政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型：邏輯進(jìn)路與關(guān)鍵問題

陳笑語 王曉靈

黨的十八大以來，黨和政府高度重視我國政府?dāng)?shù)字化建設(shè)，將打造智慧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理、建設(shè)數(shù)字中國明確為政府改革的主要內(nèi)容。2022年，數(shù)字化政府被再次寫入政府工作報(bào)告，并特別指出，要將“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，推動(dòng)政務(wù)數(shù)據(jù)共享”作為政府工作任務(wù)。在黨和政府的政策支持下，我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)構(gòu)建數(shù)字思維，以惠民服務(wù)需求為導(dǎo)向，探索數(shù)據(jù)價(jià)值，有效發(fā)揮數(shù)字生產(chǎn)力。在新的變革背景下，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型將面臨新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，厘清政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯進(jìn)路與關(guān)鍵問題，有助于規(guī)避變革的潛在風(fēng)險(xiǎn)，提升政府?dāng)?shù)字化治理水平，從而邁入政府治理能力現(xiàn)代化的新階段。

一、問題的提出

隨著以云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)為核心的數(shù)字化時(shí)代的到來，信息網(wǎng)絡(luò)正全方位深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面，在全社會(huì)范圍內(nèi)引發(fā)了一系列變革，也對(duì)政府治理理念和治理模式提出了挑戰(zhàn)。在席卷全球的數(shù)字化浪潮之下，各國政府紛紛力推數(shù)字化改革，創(chuàng)新應(yīng)用數(shù)字化、智能化技術(shù)，推進(jìn)政府治理向數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2017年，黨的十九大明確提出，要加快推進(jìn)數(shù)字中國和智慧社會(huì)建設(shè)。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出要充分利用信息化技術(shù)手段，推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府建設(shè)，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，提高政府機(jī)構(gòu)的履職能力。①2019年，黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要以數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則?！雹?020 年，黨的十九屆五中全會(huì)提出“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”的發(fā)展目標(biāo)。在黨和國家一系列戰(zhàn)略決策部署下，各級(jí)政府紛紛開始進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探索，數(shù)字化政府建設(shè)水平得到整體提升。

隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的深化，政府?dāng)?shù)字能力向3.0階段邁進(jìn)，我們有必要對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行階段性回顧，清醒地認(rèn)識(shí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，對(duì)變革路徑作出適應(yīng)性調(diào)整。因此，本研究將在回顧我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，探究政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯進(jìn)路，提煉出基本邏輯框架，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型所面臨的關(guān)鍵問題，為建設(shè)數(shù)字政府、將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)、不斷提高決策科學(xué)性和服務(wù)效率，助力提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平作出理論貢獻(xiàn)。

二、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究

數(shù)字政府是技術(shù)革命時(shí)代政府治理改革發(fā)展的結(jié)果。國家“十四五”規(guī)劃提出了提升國家治理效能和“加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)”的目標(biāo)要求。通過數(shù)字政府建設(shè)，為政府治理能力現(xiàn)代化賦能、增能，提升其政策能力、提供公共服務(wù)和更好履行政府職責(zé)的能力，提高政府部門生產(chǎn)力，進(jìn)而為政府治理體系現(xiàn)代化注入變革力量。目前，關(guān)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的研究主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

(一)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型模式研究

國內(nèi)學(xué)者對(duì)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的案例研究，主要聚焦在江蘇、浙江、上海等地，這些地方的政府具有一定的電子政務(wù)基礎(chǔ)和數(shù)字化政府建設(shè)所需的物質(zhì)資源，為政府?dāng)?shù)字化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，并形成了獨(dú)特的建設(shè)模式。總體而言，我國各級(jí)地方通過長期的建設(shè)與發(fā)展，形成了五個(gè)值得探討的模式：打造整體協(xié)同型政府的浙江模式、打造精細(xì)服務(wù)型政府的上海模式、打造高效運(yùn)行型政府的廣東模式、打造靈敏感知型政府的杭州模式、打造普惠效能型政府的上海徐匯和深圳南山模式。③隨著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即使是已經(jīng)成熟的發(fā)展模式，在認(rèn)知與戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)與服務(wù)、能力與保障等方面還面臨著新挑戰(zhàn)，必須構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)體系，對(duì)數(shù)字政府治理模式進(jìn)行再創(chuàng)新。

(二)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的問題與挑戰(zhàn)

首先，政府的數(shù)字化水平差異凸顯，上下級(jí)政府在硬件設(shè)施設(shè)置和信息利用效率上存在差距，數(shù)字化整體發(fā)展水平不平衡不充分。④其次，部分地方和部門順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的理念和認(rèn)識(shí)跟不上，對(duì)新技術(shù)、新模式有一定抵觸、畏懼創(chuàng)新、害怕變革，對(duì)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的規(guī)律和趨勢認(rèn)識(shí)不足。

三、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯進(jìn)路

(一)邏輯起點(diǎn)：公民即用戶

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型下，公民即用戶，是對(duì)過去新公共管理以顧客為中心理念的一種反思，意味著政府建立了更加包容的、多向度的、交互性的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)，而不是傳統(tǒng)封閉性的、單向度的、二維性的政務(wù)服務(wù)關(guān)系。⑤數(shù)字型政府能夠在“公民端”做足功課，從公民的實(shí)際需求出發(fā)進(jìn)行政務(wù)服務(wù)設(shè)計(jì)，提高服務(wù)效率與水平，創(chuàng)造價(jià)值共享，蘊(yùn)含著政府 “全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政理念和“以人民為中心”的發(fā)展理念⑥，是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的價(jià)值方針。提升公民的使用體驗(yàn)和便利性感知成為了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)。有利于加強(qiáng)政府與公眾之間的聯(lián)系，真正實(shí)現(xiàn)政府以民為本、以人為中心的社會(huì)公共服務(wù)價(jià)值。數(shù)字技術(shù)在教育文化、醫(yī)藥衛(wèi)生、社會(huì)保障、精準(zhǔn)扶貧以及環(huán)境治理等領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，有助于推進(jìn)政府公共服務(wù)更加均衡化、普惠化和便捷化，更好地滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

(二)邏輯核心：數(shù)據(jù)治理

政府政務(wù)服務(wù)的供給本質(zhì)上就是對(duì)社會(huì)中龐雜的、多種類的數(shù)據(jù)流的精準(zhǔn)操控與管理，挖掘數(shù)據(jù)資源，最終提升“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的轉(zhuǎn)換。數(shù)據(jù)治理包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)安全兩個(gè)主要方面。第一，數(shù)據(jù)質(zhì)量治理就是要在數(shù)據(jù)的采集、分類、存儲(chǔ)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，篩選數(shù)據(jù)來源與成分，并建立數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量管理體系。第二，數(shù)據(jù)安全治理是基于政府?dāng)?shù)據(jù)庫的特殊性與重要性特點(diǎn)，綜合運(yùn)用區(qū)塊鏈等加密技術(shù)保護(hù)政府?dāng)?shù)據(jù)安全的有效治理手段，防止數(shù)據(jù)泄露釀成重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)事故。數(shù)據(jù)治理作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯核心，貫通政府政務(wù)服務(wù)供給的上下環(huán)節(jié)，是數(shù)字政府建設(shè)的重要價(jià)值體現(xiàn)。

(三)邏輯支撐：技術(shù)驅(qū)動(dòng)

1.區(qū)塊鏈

區(qū)塊鏈技術(shù)是通過集成共識(shí)機(jī)制、存儲(chǔ)數(shù)據(jù)、加密算法、P2P 網(wǎng)絡(luò)協(xié)議、側(cè)鏈技術(shù)及智能合約等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的不可篡改、可溯源、安全可信、分布式存儲(chǔ)以及保護(hù)隱私等需求，從而滿足數(shù)據(jù)信任傳遞和價(jià)值交換的需求?；趨^(qū)塊鏈的治理架構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)可信，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)由“信息網(wǎng)絡(luò)”向“信任網(wǎng)絡(luò)”和“價(jià)值網(wǎng)絡(luò)”變遷，有效賦能國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。基于區(qū)塊鏈的治理架構(gòu)，可以為數(shù)字政府治理提供包括分布式的數(shù)據(jù)確權(quán)認(rèn)定、完整性保護(hù)、隱私保護(hù)和共享共治等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信任體系架構(gòu)，以及司法存證、身份識(shí)別認(rèn)證、合同管理、業(yè)務(wù)協(xié)同辦理、合規(guī)管理乃至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)等一系列信任服務(wù)。

2.人工智能

人工智能是云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)的綜合應(yīng)用。人工智能技術(shù)可以在服務(wù)事項(xiàng)識(shí)別、事項(xiàng)派發(fā)、事項(xiàng)辦理、結(jié)果反饋和服務(wù)供給管控等五個(gè)方面為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供支撐。⑦通過明晰政府業(yè)務(wù)所涉及的事項(xiàng)范圍，選定相匹配的人工智能應(yīng)用，如利用語音圖像識(shí)別，進(jìn)行智能身份驗(yàn)證；實(shí)行基于事項(xiàng)關(guān)聯(lián)度的智能推薦，在流程監(jiān)測和任務(wù)輔助方面實(shí)現(xiàn)辦公智能化；挖掘平臺(tái)運(yùn)行產(chǎn)生的客觀數(shù)據(jù)，進(jìn)行業(yè)務(wù)流程調(diào)整等。

3.云計(jì)算

目前，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)經(jīng)由移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的孕育和實(shí)踐，已經(jīng)逐漸發(fā)展成熟，基于云計(jì)算技術(shù)發(fā)展出的政務(wù)云、采購云、醫(yī)療衛(wèi)生云等云平臺(tái)，已成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵力量。云計(jì)算技術(shù)應(yīng)用于政府部門，能夠充分發(fā)揮云計(jì)算的技術(shù)優(yōu)勢，在打破信息孤島、促進(jìn)業(yè)務(wù)整合、降低管理成本等方面取得了良好成效，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了技術(shù)治理基礎(chǔ)。

(四)邏輯終點(diǎn)：政府治理能力現(xiàn)代化

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的目的是實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，公民即用戶的邏輯起點(diǎn)、數(shù)據(jù)治理的邏輯核心、技術(shù)驅(qū)動(dòng)的邏輯支撐，最終都是為了到達(dá)“提升政府治理能力現(xiàn)代化”的邏輯終點(diǎn)。政府治理能力按照數(shù)字型政府前臺(tái)、中臺(tái)、后臺(tái)的模塊劃分，可以分為三種形式：針對(duì)公民的服務(wù)能力、針對(duì)管理者的開發(fā)能力、針對(duì)業(yè)務(wù)模塊的數(shù)據(jù)能力。針對(duì)公民的服務(wù)能力，是強(qiáng)調(diào)以優(yōu)化公民服務(wù)體驗(yàn)為目的，“讓數(shù)據(jù)多跑腿，讓群眾少跑腿”，通過構(gòu)建移動(dòng)端入口和多種互動(dòng)載體連接政府與公民，推動(dòng)政府業(yè)務(wù)辦理的標(biāo)準(zhǔn)化升級(jí)，優(yōu)化政府服務(wù)流程，提升政府綜合服務(wù)能力。針對(duì)管理者的開發(fā)能力建設(shè)，以標(biāo)準(zhǔn)化模塊、可拆分組件和敏捷搭建模型為基礎(chǔ)，為管理者充分應(yīng)對(duì)多樣化現(xiàn)實(shí)需求，提供技術(shù)支撐和解決方案。針對(duì)業(yè)務(wù)模塊的數(shù)據(jù)能力，主要通過數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)共享，提升數(shù)據(jù)透明度，以促進(jìn)業(yè)務(wù)重組與流程優(yōu)化，提升政府整體業(yè)務(wù)辦理水平(見圖1)。

四、新階段政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題

(一)社會(huì)主體參與問題

充分利用人工智能、云計(jì)算等技術(shù)手段，擴(kuò)展公民意見表達(dá)渠道、提高數(shù)字政務(wù)平臺(tái)利用率，使公民真正理解數(shù)字政府建設(shè)的意義并積極參與。

(二)數(shù)據(jù)資源管理問題

政府?dāng)?shù)據(jù)資源作為國家公共數(shù)據(jù)資源的重要組成部分，數(shù)據(jù)治理作為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯核心，在我國需要有效的制度予以保障。迅速建立一套完備的政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系至關(guān)重要。包含政務(wù)與政務(wù)處理、數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)治理、公共服務(wù)與數(shù)據(jù)資產(chǎn)、環(huán)境與制度保障等諸多方面在內(nèi)的政府?dāng)?shù)字資源管理體系⑧，能夠通過系統(tǒng)化、體系化的政府?dāng)?shù)據(jù)管理活動(dòng)，解決政府在數(shù)據(jù)資源開發(fā)、數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘、數(shù)字資料共享、數(shù)據(jù)安全保障等多方面的發(fā)展難題。明確政府對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的基本規(guī)則，規(guī)范公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公民個(gè)人信息的收集、處理、使用等行為，保障公民信息權(quán)利。結(jié)合我國電子政務(wù)發(fā)展中出現(xiàn)的情況，采取信息保護(hù)立法模式，以一套完備的規(guī)則體系來規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)使用行為，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理的透明度與公信力，確保公民能夠安全上交個(gè)人數(shù)據(jù)，并積極參與到數(shù)字政府的建設(shè)中。

(三)技術(shù)治理限度問題

在現(xiàn)階段，數(shù)字科學(xué)技術(shù)是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要支撐，也是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力之一。但是，在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，技術(shù)作為實(shí)現(xiàn)目的的手段，需要相應(yīng)的制度環(huán)境和社會(huì)條件與之適配。管理、制度、價(jià)值等途徑的多向互構(gòu)與跨學(xué)科的交叉合作，或可為平衡技術(shù)治理的價(jià)值理性和工具理性提供可能方案。我們需要通過管理途徑優(yōu)化治理參數(shù)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的良性互動(dòng)；通過法律途徑厘清運(yùn)用技術(shù)的邊界和程度，建立產(chǎn)權(quán)清晰的制度框架，完善數(shù)字身份認(rèn)證，細(xì)化數(shù)據(jù)采集和使用原則，加強(qiáng)數(shù)據(jù)開放共享的制度供給。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合技術(shù)不斷迭代創(chuàng)新，抵御當(dāng)下技術(shù)治理的風(fēng)險(xiǎn)，方能使數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理中得到有效運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與社會(huì)治理的深度融合，走向數(shù)字時(shí)代的善治。

五、結(jié)語

黨的十九大報(bào)告提出了新時(shí)代建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，要求各級(jí)政府快速適應(yīng)數(shù)字化社會(huì)環(huán)境，更好地運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段建設(shè)數(shù)字政府，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)政府執(zhí)政能力，為新時(shí)代借助數(shù)字技術(shù)賦能政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本遵循。隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展與政府機(jī)構(gòu)改革的深化，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已進(jìn)入新階段。本研究構(gòu)建了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯進(jìn)路，提出了當(dāng)前邏輯框架下轉(zhuǎn)型亟待解決的關(guān)鍵問題。在此分析框架中，社會(huì)主體參與、政府?dāng)?shù)據(jù)管理體系、技術(shù)治理限度成為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中亟待解決的關(guān)鍵問題。以服務(wù)政府治理現(xiàn)代化改革為指引，以政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型為抓手，推動(dòng)加快政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程，將對(duì)未來中國政府治理現(xiàn)代化趨向產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。

注 釋：

①《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》[EB/OL]，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm.

②《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》[N]，《人民日?qǐng)?bào)》，2020年11月4日，第1版。

③姚敏：《江蘇政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型思路探討》[J]，《中國信息化》2020年第5期，第94頁。

④朱銳勛：《政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與電子政務(wù)深化發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策》[J]，《行政管理改革》2022年第2期，第63頁。

⑤鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》[J]，《中國行政管理》2019年第10期，第52頁。

⑥楊冬梅，單希政，陳紅：《數(shù)字政府建設(shè)的三重向度》[J]，《行政論壇》2021年第6期，第88頁。

⑧李廣乾，張學(xué)藝，趙建航：《政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理體系的建設(shè)要求與優(yōu)化建議》[J]，《改革》2022年第1期，第120頁。