、民辦、移民等一系列扶持政策，但時至今日仍未徹底解決失地移民就業(yè)問題。

創(chuàng)業(yè)也是水庫移民增收致富的有效途徑，自主創(chuàng)業(yè)基本以多年打拼積累一定社會關(guān)系、技術(shù)、資金或高學歷為主，并且可以找到適合的項目。借鑒某水庫移民后扶監(jiān)測評估資料，2015年移民戶自主創(chuàng)業(yè)所占比重僅有12.65%，移民創(chuàng)業(yè)主要面臨著缺乏啟動資金、缺少好項目、信息阻塞、不愿冒險、文化程度低、年齡偏大等難題，對于大多數(shù)移民而言創(chuàng)業(yè)總是可望不可即。

2.3 心態(tài)調(diào)整方面

水庫移民作為一種社會群體具有其獨特性，如移民心理在相當程度上影響著移民搬遷和安置效果。城市相比農(nóng)村具有文化教育、社會保障、基礎(chǔ)設施、醫(yī)療衛(wèi)生等明顯優(yōu)勢，這是驅(qū)動移民進城的內(nèi)在動力，若此驅(qū)動力不足以吸引移民搬遷將會出現(xiàn)移民的消極被動性，政府的行政命令也可能實現(xiàn)移民遷移，增大遷出推力。研究表明，水庫移民的依賴心理與戀土心理普遍存在，以往由政府主導的水庫移民自認為做出了某種個人犧牲，對政府自然有很高的期望值與依賴性[9]。然而，自愿移民對政府基本不存在依賴，而實際上若存在“鬧就解決”的現(xiàn)象，將助長移民產(chǎn)生依賴綜合征或投機行為，大大降低移民自力更生的能力，加大移民生計重建難度并影響水利事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)階段，雖然水庫移民搬遷實行了意愿調(diào)查或公眾參與等，但實際上工程業(yè)主或政府仍具有較大的決定權(quán)，而不容忽視的是農(nóng)村移民權(quán)利意識普遍增強，整體素質(zhì)逐漸提升。因此，若移民不是積極主動的參與“城鎮(zhèn)化”，而是被迫參與的形式，勢必會重蹈覆轍甚至產(chǎn)生更嚴重的問題。

3 非農(nóng)化水庫移民穩(wěn)妥推進的對策

3.1 保障移民基本生活

農(nóng)民永久性和固定性轉(zhuǎn)移定居城市在一定程度上受到高房價的阻礙，在城市化過程中日本有效解決了住房問題，即向中等和低收入者租住公共資金建設的“公營住宅”、“公團住宅”，這兩種房租非常低廉或低于城市價格。根據(jù)現(xiàn)階段新型城鎮(zhèn)化進程，非轉(zhuǎn)農(nóng)水庫移民可結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟適用房政策和轉(zhuǎn)移人口安置去向納入經(jīng)濟適用房供應范圍。

水庫移民非農(nóng)化安置后不再以土地作為生活保障的來源，應按照“應保盡保、先保后征”政策將被征地農(nóng)民納入社會保障體系，與城市居民一樣盡快實現(xiàn)福利同等化。所以，為解決水庫移民后顧之憂，應保障其失業(yè)、醫(yī)療和基本養(yǎng)老等保險，補助個人繳費更好地維護移民權(quán)益。。對于符合條件的智障、孤寡等喪失勞力的移民納入當?shù)刈畹蜕畋Ｕ戏秶?，對水電工程移民考慮有效結(jié)合非農(nóng)安置與長效補償?shù)姆绞?，更好地保障移民生活[10-11]。

3.2 關(guān)注移民就業(yè)創(chuàng)業(yè)

一般農(nóng)民工進城有別于農(nóng)村水庫移民，移民可以獲得一定的住房或土地等補償優(yōu)勢，兩者的相似之處都是要給予一定的就業(yè)創(chuàng)業(yè)援助，即實行“扶上馬，還要送一程”的移民生計轉(zhuǎn)型。

城鎮(zhèn)化要有實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)為支撐，如美國圍繞企業(yè)發(fā)展建設的小城鎮(zhèn)和城市，因波音公司而出名的西雅圖林屯鎮(zhèn)，由于高科技企業(yè)云集出名的硅谷等。反之，很可能產(chǎn)生“城市化陷阱”的線性。所以，工業(yè)化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)配套是城鎮(zhèn)化的基本前提，應保證移民進城后的工作和經(jīng)濟來源。

水庫移民轉(zhuǎn)移受社會網(wǎng)絡、語言文化、生活習俗、水土氣候等影響傾向于就近進城集鎮(zhèn)，就業(yè)時希望圍繞家鄉(xiāng)周邊[12]。政府部門應從頂層設計上合理規(guī)劃，加大政策扶持，鼓勵新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展；此外，以第二產(chǎn)業(yè)為依托積極推進文化旅游、商貿(mào)物流等服務業(yè)發(fā)展，給中小微企業(yè)一定政策優(yōu)惠提供更多的移民就業(yè)崗位。通過完善就業(yè)服務體系、免費創(chuàng)業(yè)培訓、小額擔保貸款、創(chuàng)業(yè)培訓補貼以及稅收減免等政策，以提供就業(yè)信息查詢或職業(yè)咨詢服務，鼓勵支持移民自主創(chuàng)業(yè)。

3.3 尊重移民自主選擇

現(xiàn)階段，雖然農(nóng)民的務農(nóng)積極性有所下降，但受市場深化改革、利益分化加劇等因素的影響，增強城市的虹吸作用仍然是推進非農(nóng)化移民和實現(xiàn)生產(chǎn)要素遷徙的關(guān)鍵。此外，自由同意的契約行為(自主選擇)是推進非農(nóng)轉(zhuǎn)移的前提條件，政府或業(yè)主要尊重移民自行選擇的權(quán)利。

2015年，為深化農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移改革大連市制定了三年過渡、三項保留政策，即農(nóng)民專戶后仍然有三年的宅基地、承包地處置過渡期，允許農(nóng)民繼續(xù)保留使用權(quán)、受益權(quán)的年限最長為三年。其中，人口轉(zhuǎn)移最大的“亮點”是確保農(nóng)民權(quán)益、堅持農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)戶[13]。山東省諸城市通過一系列配套政策，在不改變原土地承包關(guān)系的條件下實現(xiàn)了非農(nóng)轉(zhuǎn)移。這種模式實現(xiàn)了農(nóng)轉(zhuǎn)非不可逆過程的“兩頭都掛”，通過預留一定的緩沖期以更好地適應城市生活，實際成效顯著。2013年，貴州省移民扶貧辦尊重移民意愿，對農(nóng)民保留農(nóng)村戶籍還是轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民等方面做了積極探索。然而，受封閉保守、短視投機等多種條件限制，必須保障移民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和表達權(quán)等，要完全實現(xiàn)自主選擇還需要一定的時間過程。

3.4 強化移民培訓教育

水庫移民的發(fā)展水平和生計能力直接取決于其基本素質(zhì)的高低，故加強教育培訓是促進移民可持續(xù)發(fā)展和生計轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

培訓移民掌握適應新的投資項目或市場實際要求的就業(yè)新技能，如印度某煤礦項目經(jīng)過培訓獲得工作的移民后225位，占所有移民的60%左右，其平均收入遠遠高于當?shù)?。因此，要結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展要求，短期內(nèi)開展有針對性的技能培訓和職業(yè)教育，為移民創(chuàng)業(yè)和到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)提供技術(shù)支持。從中期發(fā)展的角度，在技能、智力、倫理、心理、生理等方面逐步對移民人力資源實行系統(tǒng)性開發(fā)，加快完成身份的轉(zhuǎn)變及城市社會的融入。長期發(fā)展的角度上，引導移民不斷增強可持續(xù)發(fā)展和自我競爭意識，不斷加強學習提高社會地位。

4 結(jié) 語

實踐表明，堅持以人為本的新型城鎮(zhèn)化逐漸成為推動經(jīng)濟持久增長的動力，而各項制度改革被認為是實現(xiàn)移民安居樂業(yè)、推進非農(nóng)轉(zhuǎn)移的助推劑。然而，具體實施時非農(nóng)化水庫移民效果不佳或進展緩慢，在生活適應、創(chuàng)業(yè)就業(yè)、心態(tài)調(diào)整等方面仍存在一些問題。因此，為徹底解決長期存在于非農(nóng)化水庫移民中的問題，提出強化培訓教育、關(guān)注創(chuàng)業(yè)就業(yè)、尊重自主選擇和保障基本生活等對策。