供需視角下民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究

朝樂門 劉雙

摘? 要：本文對(duì)民族地區(qū)老齡化狀況及人口老齡化所帶來的養(yǎng)老問題進(jìn)行分析，結(jié)合民族地區(qū)城市與農(nóng)村牧區(qū)的情況，探索各個(gè)地區(qū)多元化發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的路徑選擇，以期助力改善人口老齡化所帶來的養(yǎng)老資源供需嚴(yán)重失衡問題。研究認(rèn)為，在資源相對(duì)集中的城市，以社區(qū)居家養(yǎng)老為主，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等方式作為補(bǔ)充;而在資源相對(duì)匱乏的農(nóng)牧區(qū)，則宜采用家庭養(yǎng)老為主，互助養(yǎng)老幸福院等方式為輔的多樣化養(yǎng)老服務(wù)。

關(guān)鍵詞：老齡化? ? ?養(yǎng)老服務(wù)? ? ?多元化

當(dāng)前，我國人口老齡化問題日趨嚴(yán)峻。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，老齡人口數(shù)量再創(chuàng)新高，老齡化結(jié)構(gòu)加重，低齡老年人口占老年人口的比重過半。通過《2020年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》數(shù)據(jù)可知，在60周歲及以上的老年人口中，60-69周歲的低齡老年人口數(shù)為14740萬人，占比為55.83%;70-79周歲老年人口數(shù)為8082萬人，占比為30.61%;80周歲及以上老年人口數(shù)為3580萬人，占比為13.56%。世界銀行在2018年發(fā)布的《中國養(yǎng)老發(fā)展報(bào)告》中預(yù)測，在2027年我國將會(huì)進(jìn)入深度老齡化社會(huì)。不僅如此，同一地區(qū)城市和鄉(xiāng)村的老齡化水平存在明顯差異，鄉(xiāng)村的老齡化水平遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)地區(qū)。在我國老齡化程度整體加劇的背景下，解決民族地區(qū)的養(yǎng)老難題，可以增強(qiáng)老年人的獲得感、幸福感和安全感，順應(yīng)了“十四五”規(guī)劃中要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國家戰(zhàn)略，有利于我國開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程。

一、老齡化背景下民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

準(zhǔn)確了解民族地區(qū)人口老齡化的現(xiàn)狀，分析養(yǎng)老服務(wù)供需差距，掌握其發(fā)展趨勢，是建設(shè)合理養(yǎng)老服務(wù)體系的基本前提。2020年全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，除西藏地區(qū)以外，民族地區(qū)人口老齡化的問題日益嚴(yán)峻。內(nèi)蒙古、廣西、寧夏、新疆、西藏自治區(qū)的65歲及以上人口占常住人口的比重分別13.05%、12.20%、9.62%、6.19%、5.67%。其中人口老齡化程度較為嚴(yán)重的內(nèi)蒙古地區(qū)，60歲及以上的人口比重高于全國總比重的1.08個(gè)百分點(diǎn)。因此，民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀亟待關(guān)注。

（一）農(nóng)村牧區(qū)留守老人缺乏生活照料

在農(nóng)牧區(qū)，普遍存在著留守老人。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)牧區(qū)青壯年勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移，而父輩老人和兒童大多留守在農(nóng)牧區(qū)。失獨(dú)、失能、高齡老人在生活上面臨著無人照料的困境，這一現(xiàn)象在偏遠(yuǎn)地區(qū)更為顯著。老人留守農(nóng)牧區(qū)部分原因是照顧年幼的孫輩，也有一部分原因是不愿意離開自己熟悉的土地，但最主要的原因是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平較低，城市的高消費(fèi)使得老人如果沒有子女的幫扶很難在城市生存。

（二）城市存在眾多空巢老人

在城市中，普遍存在著空巢老人。年輕子女工作或者結(jié)婚后多數(shù)選擇單獨(dú)居住是造成城市空巢老人增加的直接原因;同時(shí)，隨著傳統(tǒng)價(jià)值觀念的削減、社會(huì)保障體系的發(fā)展以及醫(yī)療服務(wù)體系的完善，也間接推動(dòng)著空巢老人的增長速度：首先，在我國傳統(tǒng)價(jià)值觀中一直強(qiáng)調(diào)子女要親自贍養(yǎng)老人。由于西方思想的涌入，使得傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念受到了一定的沖擊，同時(shí)也改變了老年人的傳統(tǒng)觀念。他們?cè)敢饨邮芨佣嘣酿B(yǎng)老方式，且在思想上也更加獨(dú)立，不愿意一味地依靠子女;其次，在社會(huì)保障體系發(fā)展不夠完善、老人退休或沒有經(jīng)濟(jì)來源時(shí)會(huì)強(qiáng)制子女贍養(yǎng)老人。但目前，我國社會(huì)保障體系已經(jīng)得到了全面的發(fā)展，養(yǎng)老金數(shù)額的不斷增長也為眾多老人提供了資金保障;最后，醫(yī)療保障體系的日漸完善使得國民健康得到了更好的保障，老年人通過勤療養(yǎng)和及時(shí)就醫(yī)等手段提升自身的健康水平，這也為老年人可以自主養(yǎng)老提供了重要的條件。

（三）家庭戶規(guī)模持續(xù)縮小導(dǎo)致家庭養(yǎng)老能力減弱

2020年全國家庭戶規(guī)模2.62人，與2000年的3.44人相比減少了0.84人，其中西藏家庭戶規(guī)模減小最為明顯，自2000至2020年減少了1.56人，其余4個(gè)自治區(qū)家庭戶規(guī)模減少程度也高于全國平均標(biāo)準(zhǔn)。家庭戶規(guī)模的減少主要有三方面的影響：首先，人口流動(dòng)日趨頻繁，年輕人從農(nóng)村向城市涌入，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)涌入;其次，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和住房條件的改善，年輕人婚后獨(dú)立居住導(dǎo)致了傳統(tǒng)的大家庭現(xiàn)象減少;最后，計(jì)劃生育政策導(dǎo)致了家庭戶規(guī)模的縮小。長期嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，使得絕大多數(shù)家庭都是“4：2：1”型家庭，同時(shí)較高的生育、養(yǎng)育和教育成本讓年輕人畏懼育兒，導(dǎo)致家庭規(guī)模不斷縮小。家庭規(guī)模的小型化直接造成了家庭養(yǎng)老資源的縮減，原本由多個(gè)子女贍養(yǎng)一位老人演變成為一個(gè)子女贍養(yǎng)多位老人，從而使得家庭養(yǎng)老服務(wù)資源供需不匹配的矛盾更為突出。

（四）社會(huì)撫養(yǎng)比高，年輕人負(fù)擔(dān)較重

如表所示，2020年的全國總撫養(yǎng)比為45.88%，相比2010年的34.18%增加了11.7個(gè)百分點(diǎn)，其中少兒撫養(yǎng)比增長相對(duì)較少，65歲及以上人口撫養(yǎng)比上升了7.80個(gè)百分點(diǎn)。2010-2020年的10年間，內(nèi)蒙古、廣西與新疆地區(qū)的總撫養(yǎng)增長指數(shù)較高，寧夏與西藏總撫養(yǎng)比增長較少。65歲及以上老年人口撫養(yǎng)比增長較多的地區(qū)為內(nèi)蒙古、寧夏與廣西地區(qū)，分別達(dá)到了8.24、4.84和5.62個(gè)百分點(diǎn)，新疆與西藏地區(qū)則增長較少。少兒撫養(yǎng)比的增幅較少，說明民族地區(qū)育齡人群生育意愿較低。65歲及以上老年人撫養(yǎng)比的增加說明了年輕人養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重，而這也增加了年輕人與老年人之間的矛盾，加劇了社會(huì)對(duì)老年人的恐懼，使得社會(huì)進(jìn)入消極老齡化社會(huì)。

（五）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老床位數(shù)與養(yǎng)老需求相比差距較大

目前，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要分為公辦公營、公辦民營與民辦民營三種模式。截至2020年底，內(nèi)蒙古全區(qū)公建民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到64所，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)達(dá)到443所，床位數(shù)5.18萬張。經(jīng)撤并整合，全區(qū)現(xiàn)有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)3272所，總床位數(shù)24.2萬張;廣西民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)超過300家，建成100個(gè)縣級(jí)以上示范性養(yǎng)老服務(wù)中心，各類養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到22.4萬張;寧夏共有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)108所，床位數(shù)達(dá)到18900張;新疆老年性福利機(jī)構(gòu)城鎮(zhèn)與農(nóng)村分別有166所與112所，床位數(shù)分別達(dá)到了20820張與10173張，收養(yǎng)人數(shù)分別達(dá)到了12615人與6965人;西藏共有80所養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，集中供養(yǎng)7043人，分散供養(yǎng)6283人。但是，按照國際標(biāo)準(zhǔn)每50位老人擁有1張床的比例為標(biāo)準(zhǔn)來衡量，各個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老床位數(shù)與60歲及以上老年人數(shù)量之間還存在著很大的差距，因此機(jī)構(gòu)養(yǎng)老院建設(shè)方面的投入還應(yīng)加強(qiáng)。

（六）財(cái)政支出規(guī)模巨大，政府負(fù)擔(dān)沉重

隨著人口老齡化的不斷加劇，各地政府均加大了財(cái)政對(duì)社會(huì)保障方面的投入：人口老齡化較為嚴(yán)重的內(nèi)蒙古地區(qū)，2017年財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的支出占比達(dá)到了7.01%，相比2012年的3.30%增長了3.71個(gè)百分點(diǎn);2018年廣西財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼達(dá)到了3758103萬元，比2017年的2429290萬元增加315267萬元，增長了54.7個(gè)百分點(diǎn);2019年寧夏各級(jí)政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)貼已經(jīng)達(dá)到了104.45億元，占23.35個(gè)百分點(diǎn)，其中中央補(bǔ)貼67.95億元、自治區(qū)政府補(bǔ)貼17.16元以及市縣政府補(bǔ)貼了19.34億元。以上數(shù)據(jù)均說明了各地政府部門對(duì)社會(huì)保障方面的投入巨大，直接導(dǎo)致了其經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金相對(duì)減少，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、民族地區(qū)應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的思考

由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、民俗習(xí)慣多樣、人員分布不均衡等區(qū)位因素的限制，使得在民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實(shí)踐中無法直接照搬東部地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)模式及經(jīng)驗(yàn)。因此針對(duì)民族地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展問題，應(yīng)該立足地區(qū)實(shí)際，以政府為主導(dǎo)多元主體共同參與，積極探索適合民族地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)模式。

（一）協(xié)調(diào)發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老服務(wù)與當(dāng)?shù)靥厣B(yǎng)老服務(wù)

農(nóng)村牧區(qū)互助養(yǎng)老幸福院有效解決了留守老人養(yǎng)老問題。以內(nèi)蒙古地區(qū)為例，2020年內(nèi)蒙古境內(nèi)共有1590所互助養(yǎng)老幸福院，有效解決了13.5萬人的養(yǎng)老與住所問題。互助養(yǎng)老服務(wù)是指通過政府主導(dǎo)、社會(huì)與家庭等多方力量參與共建養(yǎng)老幸福院，主要服務(wù)群體為農(nóng)牧區(qū)高齡與生活不能自理的留守老人，以期能夠通過由低齡老人為高齡老人提供照料服務(wù)的方式來緩解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老壓力。西藏推出的寺廟養(yǎng)老等養(yǎng)老模式，充分結(jié)合地區(qū)特色，對(duì)緩解該地區(qū)養(yǎng)老壓力取得了良好成效。因此，發(fā)展農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要充分依托當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展多樣化養(yǎng)老，只有物盡其用、因地制宜才能有效克服農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源短缺的養(yǎng)老難題。

（二）整合資源協(xié)同推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

社區(qū)提供人性化的服務(wù)與居家?guī)淼臉O高自由度可以給老人帶來很強(qiáng)的歸屬感，因此以經(jīng)濟(jì)實(shí)惠為主的“居家養(yǎng)老+社區(qū)服務(wù)”的養(yǎng)老模式受到眾多老人的青睞。擁有自己的住房與穩(wěn)定養(yǎng)老金的獨(dú)居老人，通過社區(qū)提供的養(yǎng)老服務(wù)可以在自己家中安度晚年。養(yǎng)老科技產(chǎn)品的迅猛發(fā)展也為社區(qū)居家養(yǎng)老提供了良好的發(fā)展前景，有效解決了溝通不及時(shí)和服務(wù)滯后等問題。人工智能服務(wù)對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供了新動(dòng)力，智能穿戴、遠(yuǎn)程醫(yī)療等功能均獲得了良好口碑。因此，各級(jí)政府可通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策為老人提供相對(duì)低價(jià)的養(yǎng)老科技產(chǎn)品，讓更多的老年人享受科技發(fā)展帶來的便捷與舒適，為發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)提供更高層次的保障。

（三）強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能

有關(guān)部門應(yīng)該積極宣傳“兩孩、三孩”生育政策，營造良好的生育環(huán)境，讓適齡的生育群體愿生、敢生，從而提高少兒人口比重。通過提高生育率來擺脫“4：2：1”家庭模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤?：2：2”或“4：2：3”模式，以此強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能。家庭養(yǎng)老模式自古以來便是我國主流的養(yǎng)老模式，無論是在城市還是農(nóng)村，“養(yǎng)兒防老”、“贍養(yǎng)父母”等觀念已經(jīng)根深蒂固、深入人心。家庭養(yǎng)老能為老人帶來親情的溫暖，子女的關(guān)愛與互動(dòng)也能為老人排解寂寞，同時(shí)老人在自己熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老也會(huì)更容易獲得滿足。因此，從政府層面應(yīng)該積極宣傳生育政策，同時(shí)強(qiáng)調(diào)家庭養(yǎng)老的重要性，鼓勵(lì)子女為老人提供家庭養(yǎng)老服務(wù)。

（四）逐步提高退休年齡，增加“銀發(fā)崗位”

我國人均預(yù)期壽命與健康預(yù)期壽命逐年增加，目前均處于世界前列。但是相比其他國家，我國居民退休年齡偏低，這也證明了目前我國存有豐富的老年人力資源，延長退休年齡增加銀發(fā)崗位對(duì)于社會(huì)發(fā)展具有極大地促進(jìn)作用。相關(guān)部門應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，盡快公布和實(shí)施提高退休年齡政策，同時(shí)要積極為老人創(chuàng)造再就業(yè)崗位。首先，能增加老人自身收入，從而能抵御老人因養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率過低從而陷入老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)。其次，老年人積極再就業(yè)能打破年輕人對(duì)養(yǎng)老的恐懼，從根源上化解對(duì)老年人的偏見。最后，老年人通過再就業(yè)不僅能創(chuàng)造人口紅利，并且與同事的交往中能有效緩解孤獨(dú)感，對(duì)老年人心理健康有很大的幫助。

（五）打造連鎖化、規(guī)模化與專業(yè)化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

作為社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的一種，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老已然成為我國主要的養(yǎng)老方式之一。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)?；菣C(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)蓬勃發(fā)展的迫切需求，規(guī)?；侵葛B(yǎng)老機(jī)構(gòu)適度規(guī)?；歉鞣N要素的最優(yōu)組合。養(yǎng)老院規(guī)模過大不僅會(huì)面臨自營資金短缺以及浪費(fèi)資源等問題，而且生活在人數(shù)較多的養(yǎng)老院，老人經(jīng)常會(huì)面臨其他老人的生病與死亡，進(jìn)而影響老年人的心理健康;而養(yǎng)老院規(guī)模過小也會(huì)造成老年人生活環(huán)境擁擠，難以提高生活質(zhì)量。連鎖化是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇，連鎖化發(fā)展不僅能增加養(yǎng)老院的互助抗風(fēng)險(xiǎn)能力，對(duì)加盟單位也能起到較好的監(jiān)督作用，是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作的重要形式。同時(shí)，加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)連鎖化、規(guī)?；l(fā)展的有力保障。力爭達(dá)到國際最低標(biāo)準(zhǔn)100張床有1名護(hù)理人員，只有專業(yè)護(hù)理人員才能為老人提供專業(yè)的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)，保障老年人的生活質(zhì)量。

（六）吸引民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)充盈服務(wù)內(nèi)容

各級(jí)政府要加大對(duì)民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的支持力度，積極落實(shí)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。目前，民間資本多為建設(shè)養(yǎng)老院與老年公寓等基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)，對(duì)更高層次的個(gè)性化服務(wù)投入較少，因此應(yīng)鼓勵(lì)民間資本開發(fā)更高層次的健康理療、休閑養(yǎng)生與文化娛樂等項(xiàng)目，為老年人提供更多的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。民間資本的投資能有效緩解當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，減少其不必要的投資。并且由于資本的逐利性，民間資本更善于經(jīng)營管理，對(duì)老年人的需求具有更強(qiáng)的敏感性。因此，引導(dǎo)民間資本的投入對(duì)民族地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展具有極大的促進(jìn)作用。

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（作者單位：內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉