美國(guó)協(xié)同治理型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式的啟示

吳敏

摘? 要：推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是踐行鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，由于我國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域發(fā)展相對(duì)滯后，導(dǎo)致我國(guó)尚未形成科學(xué)規(guī)范的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式。美國(guó)作為世界上涉獵農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域較早的國(guó)家，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐和探索，形成了協(xié)同治理型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式。本文基于對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式的分析，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際提出完善我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式的啟示及建議。

關(guān)鍵詞：美國(guó)? ? ?農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式? ? ?中國(guó)? ? ?啟示

新中國(guó)成立70多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展迅速，但是在快速發(fā)展的過(guò)程中也誘發(fā)了農(nóng)業(yè)生態(tài)污染，成為制約我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)有序發(fā)展的阻礙。因此，我國(guó)需要建立兼具系統(tǒng)性、科學(xué)性和規(guī)范性為一體的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式，消除或緩解環(huán)境負(fù)外部性給生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響。然而，由于我國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面法律政策不健全、監(jiān)督管理不到位、資金支持力度不足等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致我國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的發(fā)展相對(duì)滯后。美國(guó)農(nóng)業(yè)在發(fā)展過(guò)程中也遇到了一系列環(huán)境問(wèn)題，但由于其在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域起步較早，在不斷探索和實(shí)踐的過(guò)程中形成了協(xié)同治理型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式，該補(bǔ)償模式在緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的矛盾上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。因此，美國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)對(duì)進(jìn)一步構(gòu)建并優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式具有積極的借鑒價(jià)值。

一、美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式的發(fā)展思路

基于農(nóng)業(yè)污染問(wèn)題，美國(guó)因地制宜完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效規(guī)避或減少地區(qū)差異造成的補(bǔ)償不足或補(bǔ)償過(guò)度問(wèn)題。除此之外，美國(guó)積極構(gòu)建多部門協(xié)同管理監(jiān)督機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償落到實(shí)處。

（一）結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

設(shè)置科學(xué)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是助推農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償取得積極成效的重要一環(huán)。對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)污染嚴(yán)重、實(shí)施環(huán)保成本較高的地區(qū)，要加大補(bǔ)償力度，減少補(bǔ)償不足現(xiàn)象的發(fā)生，以防補(bǔ)償不足造成廣大農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的積極性低下;對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)抵抗力較穩(wěn)定、實(shí)施環(huán)保成本較低的地區(qū)，容易產(chǎn)生補(bǔ)償資金利用效率不高的問(wèn)題。因此，美國(guó)為了防止“一刀切”現(xiàn)象，結(jié)合各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異，制定了動(dòng)態(tài)透明的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，打破了區(qū)域差異對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南拗疲寡a(bǔ)償更加公平、公正、公開(kāi)。

（二）構(gòu)建部門監(jiān)管機(jī)制，有效提高補(bǔ)償過(guò)程監(jiān)管效率

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償包含三個(gè)環(huán)節(jié)，即補(bǔ)償項(xiàng)目啟動(dòng)、補(bǔ)償流程實(shí)施和補(bǔ)償時(shí)效評(píng)價(jià)。如果不加以監(jiān)督管理，難免會(huì)出現(xiàn)秩序混亂、缺乏條理等碎片化問(wèn)題。因此，美國(guó)為了確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜齻€(gè)環(huán)節(jié)得以順利開(kāi)展，形成了多部門協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。其中政府充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)各部門之間的協(xié)調(diào)工作;財(cái)政部門的職責(zé)是核算補(bǔ)償成本，提高補(bǔ)償資金的使用效率;環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量進(jìn)行綜合評(píng)估;市場(chǎng)監(jiān)管部門的任務(wù)為補(bǔ)償過(guò)程中的專項(xiàng)監(jiān)督工作。該監(jiān)管機(jī)制的設(shè)立全面提高了補(bǔ)償過(guò)程中的監(jiān)督管理效率，持續(xù)推進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)有序發(fā)展。

二、美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式的制度建設(shè)

美國(guó)基于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，出臺(tái)了一系列法律法規(guī)。為了確保這些法律制度有效落實(shí)，美國(guó)政府制定了完備的管理制度，大力拓寬補(bǔ)償覆蓋范圍，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的促進(jìn)作用。

（一）建立完善的法律法規(guī)，落實(shí)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法制依據(jù)

美國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域取得顯著成效，與其具備完善的法律體系是分不開(kāi)的。追溯至20世紀(jì)30年代，美國(guó)便開(kāi)始重視農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)并駕齊驅(qū)，頒布和出臺(tái)了《肥料法》《土地資源保護(hù)法》《有機(jī)農(nóng)業(yè)法》和《多重利用、持續(xù)產(chǎn)出法》等法律法規(guī)，從法律上對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)性進(jìn)行了明確規(guī)定。同時(shí)，美國(guó)也出臺(tái)了包括《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)業(yè)援助法》《食物、農(nóng)業(yè)、資源保護(hù)和貿(mào)易法》以及《綜合環(huán)境響應(yīng)、補(bǔ)償和責(zé)任法》等法律制度，進(jìn)一步健全了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系，依法保障美國(guó)綠色農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

（二）制定完備的管理制度，拓寬農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償覆蓋范圍

為了落實(shí)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，美國(guó)政府基于“誰(shuí)污染誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)獲利誰(shuí)補(bǔ)償”的原則制定了一套完備的管理制度。一方面，對(duì)于積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)行為的農(nóng)民，美國(guó)政府利用財(cái)政資金等方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，降低農(nóng)民的損失。另一方面，政府通過(guò)對(duì)利用農(nóng)業(yè)自然資源的企業(yè)、組織及個(gè)人征收環(huán)境保護(hù)稅的方式，以減輕財(cái)政壓力。由此可見(jiàn)，美國(guó)在認(rèn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)償主體和客體時(shí)，綜合考慮了多方主體的利益，避免了補(bǔ)償主客體單一而界定模糊的問(wèn)題，拓寬了補(bǔ)償覆蓋范圍，提高了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行浴?/p>

三、美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式的激勵(lì)機(jī)制

為了應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題，美國(guó)除了制定完善的法律制度，實(shí)施積極的政策工具之外，對(duì)于激勵(lì)機(jī)制也給予了極大的重視。美國(guó)通過(guò)采取一系列經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)、發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性，不斷推動(dòng)生態(tài)農(nóng)業(yè)有序發(fā)展。

（一）大力提供資金支持，全面擴(kuò)大補(bǔ)償資金來(lái)源渠道

由于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要依靠政府資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)，這在無(wú)形之中增加了財(cái)政壓力，而且財(cái)政補(bǔ)償?shù)牧Χ纫彩怯邢薜?，所以?guó)家財(cái)政資金的支持難以充分滿足農(nóng)業(yè)污染治理和生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)于資金的需求。因此，美國(guó)政府基于不同類型、規(guī)模龐大的補(bǔ)償主體和補(bǔ)償客體，積極動(dòng)員社會(huì)力量，吸引企業(yè)和社會(huì)性組織對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐顿Y，全面擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道，這在一定程度上大大減輕了財(cái)政壓力。同時(shí)，多渠道的資金補(bǔ)償也有效緩解了農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)之間的沖突，助推了美國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展壯大。

（二）積極設(shè)立維權(quán)途徑，著力保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益

農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲?，美?guó)除了向農(nóng)民宣傳和提供補(bǔ)償過(guò)程中所必需的知識(shí)和信息之外，還積極實(shí)現(xiàn)和確保農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生態(tài)資源使用權(quán)、農(nóng)業(yè)生態(tài)質(zhì)量知情權(quán)和農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督權(quán)等多項(xiàng)權(quán)益。然而，由于農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)相對(duì)比較薄弱，當(dāng)合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，他們普遍處于消極被動(dòng)的境地，不懂得如何維護(hù)甚至直接放棄維護(hù)。因此，美國(guó)針對(duì)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題設(shè)立了法律途徑和市場(chǎng)途徑以保障農(nóng)民群眾維護(hù)自身權(quán)益的訴求，確保農(nóng)民環(huán)境權(quán)益得到有效保護(hù)，從而大力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境效益。

四、美國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式對(duì)中國(guó)的啟示及建議

與美國(guó)相比，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯考把a(bǔ)償模式的框架設(shè)計(jì)缺乏豐富的經(jīng)驗(yàn)。因此，我國(guó)應(yīng)充分吸收美國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式健全化和完備化。但由于美國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程和生態(tài)環(huán)境資源稟賦條件等方面與我國(guó)明顯不同，所以在借鑒美國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式時(shí)，不能單純地模仿，要結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實(shí)際情況，有針對(duì)性地制定適合我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式。

（一）建立健全法律法規(guī)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)

現(xiàn)階段，我國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面尚未形成專項(xiàng)立法，而是以《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)法》以及《農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)條例》等相關(guān)法律為參照依據(jù)。這些法律雖在一定意義上肯定了農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚唬珜?duì)于補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等必要信息并未詳細(xì)規(guī)定。而美國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系的構(gòu)建上頗有建樹(shù)。因此，我國(guó)應(yīng)該充分學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)做法，針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制定多層次、規(guī)范化、系統(tǒng)性的法律制度。在專項(xiàng)立法出臺(tái)之前，我國(guó)應(yīng)該繼續(xù)以現(xiàn)有法律條例為參考，同時(shí)結(jié)合各省市關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，落實(shí)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法制依據(jù)。

（二）充分發(fā)揮政府作用，構(gòu)建多方主體協(xié)同管理監(jiān)督機(jī)制

我國(guó)缺乏專門的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，由此導(dǎo)致補(bǔ)償效率不高。而美國(guó)為了確保補(bǔ)償過(guò)程順利開(kāi)展，形成了“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)同”的監(jiān)督管理機(jī)制，該機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償有效落實(shí)發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用。因此，我國(guó)應(yīng)該充分借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，政府積極發(fā)揮自身作用，協(xié)同市場(chǎng)要素，并聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門，努力構(gòu)建多方主體協(xié)同管理監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)監(jiān)督職能，充分保障農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目得以順利實(shí)施、補(bǔ)償程序得以充分監(jiān)督、補(bǔ)償時(shí)效得以及時(shí)評(píng)估，從而全面促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償更具科學(xué)性和規(guī)范性。

（三）全面提高資金支持，拓展多元化的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償形式

目前，我國(guó)以財(cái)政資金作為補(bǔ)償資金的主要來(lái)源，而政府財(cái)政能力有限導(dǎo)致補(bǔ)償效果大打折扣。同時(shí)，我國(guó)也缺乏多樣性的補(bǔ)償方式。由此可見(jiàn)，與美國(guó)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道和補(bǔ)償形式都比較單一。因此，一方面，我國(guó)要不斷強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)的參與力度，充分發(fā)揮中國(guó)政策性金融在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中的關(guān)鍵性作用。另一方面，我國(guó)政府應(yīng)該積極引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)上的企業(yè)、公益組織、非營(yíng)利性組織等多方主體力量參與補(bǔ)償過(guò)程，充分滿足農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金需求。除此之外，我國(guó)要拓展多元化的補(bǔ)償形式，比如可以采取政策補(bǔ)償、教育補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)償?shù)榷鄻踊难a(bǔ)償方式，全面提高農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行浴?/p>

五、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)入了高速發(fā)展的新階段，帶來(lái)巨大效益的同時(shí)也引發(fā)了農(nóng)業(yè)生態(tài)危機(jī)。生態(tài)污染成為阻礙我國(guó)農(nóng)業(yè)有序發(fā)展的絆腳石。為了緩解農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題，加快建設(shè)并優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式就顯得格外重要。但由于我國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面起步較晚，導(dǎo)致我國(guó)缺乏科學(xué)規(guī)范的補(bǔ)償模式。美國(guó)農(nóng)業(yè)在快速發(fā)展進(jìn)程中也遭遇了生態(tài)污染的困擾，為了有效治理農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題，美國(guó)對(duì)法律制度、政策工具、激勵(lì)機(jī)制等方面都給予了極大的關(guān)注，由此形成了協(xié)同治理型農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式。因此，美國(guó)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面的有益經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有一定的借鑒作用。但是，美國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)程、生態(tài)環(huán)境資源以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面與我國(guó)存在明顯差異，所以我國(guó)在學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式時(shí)，不能拋棄和忽略我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的實(shí)際情況，要有針對(duì)性地構(gòu)建適合我國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償模式，最大限度地減輕農(nóng)業(yè)污染給農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)與生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：浙江海洋大學(xué)）

責(zé)任編輯：康偉