民族地區(qū)因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)防范與應(yīng)急管理能力提升

董銀紅 張惠敏

(中南民族大學(xué) 管理學(xué)院/數(shù)字化發(fā)展與治理研究中心，湖北 武漢 430074)

一、問題的提出

中國始終把民族地區(qū)和少數(shù)民族群眾作為脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)群體，從財(cái)政、金融等方面，予以傾斜支持。8年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)期間，對民族8省區(qū)投入了近3000億元，占全國45%。整合財(cái)政涉農(nóng)資金方面，8省區(qū)占全國的39%。目前，少數(shù)民族的貧困群眾全部脫貧，包括28個人口較少民族，全部實(shí)現(xiàn)了整體脫貧。習(xí)近平總書記在中共十九屆六中全會上宣布，中國已全面建成小康社會。貫徹全會精神，推進(jìn)全面小康，必須鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，重點(diǎn)關(guān)注規(guī)模性返貧問題。

規(guī)模性返貧，指的是短時(shí)間內(nèi)一定規(guī)模人口的集中返貧，原因主要可以歸結(jié)為因?yàn)?zāi)返貧、因病返貧、因殘返貧等。其中因?yàn)?zāi)返貧往往是導(dǎo)致某地區(qū)規(guī)模性返貧的主要原因。中央農(nóng)辦副主任、國家鄉(xiāng)村振興局局長王正譜表示，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利以后，面臨的首要問題就是防止返貧，“要堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線”[1]。

民族地區(qū)因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)高。大部分民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，且以第一產(chǎn)業(yè)為主；地形地勢復(fù)雜，自然災(zāi)害頻發(fā)；衛(wèi)生醫(yī)療資源不足，公共衛(wèi)生事件抵御能力弱；一般屬于老少邊窮地區(qū)，各類安全事故的潛在威脅依然存在。這些因素對于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的破壞性極大，少數(shù)民族群眾在各種災(zāi)害影響下，可能面臨農(nóng)作物顆粒無收的情況，發(fā)生規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)很大。個別地區(qū)災(zāi)年返貧率高達(dá)30%，給保護(hù)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利果實(shí)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，要繼續(xù)強(qiáng)化對民族地區(qū)的傾斜支持，以堅(jiān)守不發(fā)生規(guī)模性返貧底線基礎(chǔ)。

中國應(yīng)急管理能力的提升，能有效降低因自然災(zāi)害帶來的人身和財(cái)產(chǎn)損失。近年來，盡管嚴(yán)重程度相似的自然災(zāi)害頻發(fā)，如臺風(fēng)、地震、極端自然天氣引發(fā)的次生災(zāi)害等，但與歷史同期相比，各類損失卻有明顯下降。以2020年西南民族地區(qū)洪澇災(zāi)害為例，與近5年同期均值相比，受災(zāi)人次、因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)、倒塌房屋數(shù)量和直接經(jīng)濟(jì)損失降低20%。其中固然有科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的作用，但總體可以歸結(jié)為應(yīng)急管理能力的提升。提升應(yīng)急管理能力，減少災(zāi)害損失，降低民族地區(qū)因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)，被實(shí)踐證明是有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。

筆者將針對民族地區(qū)因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)高的問題，從應(yīng)急管理能力提升的角度提出防范規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的解決方案，希望能為鞏固脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利成果提供有效支持。

二、文獻(xiàn)綜述

返貧發(fā)生率與自然災(zāi)害之間的正向關(guān)系已得到學(xué)術(shù)界的普遍認(rèn)同[2-3]。返貧問題是自然、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和歷史等多種因素綜合作用的結(jié)果，其中自然災(zāi)害是返貧系統(tǒng)的核心因素，它對返貧的影響是多層面的，集顯性與隱性、平和與暴力于一體。大型災(zāi)害往往導(dǎo)致直接的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，表現(xiàn)為強(qiáng)烈的沖擊和破壞；而中小災(zāi)害則通常表現(xiàn)為年復(fù)一年的重復(fù)發(fā)生，對返貧發(fā)生率起著漸進(jìn)的、持續(xù)的作用。自然災(zāi)害的發(fā)生在導(dǎo)致受災(zāi)地區(qū)的脆弱性的同時(shí)，也在提高著該區(qū)的返貧發(fā)生率。但是，學(xué)術(shù)界關(guān)于如何通過提升民族地區(qū)的應(yīng)急管理能力，降低各類災(zāi)害帶來的損失，從而防范因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧的風(fēng)險(xiǎn)，還缺乏系統(tǒng)性的深入研究。本文從因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)機(jī)理、民族地區(qū)因?yàn)?zāi)返貧對策、基于因?yàn)?zāi)返貧的應(yīng)急管理能力三個維度進(jìn)行文獻(xiàn)綜述。

(一)因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)機(jī)理

“脫貧攻堅(jiān)”“因?yàn)?zāi)返貧”“民族地區(qū)”等詞均具有明顯的中國特色。在以 “因?yàn)?zāi)致貧(poverty caused by disaster)”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索時(shí)，較少發(fā)現(xiàn)與主題相關(guān)的英文文獻(xiàn)。因此，在針對民族地區(qū)因?yàn)?zāi)返貧解決方案進(jìn)行文獻(xiàn)搜集工作時(shí)，重點(diǎn)收集國內(nèi)的中文文獻(xiàn)。

國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，返貧是指已脫貧農(nóng)戶收入低于貧困標(biāo)準(zhǔn)線的現(xiàn)象。對因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險(xiǎn)演進(jìn)，黃海棠等人將其分為風(fēng)險(xiǎn)辨識、強(qiáng)度評估及風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)等環(huán)節(jié)[4]。多位學(xué)者分析了災(zāi)區(qū)自然環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)、自救能力和社會救助體系等主要風(fēng)險(xiǎn)因素。中國地域廣大、幅員遼闊，地形外貌復(fù)雜，氣候類型多樣，更有經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的環(huán)境破壞加劇生態(tài)的脆弱性，具有難以預(yù)見、影響范圍廣和破壞性大的特點(diǎn)，這類自然災(zāi)害極易成為返貧的導(dǎo)火索。地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是因?yàn)?zāi)返貧問題的承擔(dān)者，災(zāi)害破壞力強(qiáng)弱和當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)系統(tǒng)發(fā)達(dá)程度共同決定了地區(qū)災(zāi)后恢復(fù)情況，在同等程度的災(zāi)害破壞下，健康發(fā)達(dá)的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能極大地強(qiáng)化災(zāi)區(qū)災(zāi)害承受能力，一定程度上減小破壞[5]。

災(zāi)區(qū)群眾防災(zāi)意識的強(qiáng)弱、文化水平的高低也在很大程度上限制著災(zāi)前防御和災(zāi)后救援幫扶工作的開展，制約著救災(zāi)的黃金時(shí)間和進(jìn)度[6]。因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險(xiǎn)大小與社會救助體系及時(shí)有效的救濟(jì)相關(guān)，社會救助系統(tǒng)扶貧開發(fā)、生活救助和災(zāi)害救助環(huán)節(jié)的開展，能有效控制“因?yàn)?zāi)返貧”的規(guī)模[7]。

(二)民族地區(qū)因?yàn)?zāi)返貧對策

學(xué)者在研究“因?yàn)?zāi)返貧”的解決方案時(shí)，按照主要針對的群體，分為主要經(jīng)濟(jì)來源受災(zāi)害影響大的民族地區(qū)脫貧農(nóng)牧民，以及災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)脫貧居民。而解決方案的設(shè)計(jì)主要分為以下幾個方面：第一，加強(qiáng)對脫貧人口受災(zāi)后的關(guān)注，建立檔案，強(qiáng)化預(yù)警管理；第二，將脫貧人口異地搬遷，遠(yuǎn)離災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)；第三，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作用，分擔(dān)貧困農(nóng)戶的因?yàn)?zāi)損失；第四，完善社會保障機(jī)制和災(zāi)害救助機(jī)制，對受災(zāi)嚴(yán)重的脫貧人口進(jìn)行兜底保護(hù)。解決因?yàn)?zāi)返貧問題，需要系統(tǒng)地安排災(zāi)害預(yù)防、救援和重建工作，最大限度減少災(zāi)害所帶來的損失和破壞。

災(zāi)前預(yù)防方面，李程偉認(rèn)為，完善民族地區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系是災(zāi)后重建和恢復(fù)的重要前提；在學(xué)習(xí)和借鑒國外應(yīng)急預(yù)案建設(shè)方法時(shí)，取其精華，并相應(yīng)發(fā)揮相關(guān)國際組織的作用[8]。核災(zāi)行動的及時(shí)開展為以后的災(zāi)時(shí)救援工作提供了數(shù)據(jù)支撐，在掌握客觀真實(shí)損失情況的前提下，相關(guān)人員才能為下一步救援工作找到合適的方式方法[9]?？紤]到“因?yàn)?zāi)返貧”的特殊性，災(zāi)害重建階段要重點(diǎn)關(guān)注教育救助、殘疾救助和心理救助等方面，同時(shí)培育增強(qiáng)該地區(qū)群眾的抗災(zāi)能力。

(三)基于因?yàn)?zāi)返貧的應(yīng)急管理能力提升

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會穩(wěn)定的重要使命。應(yīng)急管理能力的本質(zhì)是國家根據(jù)擁有的應(yīng)急管理資源，合理配置與有效使用這些資源的能力。

因?yàn)?zāi)返貧地區(qū)應(yīng)急管理的成效是該地區(qū)應(yīng)急管理能力的具體體現(xiàn)，相關(guān)應(yīng)急管理由該地區(qū)發(fā)揮應(yīng)急管理能力來承擔(dān)具體的預(yù)警、救援重建工作。實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效的因?yàn)?zāi)返貧應(yīng)急管理，首先要有強(qiáng)大的應(yīng)急管理能力；以此為依托，對災(zāi)害予以預(yù)防預(yù)警、識別救援和恢復(fù)重建。從頂層設(shè)計(jì)來看，無論是健全應(yīng)急管理體系，還是加快應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)，目的都是提升應(yīng)急管理能力[10]。從具體執(zhí)行過程來看，即便是最微小的應(yīng)急準(zhǔn)備也可能給人們帶來很多有益的影響，降低預(yù)期內(nèi)的損失[11]。此外，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)一方面創(chuàng)造了社會財(cái)富，以小的投入避免更多的經(jīng)濟(jì)損失，另一方面直接創(chuàng)造了多方面的經(jīng)濟(jì)社會效益。據(jù)調(diào)查估計(jì)，中國防災(zāi)減災(zāi)的投入產(chǎn)出比約為1:40[12]。而在應(yīng)急管理流程結(jié)束后，相應(yīng)的生產(chǎn)生活就能恢復(fù)正常，達(dá)到降低因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)的目的。

若應(yīng)急管理不當(dāng)，便會使災(zāi)害影響擴(kuò)大，出現(xiàn)諸如貧困勞動力因?yàn)?zāi)傷亡，家庭收入減少甚至轉(zhuǎn)變?yōu)橹С鲰?xiàng)；扶貧項(xiàng)目因?yàn)?zāi)延緩，減少收入；生產(chǎn)經(jīng)營設(shè)施因?yàn)?zāi)損毀，農(nóng)產(chǎn)品銷售業(yè)務(wù)、旅游業(yè)務(wù)停止、中斷等因?yàn)?zāi)收益下滑等情況[13]。因此，減少災(zāi)害損失，降低因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理十分必要，提升應(yīng)急管理能力更是首要前提。對民族地區(qū)地震災(zāi)害，許若群從三個方面提出了提高應(yīng)急管理能力的建議。應(yīng)急組織體系架構(gòu)方面，需要建立一個足夠權(quán)威的指揮中心和帶等級控制的科層制集權(quán)機(jī)器；應(yīng)急資源配置方面，通過資源的動員、整合與調(diào)控，保障資源供給的充足性和持續(xù)性,以實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)總供給和總需求的動態(tài)平衡；應(yīng)急監(jiān)測指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方面，應(yīng)重視對監(jiān)測指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)及采集方式、路徑[14]。對西南喀斯特地區(qū)因氣候?yàn)?zāi)害致貧，鄭雙怡提出以下解決方案：把適應(yīng)氣候變化納入到氣候敏感地區(qū)的扶貧規(guī)劃中；建立精準(zhǔn)識別氣象災(zāi)害敏感型農(nóng)戶的相關(guān)機(jī)制；提高農(nóng)戶氣象災(zāi)害感知能力；提升公共服務(wù)供給能力，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[15]。

綜上所述，現(xiàn)有因?yàn)?zāi)返貧和應(yīng)急管理的研究闡明了提升應(yīng)急管理能力的作用與意義，其中最主要的作用在于降低災(zāi)害造成的人員和財(cái)產(chǎn)損失，也即意味著受災(zāi)地區(qū)因?yàn)?zāi)損失減少，返貧的風(fēng)險(xiǎn)就會降低?？梢姡瑖鴥?nèi)對普遍的因?yàn)?zāi)返貧問題已形成了較為完備的解決方案，但對民族地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)急能力提升，結(jié)合民族地區(qū)特點(diǎn)提出相應(yīng)政策建議的文獻(xiàn)較少。因此，有必要繼續(xù)深入探究民族地區(qū)的因?yàn)?zāi)返貧問題。對這一問題的研究，既要站在保護(hù)國家全面脫貧成果的戰(zhàn)略高度，也要站在應(yīng)急管理能力提升的角度考慮；既要做好政策性頂層設(shè)計(jì)，也要做好方案性的應(yīng)急布局。這樣既能注重細(xì)節(jié)，又能縱觀全局，從而降低民族地區(qū)因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)。

三、民族地區(qū)應(yīng)急管理能力評估

(一)民族地區(qū)應(yīng)急管理能力

關(guān)于區(qū)域應(yīng)急管理能力的評估，多位學(xué)者做了綜述并進(jìn)行了改進(jìn)與應(yīng)用。如鄧云峰等對美國、日本的應(yīng)急管理能力評估進(jìn)行了闡述，美國以減災(zāi)、準(zhǔn)備、應(yīng)急與恢復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，日本從危險(xiǎn)評估-減災(zāi)整備-計(jì)劃方針-評估結(jié)果四步驟進(jìn)行評估[16]；劉新建、陳曉君對澳大利亞以及加拿大的應(yīng)急評估進(jìn)行了闡述：可以概括為政策制定、災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)中響應(yīng)與減災(zāi)、災(zāi)后評估、救濟(jì)與恢復(fù)等工作[17]。除了基于國家視角外，張海波、童星認(rèn)為，不同層級的應(yīng)急能力評估側(cè)重應(yīng)不同，雖然總的可以分為風(fēng)險(xiǎn)識別、脆弱性分析與能力評估，但村鎮(zhèn)社區(qū)的應(yīng)急能力明顯要更加側(cè)重于隱患排查、信息報(bào)告與預(yù)警、先期處置、基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)意識教育等方面[18]。因此，對于民族地區(qū)的應(yīng)急管理能力的評估主要從風(fēng)險(xiǎn)識別與脆弱性分析、災(zāi)前準(zhǔn)備與預(yù)警能力、災(zāi)中應(yīng)急反應(yīng)能力以及災(zāi)后恢復(fù)治理能力四個方面著手。

從歷次發(fā)生災(zāi)害的應(yīng)對措施來看，民族地區(qū)這些方面表現(xiàn)出來的綜合應(yīng)急能力較弱。首先，從風(fēng)險(xiǎn)識別與脆弱性來看，民族地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識別能力低，脆弱性較高。有學(xué)者將脆弱性視為直面于氣候的影響因素[19]，即該地區(qū)暴露于氣候越直接，則該地區(qū)脆弱性較高。而民族地區(qū)往往聚集于高山低谷、河流淺灘地區(qū)，暴露于各類自然氣象如大風(fēng)、冰雹、強(qiáng)降雨等災(zāi)害，脆弱程度較高，發(fā)生災(zāi)害的頻率高。其次，從防災(zāi)準(zhǔn)備與預(yù)警能力來看，在如今信息技術(shù)高度發(fā)達(dá)的時(shí)代，雖然極端的自然氣候可以提前預(yù)警，但民族地區(qū)群眾應(yīng)對極端氣候幾乎只擁有暫時(shí)轉(zhuǎn)移這一選項(xiàng)，而其居住地的一些財(cái)產(chǎn)如房屋、生產(chǎn)生活資料等，往往面臨著因?yàn)?zāi)損毀的結(jié)果。以云南省臨滄市翁丁寨大火為例，雖然不是極端的自然氣候，然而在火勢較小、可以預(yù)防控制時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)供給消防栓的水源消耗殆盡，防災(zāi)準(zhǔn)備不足，只能全村人轉(zhuǎn)移，使得“最后一個原始村落”消失于火災(zāi)之中。再次，從災(zāi)中應(yīng)急反應(yīng)能力來看，民族地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，又一定程度上限制著防災(zāi)意識與能力的增強(qiáng)。劉春平指出，少數(shù)民族地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)工作的特殊性，很大程度上在于這些地區(qū)大多經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，人們受教育水平相對偏低、防災(zāi)減災(zāi)意識薄弱、自救互救能力不足，從而在災(zāi)中往往缺乏正確的自救能力，甚至出現(xiàn)“電器著火用水撲滅”的情況，因此民族地區(qū)災(zāi)中應(yīng)急反應(yīng)能力亟待提高[20]。最后，災(zāi)后恢復(fù)一般由上級統(tǒng)一指揮安排，短期內(nèi)尚可保證正常的恢復(fù)工作，然而長期仍需靠民族地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行恢復(fù)治理。不少居民在原有居住地被毀后選擇遺棄，民族特色逐漸消失于歷次災(zāi)害中，缺乏系統(tǒng)性的恢復(fù)治理能力。

(二)民族地區(qū)應(yīng)急管理能力弱的原因

1.對災(zāi)前儲備不重視，日常防護(hù)意識差。民族地區(qū)人員集聚的地形、地理復(fù)雜，以及居民應(yīng)急防控的意識較差，使得災(zāi)前儲備以及日常維護(hù)的難度大。因應(yīng)急儲備選址需要保證存儲點(diǎn)不會受到災(zāi)害或受災(zāi)害影響較小，所以民族地區(qū)的應(yīng)急儲備選址難以選擇在人口集聚地點(diǎn)附近，且需要專門人員對各類應(yīng)急儲備進(jìn)行日常維護(hù)與定期檢查，而部分集聚地區(qū)居民應(yīng)急防控意識較差，對災(zāi)前的設(shè)施維護(hù)等工作不重視，導(dǎo)致出現(xiàn)如云南翁丁寨大火時(shí)消防栓的水僅用十分鐘便消耗殆盡的情況。充分的災(zāi)前儲備與常態(tài)化的定期檢查，能在災(zāi)害到來時(shí)有效減少因?yàn)?zāi)損失，降低返致貧風(fēng)險(xiǎn)。

2.災(zāi)中應(yīng)急響應(yīng)與自救能力弱。由于民族地區(qū)各民族集聚地大多處于山川河谷等地勢崎嶇的地方，且應(yīng)急儲備點(diǎn)選址遠(yuǎn)，導(dǎo)致災(zāi)害發(fā)生時(shí)人員物資等應(yīng)急資源需要更長的時(shí)間進(jìn)行調(diào)度，災(zāi)害發(fā)生后應(yīng)急救援團(tuán)隊(duì)到達(dá)時(shí)間比一般受災(zāi)地區(qū)要長，僅依靠應(yīng)急救援團(tuán)隊(duì)的救援往往會造成因?yàn)?zāi)損失的擴(kuò)大。因此在交通不便的民族地區(qū)，提升當(dāng)?shù)鼐用竦膽?yīng)急響應(yīng)能力與自救能力的專業(yè)性有著更為關(guān)鍵的作用，在第一時(shí)間對災(zāi)害作出反應(yīng)，就能大大降低災(zāi)害造成的損失，從而降低因?yàn)?zāi)致貧的風(fēng)險(xiǎn)。

3.災(zāi)后恢復(fù)慢與治理不到位。民族地區(qū)對因洪災(zāi)火災(zāi)等災(zāi)害造成民族特色建筑的損毀，恢復(fù)與重建后未能保持原有的民族特色。長此以往，各民族地區(qū)的人文特色將不復(fù)存在。而民族地區(qū)除了第一產(chǎn)業(yè)外，依靠民族文化、特色村寨發(fā)展旅游業(yè)也是重要的收入來源，因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致民族特色的部分喪失也將影響當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)，增加因?yàn)?zāi)返貧的風(fēng)險(xiǎn)。

四、提升民族地區(qū)應(yīng)急管理能力的辦法及具體措施

(一)基于間斷平衡模型的演變機(jī)制

間斷平衡理論由美國生物學(xué)家埃爾德雷奇和古爾德于1972年提出，最開始應(yīng)用于生物學(xué)領(lǐng)域。該理論認(rèn)為，在生物進(jìn)化中新物種會突然出現(xiàn)，快速形成，但隨之而來的是長時(shí)間的進(jìn)化停滯，直到下一次物種的快速形成。實(shí)際上，間斷均衡理論中的“均衡”就是漸進(jìn)狀態(tài)，而“間斷”則是指“大規(guī)模變遷”，間斷均衡正是對這兩者的整合[21]。朱春奎等將間斷平衡理論應(yīng)用于公共管理[22]，開拓了此理論應(yīng)用的新領(lǐng)域。這里借鑒朱春奎對間斷平衡理論的研究，參考其生物學(xué)與公共政策領(lǐng)域的設(shè)計(jì)比較成果，對該間斷平衡模型加以改進(jìn)，對間斷平衡理論在生物學(xué)領(lǐng)域與應(yīng)急管理領(lǐng)域的應(yīng)用進(jìn)行比較，如表1所示。

表1 間斷平衡理論的生物學(xué)領(lǐng)域與應(yīng)急管理領(lǐng)域比較

以間斷平衡方法尋求提升民族地區(qū)應(yīng)急管理能力合理有效。 間斷平衡理論，簡而言之，即是指部分事物(如災(zāi)害)的演變過程并非平緩上升，往往存在階段停滯、階段跳躍的演變過程。隨著相關(guān)政策的深入執(zhí)行，民族地區(qū)因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧高風(fēng)險(xiǎn)向低風(fēng)險(xiǎn)的演變，也表現(xiàn)為間斷停滯、階段跳躍的形式，即政策頒布實(shí)施階段，返貧率的變化并不明顯，表現(xiàn)為停滯，而多方政策的共同落實(shí)，最終形成閉環(huán)體系后，返貧率將發(fā)生跳躍性變化，與生物學(xué)領(lǐng)域的演變類似。

民族地區(qū)因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)高的主要原因在于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、災(zāi)害頻發(fā)以及災(zāi)害影響巨大。這一問題的解決在于通過應(yīng)急管理能力提升，達(dá)到減少支出，增加收入，降低返貧風(fēng)險(xiǎn)的目的，從而實(shí)現(xiàn)降低規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。以此為基礎(chǔ)，在間斷平衡理論模型的構(gòu)架下，構(gòu)建起降低民族地區(qū)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理能力間斷平衡演化機(jī)制。(見圖1)

圖1 應(yīng)急管理能力間斷平衡演變機(jī)制

如圖1所示，兩側(cè)是規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)高以及規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)低兩極，其中促進(jìn)兩極演變的前提就是因?yàn)?zāi)返貧風(fēng)險(xiǎn)高，演變的動力即為應(yīng)急管理的體系設(shè)計(jì)、實(shí)施操作以及結(jié)果驗(yàn)證，在達(dá)到規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)低的階段目標(biāo)后，對頂層應(yīng)急管理能力進(jìn)行反饋，最終形成一個閉環(huán)演變系統(tǒng)。

目前，各級政府部門的體系設(shè)計(jì)已較為完備，而針對民族地區(qū)具體問題的具體操作實(shí)施仍需改進(jìn)，方能夠?qū)㈨攲芋w系設(shè)計(jì)落到實(shí)處。

(二)降低因?yàn)?zāi)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理對策

應(yīng)急管理能力體現(xiàn)在防災(zāi)減災(zāi)的各個環(huán)節(jié)之中，既要做好各個環(huán)節(jié)的工作，又要把三個環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一起來，方能有效應(yīng)對各種災(zāi)害。

1.災(zāi)前防備。一是針對民族地區(qū)特殊的地理環(huán)境，建立本地區(qū)應(yīng)急小組。土生土長的居民對周邊的環(huán)境熟悉程度遠(yuǎn)高于外來人員，因此組建本土的應(yīng)急小組，可以在災(zāi)害來臨時(shí)更加有效地自救。同時(shí)，該應(yīng)急小組可以負(fù)責(zé)日常應(yīng)急物資維護(hù)、采購、更新替換等工作，還能解決部分返貧風(fēng)險(xiǎn)高的勞動力就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)以工代賑。二是修建臨時(shí)避難場所。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，由于民族地區(qū)地處偏遠(yuǎn)且地形復(fù)雜，救援團(tuán)隊(duì)救援難度較大。修建本地區(qū)的臨時(shí)避難場所，有利于為專業(yè)救援團(tuán)隊(duì)到達(dá)前提供庇護(hù)，延長救援等待時(shí)間?？梢杂蓪I(yè)人員選址，雇用當(dāng)?shù)鼐用衽浜?，既避免選址不當(dāng)，也能避免破環(huán)因文化差異而造成的修建沖突。三是上級部門定期派專業(yè)應(yīng)急人員至民族地區(qū)進(jìn)行教育培訓(xùn)，現(xiàn)場教學(xué)，組織應(yīng)急演練，并對積極配合參與的居民予以補(bǔ)助。針對民族地區(qū)民眾的應(yīng)急管理意識較為薄弱、缺乏自救與應(yīng)急的知識的情況，定期的教育培訓(xùn)與應(yīng)急演練必不可少，而通過補(bǔ)助的方式鼓勵當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c，并對應(yīng)急活動中表現(xiàn)優(yōu)異者予以獎勵，既能提高應(yīng)急自救的能力，也根植了應(yīng)急救援的意識。

2.災(zāi)中節(jié)流。災(zāi)中節(jié)流乃應(yīng)急救援的題中之意。應(yīng)急管理本身即可降低災(zāi)害損失，主要體現(xiàn)在能夠保證人身和財(cái)產(chǎn)安全方面。災(zāi)前培訓(xùn)與教育落實(shí)到位后，災(zāi)中自然會減少因?yàn)?zāi)損失，因?yàn)闉?zāi)害發(fā)生時(shí)居民定會將個人財(cái)產(chǎn)盡可能保護(hù)到位，而科學(xué)的自救培訓(xùn)是前提。

3.災(zāi)后兜底。一是對部分財(cái)產(chǎn)損失如房屋倒塌等，輔助重建或允諾搬遷，自主權(quán)交由受災(zāi)群眾。部分民族地區(qū)居民安土重遷，基于當(dāng)?shù)孛褡逄厣幕謴?fù)重建，既重視了當(dāng)?shù)鼐用竦母惺埽脖Ａ袅嗣褡宓貐^(qū)的居住文化特色。二是對因?yàn)?zāi)損失慘重的居民予以補(bǔ)助，或加入應(yīng)急管理小組，通過參與應(yīng)急管理實(shí)務(wù)獲得收入。出現(xiàn)因?yàn)?zāi)農(nóng)田被毀、牲畜損失等情況，短期內(nèi)無法恢復(fù)正常的收入，可以在加入地區(qū)應(yīng)急管理小組的同時(shí)，恢復(fù)農(nóng)田與牧場的正常功能。三是由上級部門牽頭，鼓勵居民購買保留民族特色文化的相關(guān)保險(xiǎn)。如出現(xiàn)因?yàn)?zāi)大規(guī)模損毀民族特色建筑等情況，通過保險(xiǎn)的補(bǔ)貼以及政府援助，恢復(fù)重建有民族特色的建筑，保留民族地區(qū)旅游業(yè)的吸引力，恢復(fù)旅游業(yè)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如民族特色紀(jì)念品、民族特色小吃等，增加當(dāng)?shù)鼐用袷杖搿?/p>