平臺經(jīng)濟監(jiān)管如何“常態(tài)化”？

樊瑞

“五一”假期前的最后一個工作日，中共中央政治局召開了兩個重要會議，為平臺經(jīng)濟下一步發(fā)展定調(diào)。

4月29日上午，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作時，對平臺經(jīng)濟發(fā)展提出要求，“要促進平臺經(jīng)濟健康發(fā)展，完成平臺經(jīng)濟專項整改，實施常態(tài)化監(jiān)管，出臺支持平臺經(jīng)濟規(guī)范健康發(fā)展的具體措施”。

4月29日下午，中共中央政治局就依法規(guī)范和引導資本健康發(fā)展進行第三十八次集體學習。據(jù)新華社報道，集體學習中強調(diào)，要依法規(guī)范和引導我國資本健康發(fā)展，發(fā)揮資本作為重要生產(chǎn)要素的積極作用;堅決打擊以權力為依托的資本逐利行為，著力查處資本無序擴張、平臺壟斷等背后的腐敗行為。

一天之內(nèi)，政治局兩度提及平臺經(jīng)濟，傳遞出什么信號？如何理解平臺經(jīng)濟未來的發(fā)展？

4月29日上午召開的中共中央政治局會議，主題是分析研究當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作，審議《國家“十四五”期間人才發(fā)展規(guī)劃》。

會議對當前疫情防控政策、宏觀政策、房地產(chǎn)、平臺經(jīng)濟、資本市場等方面，作出重要決策部署，強調(diào)要加快落實已經(jīng)確定的政策，將維穩(wěn)資本市場提升到了新高度。其中涉及平臺經(jīng)濟的表述不過50余字，卻對市場產(chǎn)生巨大影響。

當天A股和港股均有上漲。截至收盤，上證指數(shù)上漲2.41%，恒生指數(shù)上漲4.01%。恒生科技指數(shù)更是表現(xiàn)亮眼，上漲近10%，阿里巴巴、京東、美團上漲近16%，騰訊、嗶哩嗶哩、百度等多只個股漲超10%。

南開大學競爭法研究中心主任陳兵認為，政治局會議明確地傳遞出支持平臺經(jīng)濟持續(xù)規(guī)范健康發(fā)展的信號，發(fā)展是平臺經(jīng)濟的主線。

中國社會科學院大學副教授韓偉表示，平臺經(jīng)濟的發(fā)展離不開規(guī)范，但規(guī)范的最終目的還是為了更好地發(fā)展。會議釋放的信號有助于穩(wěn)定市場預期，提振市場信心。

清華大學五道口金融學院副院長田軒分析認為，政治局會議重點強調(diào)穩(wěn)增長、穩(wěn)市場預期，釋放積極信號。在平臺經(jīng)濟發(fā)展方面，更加強調(diào)規(guī)范健康發(fā)展的重要意義。

按照田軒的理解，政治局會議肯定了平臺經(jīng)濟的積極作用和重要價值。疫情期間，平臺企業(yè)在健康跟蹤、物資供應、居家辦公、保障就業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用。目前，互聯(lián)網(wǎng)平臺已然成為促進經(jīng)濟發(fā)展的一種新型的基礎設施，平臺經(jīng)濟的健康平穩(wěn)發(fā)展有利于充分發(fā)揮多要素價值，更好地促進經(jīng)濟增長。

4月29日下午進行的中共中央政治局集體學習，主題是依法規(guī)范和引導我國資本健康發(fā)展。中共中央總書記習近平在主持學習時強調(diào)，資本是社會主義市場經(jīng)濟的重要生產(chǎn)要素，在社會主義市場經(jīng)濟條件下規(guī)范和引導資本發(fā)展，既是一個重大經(jīng)濟問題、也是一個重大政治問題，既是一個重大實踐問題、也是一個重大理論問題，關系堅持社會主義基本經(jīng)濟制度，關系改革開放基本國策，關系高質(zhì)量發(fā)展和共同富裕，關系國家安全和社會穩(wěn)定。必須深化對新的時代條件下我國各類資本及其作用的認識，規(guī)范和引導資本健康發(fā)展，發(fā)揮其作為重要生產(chǎn)要素的積極作用。

田軒認為，集體學習提出，要提高對資本的認識，這意味著關于平臺經(jīng)濟的資本野蠻擴張和壟斷問題，并不是要一味地打壓，而是善于發(fā)揮資本作為社會主義市場經(jīng)濟一種重要生產(chǎn)要素的作用，采取常態(tài)化監(jiān)管的方式，以引導和規(guī)范化的手段，循序漸進地推進平臺經(jīng)濟市場結(jié)構轉(zhuǎn)型，釋放其中的技術和模式創(chuàng)新。

田軒表示，對于平臺企業(yè)來說，未來在政策引導下，將繼續(xù)發(fā)揮在經(jīng)濟社會發(fā)展、民生保障等方面的重要作用。不過，更需要正確理解國家政策，考慮如何穩(wěn)妥推進專項整改，以及合理利用資本手段，對保障平臺企業(yè)規(guī)范化發(fā)展是非常重要的。

對平臺經(jīng)濟監(jiān)管的目標是為了促進它更加健康、更可持續(xù)、更為長遠的發(fā)展。圖/IC

那么，政治局會議提到的“完成平臺經(jīng)濟專項整改”，主要包括什么內(nèi)容？

北京安杰律師事務所合伙人馬翔翔表示，從目前已開展的監(jiān)管實踐來看，這里的專項整改包括多個監(jiān)管部門開展的不同舉措。

其一是國家網(wǎng)信辦自2020年以來開展的一系列清朗行動，比如“算法綜合治理”專項行動和“整治網(wǎng)絡直播、短視頻領域亂象”專項行動;其二是對網(wǎng)絡安全、數(shù)據(jù)安全方面可能存在的違法違規(guī)行為進行治理，比如，工信部對App侵害用戶權益的專項治理，以及根據(jù)網(wǎng)絡安全審查辦法要求，赴國外上市網(wǎng)絡平臺運營者申報網(wǎng)絡安全審查;其三是市場監(jiān)管總局就平臺可能存在的壟斷和不正當競爭行為進行的監(jiān)管和處罰。

馬翔翔指出，平臺經(jīng)濟發(fā)展中，還存在靈活就業(yè)人員的算法控制、勞動權益保障等問題，也涉及相關部門監(jiān)管。

對于會議提出的“實施常態(tài)化監(jiān)管”，韓偉解釋，這意味著監(jiān)管態(tài)度趨平穩(wěn)、監(jiān)管規(guī)則趨細化。常態(tài)化監(jiān)管離不開規(guī)范、透明、可預期，這又建立在監(jiān)管部門嚴格依法行政的基礎上。

武漢大學法學院副教授周圍表示，對平臺經(jīng)濟進行治理并不是某個國家或某個階段的特殊現(xiàn)象，而是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后，全球普遍面臨并且將長期存在的問題。因此，完成平臺經(jīng)濟專項整改后，需要轉(zhuǎn)為常態(tài)化、規(guī)范化監(jiān)管，避免運動式監(jiān)管，以及可能對市場秩序和消費者權益造成二次損害。在這一過程中，需要以良法善治引導平臺企業(yè)健康有序地參與市場競爭，而平臺企業(yè)要積極履行合規(guī)義務，理性面對反壟斷監(jiān)管。

上海交通大學特聘教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林指出，國家對經(jīng)濟活動進行監(jiān)管，并不是目的，而是手段，也就是要通過監(jiān)管實現(xiàn)經(jīng)濟的健康發(fā)展。對平臺經(jīng)濟的監(jiān)管也是這樣，其目標正是為了促進它更加健康、更可持續(xù)、更為長遠的發(fā)展。在特定階段的一些專項整治是必要的，但最終還是要回歸持續(xù)性和常態(tài)化的監(jiān)管。

王先林做了一個類比：“就像人的健康管理一樣，生病了當然需要治療，而且對急病需要看急診，對重病還需要進行會診，但這種專門的治療結(jié)束后就要回歸到日常的健康管理，主要靠加強鍛煉和自我保健?！?/p>

王先林指出，常態(tài)監(jiān)管本就是依法監(jiān)管的題中應有之義，既不是怠于監(jiān)管、放松監(jiān)管，也不是過度監(jiān)管、過嚴監(jiān)管。今后需要堅持監(jiān)管規(guī)范和促進發(fā)展兩手并重、兩手都硬的原則，通過促進公平競爭，進而促進高質(zhì)量發(fā)展。

4月29日下午的政治局集體學習指出，要規(guī)范和引導資本發(fā)展。其中提到，要嚴把資本市場入口關，完善市場準入制度，提升市場準入清單的科學性和精準性。

陳兵認為，市場準入清單尤其值得關注?！耙郧案嗵岬氖墙⒇撁媲鍐?，是‘非禁即可’，鼓勵前端放開，加強事中、事后監(jiān)管。準入清單則意味著，將完善事前、事中、事后的全鏈條監(jiān)管。”他預測，未來在涉及基礎民生、金融安全、新聞輿論、核心科技等關乎國家總體安全和社會公共利益的核心基礎領域，將對資本及其行為設定更明確的準入條件和合規(guī)要求，包括對資本主體做好溯源，對資本行為設置“紅綠燈”，同時也可以考慮建立白名單，以此提高對資本市場的監(jiān)管效率。

政治局集體學習中還提到，要加強反壟斷和反不正當競爭監(jiān)管執(zhí)法，依法打擊濫用市場支配地位等壟斷和不正當競爭行為。

韓偉指出，反壟斷與反不正當競爭法律制度都屬于負面清單規(guī)則。作為市場經(jīng)濟有效運行的基礎性保障，競爭法律制度的有效實施，需要執(zhí)法的常態(tài)化，否則可能干擾市場預期。規(guī)范、透明、可預期的執(zhí)法有助于市場的長遠健康發(fā)展，也是良好營商環(huán)境的要求。

政治局集體學習中還提出，深入推進實施公平競爭政策，全面落實公平競爭審查制度。

2021年8月30日，中央深改委會議通過《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，這表明公平競爭政策進一步得到重視，并已經(jīng)成為頂層設計。

韓偉指出，競爭機制是市場經(jīng)濟的核心，資本市場改革的深化，很大程度上需要競爭機制發(fā)揮越來越重要的作用。資本市場是傳統(tǒng)的強監(jiān)管領域，該領域大力推進針對公共部門的公平競爭審查制度，對于打破市場進入壁壘、釋放市場競爭活力至關重要。

化解金融風險和加強金融監(jiān)管也是政治局集體學習的重要內(nèi)容。田軒介紹，中國目前間接融資主導的融資結(jié)構下，信貸風險較為集中，資本的無序擴張和平臺經(jīng)濟的壟斷也顯示了經(jīng)濟脫實向虛的傾向，不良資產(chǎn)風險、泡沫風險凸顯。在這一背景下，資本市場改革進入到較為關鍵的階段，加上疫情擾動，市場波動加劇，加重了風險進一步傳導、引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的可能。

田軒建議，應重點關注風險敞口較大的領域，提高平臺經(jīng)濟對資本手段使用的合理性，對平臺經(jīng)濟進行更加細致、系統(tǒng)化的整改，引導資本加大對實體經(jīng)濟的支持力度。在深化資本市場改革方面，持續(xù)完善資本市場制度，穩(wěn)步推進注冊制改革，引導“長期的、耐心的”資本入市，進一步健全監(jiān)管機制，提高風險防范機制，強化市場對風險的抵抗力。

在政治局學習中，除了提出要為資本發(fā)展設立“紅綠燈”，還提出要全面提升資本治理效能。

周圍指出，作為重要的生產(chǎn)要素，資本服務經(jīng)濟增長的功能不會輕易改變。提升資本治理效能，首先，要提高保障資本及其合法權益的能力，強化市場在資源配置中的決定性作用，更好調(diào)動市場主體積極性;其次，要提高統(tǒng)籌資本發(fā)展和安全的能力。具體來說，一方面要確保經(jīng)濟社會發(fā)展重點領域獲得有效的資源配置，另一方面要警惕金融行業(yè)的系統(tǒng)性風險以及數(shù)據(jù)安全隱患，探索在行業(yè)監(jiān)管基礎上引入市場監(jiān)管機制，保障資本運行的高效、合規(guī);最后，要提高平衡資本分配公平性和普惠性的能力。既要注重保障資本在分配上獲得增殖的內(nèi)生動力，也要注重資本在實現(xiàn)共同富裕中的社會使命。

資本作為一種重要的生產(chǎn)要素，一直在中國經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的作用。在田軒看來，首先應當正確認識到，資本的本質(zhì)屬性是逐利的，而這一屬性是推動社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的重要原動力之一。若能正確引導，促進資本規(guī)范化發(fā)展，能夠充分發(fā)揮資本促進全要素生產(chǎn)率的作用，若不加以合理約束，則會造成無序擴張，造成資本的脫實向虛，或贏者通吃現(xiàn)象，甚至造成公權力的腐敗。

當前形勢下，引導資本健康發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)。

田軒指出，全球經(jīng)濟承壓，政治格局復雜多變，同時中國經(jīng)濟處于結(jié)構性改革的關鍵階段。資本布局需要重點考慮中國目前面臨的關鍵痛點、堵點，但是往往這些領域是資本收益較小、投資較長、風險較大的領域。同時，資本也呈現(xiàn)更加復雜的特征，新興行業(yè)不斷興起，給相關監(jiān)管與風險防控帶來了壓力，往往造成監(jiān)管滯后的情況。此外，目前制度堵點仍存，資本要素無法得到充分發(fā)揮。

田軒建議，引導資本發(fā)展首先需要從基礎制度出發(fā)，進一步深化改革。包括，推進資本市場發(fā)行、上市、交易、持續(xù)監(jiān)管等基礎制度建設和法治體系完善，優(yōu)化市場結(jié)構和生態(tài)，更好發(fā)揮資本形成和資源配置功能，以制度框架為指引，充分發(fā)揮市場的作用，并引導資本流向國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要領域。其次，需要發(fā)揮“有形的手”的作用，在入口端統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，設置資本“紅綠燈”，細化準入清單。再次，加強對資本運行的監(jiān)測，布局事前、事中、事后監(jiān)管，利用智能化手段創(chuàng)新監(jiān)管模式，及時預防與精準化解風險。最后，強化執(zhí)法，依法打擊濫用資本市場規(guī)則、不正當競爭、擾亂市場秩序、內(nèi)幕交易、侵害投資者利益等行為。