軟硬法制度文本中學術委員會黨政領導占比及非黨政領導占比分析
——基于16所高校的學術委員會章程

段俊霞，陳凱麗

“法治社會是構筑法治國家的基礎，法治社會建設是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?！保?］長期以來，我國的高校學術委員會建設存在諸多問題，究其根本，即學術權力的“依附性”和“碎片化”，缺少內(nèi)在的“獨立性”和“統(tǒng)整性”［2］22。基于此，依法保護學術權力在高校中的地位迫在眉睫。2014年1月，教育部頒布《高等學校學術委員會規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》），其目的在于促進高校“去行政化”，探索“教授治學”?！兑?guī)程》明確提出，高?！皩W術委員會可以就學科建設、教師聘任、教學指導、科學研究、學術道德等事項設立若干專門委員會，具體承擔相關職責和學術事務”［3］。當前，中國特色現(xiàn)代大學制度以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為基本框架，要實現(xiàn)學術委員會組成的合理性、合法化，迫切需要完善高校學術委員會的制度設計。當前居于上位的硬法（《規(guī)程》）與居于下位的軟法（各高校的學術委員會章程），在制度文本上存在著不一致的情況，影響了教授治學的效果。為此，本文隨機選擇16 所高校作為研究對象，將軟法與硬法進行比對分析，以此了解當前高校學術委員會組成規(guī)則在文本方面的實現(xiàn)程度，并提出今后教授治學中黨政領導及非黨政領導在設置方面的立法建議。

一、高校學術委員會組成規(guī)則的軟硬法制度文本比較

對學術委員會黨政領導占比及非黨政領導占比的內(nèi)容規(guī)范是教育部《規(guī)程》和高校學術委員會制度文本的重要內(nèi)容之一?！兑?guī)程》第六條規(guī)定：“學術委員會一般應當由學校不同學科、專業(yè)的教授及具有正高級以上專業(yè)技術職務的人員組成，其中，擔任學校及職能部門黨政領導職務的委員，不超過委員總人數(shù)的1/4；不擔任黨政領導職務及院系主要負責人的專任教授，不少于委員總人數(shù)的1/2。”［2］分析發(fā)現(xiàn)，《規(guī)程》作為教授治學最直接的硬法，明確規(guī)范了高校學術委員會在組成規(guī)則方面的相關內(nèi)容。

1.高校學術委員會黨政領導占比的軟硬法制度文本比較

基于高校學術委員規(guī)章制度，本文比較的重點在于兩個方面：一是高校是否設立專門委員擔任學校及職能部門的黨政領導職務；二是這些委員人數(shù)是否不超過總人數(shù)的1/4。以《規(guī)程》為評判標準，分為以下幾種情況：

第一，當高校章程規(guī)定與《規(guī)程》一致時，判定為“一致”。

第二，當高校章程規(guī)定沒有涉及相關內(nèi)容時，判定為“無設置，缺失”。

第三，當高校章程規(guī)定涉及相關內(nèi)容，但經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)與《規(guī)程》不一致時，判定為“不一致，沖突”。

第四，當高校章程規(guī)定設立了專門委員擔任學校及職能部門的黨政領導職務，但與《規(guī)程》的內(nèi)容部分相同時，我們判定為“部分一致”。

因此，在隨機抽取的樣本中，我們將16 所高校學術委員會章程中的相關內(nèi)容與《規(guī)程》中第六條內(nèi)容做了比較分析（見表1）。

表1 16 所高校學術委員會黨政領導占比方面的比較

續(xù)表

綜上所述，雖然調(diào)查高校中有12 所高校對“委員黨政領導占比”均進行描述，具有“趨同性”，但是每個高校的學術委員會章程文本中關于黨政領導占比的內(nèi)容，根據(jù)自身情況還是會顯示出不同之處。其中，有7 所高校的規(guī)定與《規(guī)程》完全保持一致，有4 所高校沒有規(guī)定（缺失）相關方面的內(nèi)容（清華大學、華中科技大學、成都理工大學、石河子大學），有2 所高校（中南財經(jīng)政法大學與西南石油大學）同《規(guī)程》部分一致但其具體要求各有不同，有3 所高校（中國科學技術大學、北京大學、上海交通大學）的規(guī)定與《規(guī)程》呈現(xiàn)出沖突、相背離的情況。例如，中國科學技術大學，其學術委員會章程中有“不擔任黨政領導職務及院系主要負責人的專任教授，不少于委員總人數(shù)的2/3”［11］這一規(guī)定，意味著擔任黨政領導的占比不能高于1/3，而《規(guī)程》則規(guī)定占比不高于1/4，因此與所要求的比例不符，發(fā)生沖突。

2.高校學術委員會非黨政領導占比的軟硬法制度文本比較

本文對這個問題關涉的重點在于兩個方面：一，高校是否設立不擔任黨政領導職務及院系主要負責人的專任教授；二，不擔任黨政領導職務的人數(shù)是否不少于委員總人數(shù)的1/2。同樣以《規(guī)程》為評判標準，同樣分為“一致”“無設置，缺失”“不一致，沖突”“部分一致”。16所高校學術委員會章程中的相關內(nèi)容與《規(guī)程》中第六條比較分析后的情況如表2 所示。

表2 16 所高校學術委員會非黨政領導占比方面的比較

續(xù)表

比較分析發(fā)現(xiàn)，與教育部《規(guī)程》一致的有中國政法大學、華中師范大學、西南交通大學、西南財經(jīng)大學、北京大學、中南大學及四川大學7 所高校；5 所高校缺乏對非黨政領導占比的規(guī)定，分別是成都理工大學、石河子大學、清華大學、華中科技大學、西南石油大學，但西南石油大學（經(jīng)計算）與《規(guī)程》保持一致；與《規(guī)程》部分一致的有湖南大學、上海交通大學和中國科學技術大學3 所高校；中南財經(jīng)政法大學，雖然規(guī)定了不擔任黨政職務的委員，但沒有明確委員人數(shù)占比。

二、制度文本中軟硬法學術委員會組成規(guī)則的問題

高校教授治學法治化應以有法可依為前提，落實在制度文本上，要體現(xiàn)在與更高一級法律相一致上。通過對上述16 所高校的制度文本進行分析，我們發(fā)現(xiàn)國內(nèi)高校制定學術委員會章程時在人員組成設置方面仍存在以下問題：

1.部分高校學術委員會黨政領導占比被擴大或無明確規(guī)定

教授治學的硬法文本《規(guī)程》并沒有完全回應現(xiàn)實軟法的立法需求。經(jīng)對比16 所高校發(fā)現(xiàn)，一部分高校黨政領導占比明顯高于教育部規(guī)定，黨政領導在委員人數(shù)中的占比擴大，突出了行政權力的加強，勢必會影響到高校教授治學的學術權力。

另一部分高校缺失對黨政領導占比的規(guī)定，其重視程度急需加強，顯現(xiàn)出校內(nèi)學術權力與行政權力的邊界線模糊，存在灰色地帶。例如，清華大學在委員選拔上提出由推選委員、直聘委員和職務委員三類組成。關于直聘委員并沒有具體說明其是否擔任學校及職能部門的黨政領導職務，也就意味著它既可以是行政人員，也可以是非行政人員；其推選委員主要是由校長來聘任，籠統(tǒng)規(guī)定了占委員總數(shù)的1/10，無具體說明黨政領導占比。然而《規(guī)程》更強調(diào)區(qū)分學術委員會的人員是行政還是非行政，對于行政人員擔任學術委員會委員的比例限制也是為了保障非行政人員的教授進行治學。作為世界一流的清華大學，其各院系的領導（院長書記等）一般不會由副教授任職，那么他們是否具有被推選為學術委員會人員的資格？如若有，如何保障學術委員會的教授治學不被行政人員壟斷或代替？眾所周知，在我國既擁有行政職務又擁有學術地位的教授在推選中勢必會占有優(yōu)勢，如若不進行規(guī)避，“院長會”將有機會代替學術委員會。從下位法服從上位法的情況來看，清華大學在委員資格上并沒有特別強調(diào)教授治學的非行政人員身份。

總之，各高校學術委員會章程制定的“不健全”一定程度上掩飾了已有的問題，而其中對于高校黨政領導占比的“不同要求”亟需規(guī)范化和長效治理。

2.部分高校學術委員會非黨政領導占比被壓縮或無明確規(guī)定

部分高校教授治學軟法文本中非黨政領導占比明顯被壓縮或者無明確規(guī)定。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，16 所高校關于高校學術委員會人員組成的設置存在諸多爭議點。

一方面，有7 所高校規(guī)定非黨政領導占比不少于總人數(shù)的1/2，與《規(guī)程》保持一致，明確指出教授人員在高校發(fā)展中的重要性，但對比所調(diào)查的高校發(fā)現(xiàn)仍存在分歧。例如，成都理工大學、石河子大學、清華大學、華中科技大學對于非黨政領導占比沒有做出規(guī)定，中南財經(jīng)政法大學規(guī)定“除校長、分管校領外，其他校領導一般不在學校的各級學術委員會中擔任委員”［8］，但沒有規(guī)定學院非黨政領導是否可以擔任校學術委員會委員且比例含糊不清。

另一方面，部分高校雖有相關規(guī)定，但降低了非黨政領導委員的占比，壓縮了委員人數(shù)。高校學術委員會章程中黨政領導占比的設定不僅僅是規(guī)范學術化的需要，更應是平衡學術權力與行政權力的保障。否則，高校在教授治學過程中將會遭遇種種困難。對于非黨政領導占比的設置，到底要壓縮還是擴大，部分高校設置時并沒有明確，也沒有依據(jù)學術權威的意見而設，而是基于“所需”和“隨欲”而設。

三、制度文本中軟硬法學術委員會組成規(guī)則存在問題的原因分析

1.相關軟法立法撰寫與審議缺乏專業(yè)人士參與，立法過程缺乏核定環(huán)節(jié)

首先，當前高校教授治學相關軟法的設立存在諸多問題，無法滿足現(xiàn)實立法需要。之所以會出現(xiàn)部分高校學術委員會章程與教育部《規(guī)程》不一致甚至沖突的情況，究其原因，在于軟法的立法環(huán)節(jié)缺乏與硬法類似的“硬”立，即軟法制定過程中缺乏足夠專業(yè)的人士參與，對于核定環(huán)節(jié)也缺乏像硬法一樣的“規(guī)范”。

其次，部分高校學術委員會章程在撰寫時缺乏教育管理類的專業(yè)人士和法律專業(yè)相關的人員參與，導致相關軟法學校審定時的不嚴格、不專業(yè)以及缺乏后續(xù)更高主管部門的核定程序。雖然各高校也有審議、審定及征求意見環(huán)節(jié)，但依舊缺乏專業(yè)人士、專門部門以及上級主管部門對其內(nèi)容的最終核定。顯而易見的是，一般硬法和其他處于上位的軟法（高校的大學章程）之所以規(guī)范，在于其硬法有一套嚴格的立法程序，有專業(yè)的立法人員共同參與撰寫和制定。一個運行良好的制度體系需要依靠嚴謹?shù)墓ぷ鞒绦騺韺嵭?，制度的約束力應當體現(xiàn)在完備系統(tǒng)體系的每一部分之中。

2.行政權力過強，教授治學文化氛圍不足

一方面，高校普遍對于學術委員會的組成人員身份并沒有進行明確規(guī)定。整體上看，學術委員會大多由教授或具有正高級專業(yè)技術職稱的人擔任，但是其中包括了擁有教授或其他正高級專業(yè)技術職稱的高校行政人員［3］。此時，行政權力就會無形中被擴大，行政權力就會“主動”壓制了學術權力，從而事實上造成了行政權力與學術權力的不平衡。而只有學術權力與行政權力相得益彰，才能更好地促使高校各項事業(yè)的良性、持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。如果不協(xié)調(diào)二者的比例，失衡現(xiàn)象就會成為制約高校學術委員會及學術事務發(fā)展的“攔路虎”。目前，學術權力與行政權力處于失衡狀態(tài)，相較行政權力，學術權力的彰顯不盡人意?，F(xiàn)在大家認識到了學術權力彰顯的重要性，但是在法規(guī)建設上尚需要進一步努力。

另一方面，官本位的文化觀念沖擊著教授治學的努力。我國自古以來的官本位文化影響了一代又一代人們的思想觀念，“學而優(yōu)則仕”，以學問成就自身仕途成為部分學者的終身追求。在這樣觀念的影響下，部分高學術水平的教師逐漸走向行政權力領域，“被官僚化”成為他們的標簽。逐漸地，高校內(nèi)部行政權力高于學術權力，學術權力成為行政權力的依附品，教授治學因而陷入困境。長期以來，行政領導負責校內(nèi)管理，掌握著話語的主導權，而教授治學由于制度不完善被排擠到邊緣地帶?！敖淌谥螌W”的目的在于實現(xiàn)由行政本位向學術本位的轉變，因此對于這些新情況、新問題和新矛盾，亟需聚焦短板，補齊弱項，有針對性地從法律法規(guī)方面完善制度設計。

四、完善軟硬法中學術委員會組成規(guī)則制度文本的建議

國家立法與地方立法并存，其上位法為下位法提供支撐、下位法與上位法協(xié)同一致，是法制建設的基本原則。為保障教授治學有法可依和實施中的科學規(guī)范，針對當前教授治學制度文本中關于學術委員組成規(guī)則方面存在的問題，應堅持上位法與下位法一致的原則，做好軟法硬立工作，結合校內(nèi)審議與校外核準程序，嚴格落實上位法對黨政領導占比的規(guī)范，協(xié)調(diào)行政權力與學術權力，最終強化教授治學文化。

1.堅持下位法與上位法一致原則，嚴格遵循上位法對黨政領導占比的要求

下位法與上位法保持一致、不沖突是下位法行之有效的前提。對于當前部分高校的學術委員會人員組成規(guī)則內(nèi)容與相關硬法沖突時，應嚴格遵循硬法標準，因地制宜地制訂本校軟法。各高校應認真領會硬法精神，及時調(diào)整黨政領導占比，使得學術委員會人員組成更具有代表性。例如，中南財經(jīng)政法大學，對于保障教授治學具有獨特設置，對于擔任黨政領導職務委員規(guī)定“除校長、分管校領導外，其他校領導一般不在學校的各級學術委員會中擔任委員”［8］。這一要求，一定程度上保障了教授的學術地位。

為保障教授治學實施中的法律依據(jù)健全，在實施過程中應保持上位法與下位法的步調(diào)一致和協(xié)同并舉，二者的關系可概括為“效率優(yōu)先與適用優(yōu)先”［20］。本文所述的上位法為教育部頒布的《規(guī)程》，其下位法為各高校所設定的學術委員會章程，共舉上位法與下位法協(xié)同發(fā)展的旗幟，符合法制建設的要求。而各高校堅守上位法對下位法的規(guī)范，重點在于嚴格把控黨政領導占比在學術委員會組成中的要求。

制度的生命在于實施。恪守上位法對黨政領導占比規(guī)定的職責是國內(nèi)高校教授治學發(fā)展的不竭動力。正如張居正所談到的“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”［21］，“法之必行”才是把控學術權力并使其彰顯的應有之義。換句話說，要嚴格把關上位法對學術委員會黨政領導占比的約束，讓學術權力在高校中蔚然成風。

2.軟法硬“立”，完善高校學術委員會章程的校內(nèi)審議與校外核準程序

首先，高校應在重點強調(diào)教授治學模式的基礎上，在軟法立法環(huán)節(jié)克服環(huán)節(jié)簡單、立法人員專業(yè)性不足等問題，參照硬法標準，加強過程管理、結果管理，嚴格落實硬法在立法階段的各項工作，確保法律和高等教育領域專業(yè)的人員參與，保障撰寫的規(guī)范性。其次，聯(lián)動校內(nèi)審議與校外核準。當前部分高校雖設置相應的審議程序，但仍存在軟硬相沖的局面，為此，高校要強抓校內(nèi)審議環(huán)節(jié)，通過審議負責制、審議人員專業(yè)化等舉措使得審議環(huán)節(jié)行之有效。針對核準程序的缺失和缺乏更高層次部門把關的情況，建議各高校增加核準環(huán)節(jié)，依據(jù)章程辦事。唯有聯(lián)動校內(nèi)校外，審議核準并行，才能防范化解軟法設立中的重大問題。最后，高校應簡政放權、嚴管監(jiān)控，堅持辦學自由與基本約束相平衡的觀念，在增加審議核準時既不違背“放、管、服”的教育管理政策，也不違背辦學自主的權利。

3.協(xié)調(diào)大學行政權力與學術權力，強化教授治學文化

針對部分高校在學術委員會組成中擴大黨政領導占比而壓縮非黨政領導占比的情況，我們認為大學的治理之道必須堅定地遵循學術本位的價值取向，加強高校學術委員會組成建設，為“教授治學”開辟制度空間，讓“必要的”學術權力“獨立地”發(fā)揮作用［2］26。

首先，高校要做好相應的宣傳工作，讓教授治學成為一種文化。比如，通過校廣播電臺、校宣傳欄、官方網(wǎng)站等及時發(fā)布或轉發(fā)與教授治學相關的政策，讓全校師生包括各機關部門、各院系行政領導及行政工作人員逐步從情感上認同教授治學；通過設置專門的教授治學促進與督促部門，對教授治學中的問題進行監(jiān)督，及時解決問題。其次，做好教授治學的制度文化建設。各高校學術委員會章程應嚴格遵循《規(guī)程》標準設定教授與行政人員的比例，細化行政人員的參與要求，明確學術人員與行政人員之間的權力邊界以及相互關系［3］。教育部及其他主管部門應通過頒發(fā)文件等形式，對行政權力、學術權力的界限進行更為明晰的界定，使得教授治學有強硬的政策支撐；應通過對侵犯學術權力的行政人員進行較為嚴格的懲處措施，使得他們不敢侵權、不愿侵權。最后，作為教師群體的帶頭人，教授的育人方式和路徑由教授群體決定。“治學”是教授的基本職責，并非抽象化和虛擬化的。為此，高校中重要的學術管理和教學工作，如教師職稱和各種學術榮譽的評定、學生學位的評定、教學工作的創(chuàng)新及質量評估、學科與專業(yè)建設等，理應由一批師德師范突出、學術涵養(yǎng)優(yōu)秀的教授組成一個代表性機構（如教授委員會），進而有效實施教育和“治學”管理工作。

“教授治學”的靈魂和實質在于，某一個特定時期，由教授們推選出一些能較好地體會和代表這種文化的教授，組成若干學術實體，來具體執(zhí)行學術管理，傳承和彰顯學術文化［22］。除了上述在教育和“治學”管理方面所體現(xiàn)出來的文化特質外，高校的教授治學文化養(yǎng)成還應體現(xiàn)在以下幾個方面：一是社會交流。如教師的科研項目、科研成果的選擇與應用，教師行業(yè)企業(yè)的互動，都需要與當前社會發(fā)展相接軌，以拓展和完善教授治學的功能。二是管理保障。如學校的后勤保障、校區(qū)治安、校園規(guī)劃與建設、資金籌措等，應不斷完備各部門的協(xié)同運作，切實保障教授治學。三是思政引領。高校作為社會實體，其生存與發(fā)展需要保證黨對學校各項工作的領導，需要以全局觀、戰(zhàn)略性的眼光統(tǒng)籌整個“教授治學”文化氛圍，以學術文化土壤培育教授治學，以思政文化陣地引領教授治學。