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    縣域經(jīng)濟(jì)破局城鄉(xiāng)融合

    2022-05-21 11:41:20張寒
    財(cái)經(jīng) 2022年9期
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)化發(fā)展

    張寒

    2020年7月17日,浙江麗水松陽(yáng)縣,游客在四都鄉(xiāng)陳家鋪村的先鋒書店內(nèi)參觀游覽。圖/中新

    據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解,一份引領(lǐng)中國(guó)未來(lái)15年新型城鎮(zhèn)化道路的“頂層設(shè)計(jì)”規(guī)劃即將公布。4月28日,中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)、全國(guó)工程勘察設(shè)計(jì)大師王凱在中國(guó)城市百人論壇2022春季論壇上透露,《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2021-2035年)》已通過(guò),提出了“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。

    2014年,《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》作為中國(guó)第一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正式發(fā)布。時(shí)隔八年,縣域經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的路線圖將以新的思路呈現(xiàn)。王凱提出,新一輪規(guī)劃的一個(gè)亮點(diǎn)是特別提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”,特別補(bǔ)充“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè):補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)、就地城鎮(zhèn)化”,強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)融合”,以縣域?yàn)榛締卧七M(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,堅(jiān)持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng),推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)和公共資源合理配置。

    縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖中獨(dú)特又鮮明的存在。長(zhǎng)久以來(lái),縣域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展緩解了大中城市就業(yè)和社會(huì)管理的壓力,而能否處理好縣域發(fā)展和縣城建設(shè)的關(guān)系,將攸關(guān)城鎮(zhèn)化的空間格局和居民幸福感的提升。

    近年來(lái),包括江西婺源、江蘇睢寧、浙江松陽(yáng)、山東曹縣在內(nèi)的明星縣城,或依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源,或建立起別具一格的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì),在激烈的縣域競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出,吸引了眾多關(guān)注目光。盡管一些縣城的快速崛起為人們所稱道,但是眼下更多縣城遭遇的各類發(fā)展瓶頸同樣不容忽視。不少縣城面臨著經(jīng)濟(jì)衰退的挑戰(zhàn):產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)乏力、人才被大城市虹吸、規(guī)劃建設(shè)混亂無(wú)序、高質(zhì)量發(fā)展還無(wú)從談起……

    對(duì)于中國(guó)的多數(shù)縣城而言,轉(zhuǎn)型與發(fā)展的壓力尚存,實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展殊為不易。

    許多知名村鎮(zhèn)研究專家指出,縣域地區(qū)人口就地、就近城鎮(zhèn)化的必要性日益凸顯。當(dāng)前,尤為迫切的是,通過(guò)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的大刀闊斧的改革,大力推動(dòng)縣域地區(qū)就地、就近城鎮(zhèn)化,增強(qiáng)縣域?qū)τ诋a(chǎn)業(yè)和人才的吸引力,不斷縮小城市和鄉(xiāng)村的差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的深度融合發(fā)展。

    還需關(guān)注的是,種種變局之下,如何讓縣城運(yùn)轉(zhuǎn)更為和諧有序?縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型如何擺脫困頓、持續(xù)向好?縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抓手是什么?近期,多位學(xué)者和專家對(duì)于中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的突破、變革和未來(lái)走向開出了極具針對(duì)性的藥方。

    “過(guò)去的10年,中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯是轉(zhuǎn)型和提質(zhì)的邏輯,這與城鎮(zhèn)化發(fā)展的前30年有所不同?!蓖鮿P認(rèn)為,如今縣城成為就地城鎮(zhèn)化的最重要載體,也成為農(nóng)村居民購(gòu)房的首選地,很多農(nóng)村年輕人結(jié)婚的條件是在縣城買房,種種跡象均表明縣城成為城鎮(zhèn)化載體的重要方面。

    王凱判斷,按照中央提出的“四化同步”,新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化成為下一步新型城鎮(zhèn)化工作的必然選擇。在此大背景下,縣域、縣城在中國(guó)城鎮(zhèn)化中的關(guān)鍵性作用不可替代。

    隨著中國(guó)內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的持續(xù)變化,走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇,而“縣域、縣城、就地城鎮(zhèn)化”是這一選擇中的重要組成部分。

    專家預(yù)測(cè),到2035年、2050年,中國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到75%-80%,未來(lái)還有1.5億-2億左右的新增城鎮(zhèn)人口。在跨省區(qū)的人口流動(dòng)趨緩、返鄉(xiāng)農(nóng)民工回流的驅(qū)使下,滿足農(nóng)民自身的發(fā)展需求以解決居住、就業(yè)、就學(xué)、養(yǎng)老等等問(wèn)題,而推進(jìn)的以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)顯得尤為重要。

    中國(guó)人民大學(xué)教授、“三農(nóng)”問(wèn)題專家溫鐵軍回顧,21世紀(jì)初,“三農(nóng)”問(wèn)題成為黨和國(guó)家的重中之重,中央正式肯定了城鎮(zhèn)化,并且在“十一五”規(guī)劃中對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予兩個(gè)重要支柱:一是中小企業(yè)發(fā)展,二是城鎮(zhèn)化發(fā)展。

    溫鐵軍表示,第一,城市化與城鎮(zhèn)化并非同一回事。城鎮(zhèn)化是中國(guó)實(shí)現(xiàn)城市化的重要路徑。在中國(guó)以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中,鄉(xiāng)村振興首當(dāng)其沖。必須抓好“鄉(xiāng)村振興”,把它作為國(guó)家戰(zhàn)略和應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)的壓艙石。

    第二,過(guò)去中國(guó)依靠“三來(lái)一補(bǔ)”發(fā)展加工貿(mào)易型的外向型經(jīng)濟(jì),這種過(guò)度的對(duì)外依存導(dǎo)致中國(guó)被美國(guó)當(dāng)成競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手加以防范,中國(guó)的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式肯定會(huì)受阻。因此,靠沿海城市承載過(guò)量人口來(lái)追求高速外向型增長(zhǎng)的發(fā)展方式,很難繼續(xù),這就是十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)的“底線思維”。

    第三,過(guò)去中國(guó)的城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑,現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟(jì),特別是就地城鎮(zhèn)化的方式,同時(shí),要關(guān)注生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)資本深化。縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部要根據(jù)地理資源、環(huán)境條件等,考慮如何實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

    在溫鐵軍看來(lái),目前農(nóng)村基本條件能夠符合一般城鎮(zhèn)化需求,比如說(shuō)水、電、路、氣、寬帶等“五通進(jìn)村”,已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了。接下來(lái),應(yīng)該打破過(guò)去城市化發(fā)展方式的局限,鼓勵(lì)更多市民下鄉(xiāng),如果外來(lái)人口特別是城市人口下鄉(xiāng)達(dá)到一定比重,就應(yīng)該允許這些地方就地城鎮(zhèn)化。

    同時(shí),通過(guò)就地城鎮(zhèn)化,允許形成不同的管理模式創(chuàng)新,形成各種主體多元互動(dòng)治理方式的創(chuàng)新,而不要簡(jiǎn)單地再把管理城市的政府體制照搬到就地城鎮(zhèn)化過(guò)程中。一方面,要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),讓農(nóng)民在“共同富?!边@個(gè)“新的百年大目標(biāo)”中實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民獲得長(zhǎng)期財(cái)產(chǎn)性收入”,這絕不是二次分配,而是一次分配。另一方面,所謂的“縣域經(jīng)濟(jì)”應(yīng)該是縣域范圍內(nèi)空間生態(tài)資源的系統(tǒng)規(guī)劃,才能使產(chǎn)業(yè)發(fā)展變成不破壞社會(huì)環(huán)境、有利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的新產(chǎn)業(yè)類別。

    數(shù)據(jù)顯示,2021年,中國(guó)全年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)到110多萬(wàn)億元,城市化率已經(jīng)接近65%。更多專家提醒,現(xiàn)階段,有必要將滿足外出打工人群的精神需要提上議事日程。就地城鎮(zhèn)化便是滿足人們多元化、更高層次需求的良好路徑。

    國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)侯永志指出,在城鎮(zhèn)化早期,人們?yōu)檎业接兄呤杖氲臋C(jī)會(huì),不得不背井離鄉(xiāng),忍受與妻兒老小分離的痛苦。而在城鎮(zhèn)化的較高階段,由于社會(huì)財(cái)富已經(jīng)有明顯增長(zhǎng),城鎮(zhèn)已有一定能力向人們提供更好的生活條件,家庭團(tuán)聚也具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。這個(gè)時(shí)候應(yīng)該把滿足人們的精神需要作為推進(jìn)城市化的重要任務(wù)。

    侯永志認(rèn)為,就地城鎮(zhèn)化需要在規(guī)劃引導(dǎo)下推進(jìn)。中國(guó)的縣和縣城間區(qū)位條件、自然條件、人口規(guī)模千差萬(wàn)別,要研究到底哪些城市和地區(qū)是可以就地城市化的,哪些地區(qū)不能。就地城鎮(zhèn)化做規(guī)劃,首先要與當(dāng)?shù)氐那闆r相結(jié)合,要從更大的空間范圍內(nèi)來(lái)看待、分析和統(tǒng)籌,要看看縣域之外有沒有大城市,周圍有什么樣的城市,這樣才能確定縣城或者建制鎮(zhèn)的功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

    就地城鎮(zhèn)化在享受大城市輻射帶動(dòng)作用的同時(shí),還要避開大城市的虹吸效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)如何趨利避害?侯永志認(rèn)為,一是要改善營(yíng)商環(huán)境,二是要?jiǎng)?chuàng)造更舒適的生活環(huán)境,這個(gè)環(huán)境中有更多就業(yè)機(jī)會(huì),這里的生活是慢節(jié)奏的,空間是田園式的,通過(guò)這種方式來(lái)使就地城鎮(zhèn)化既能享受到大城市帶來(lái)的好處,又能避免大城市虹吸效應(yīng)帶來(lái)的負(fù)面影響。

    根據(jù)清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng)、教授何宇鵬的研究數(shù)據(jù),從2011年開始,農(nóng)民工流動(dòng)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化,省內(nèi)流動(dòng)比例提高到了52.9%,占到了異地流動(dòng)的主體,這個(gè)數(shù)字過(guò)去幾年一直在上升,到2020年省內(nèi)流動(dòng)上升到了58.4%。在同樣的時(shí)間里,可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工增量是3000多萬(wàn),其中有2600多萬(wàn)是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)的。雖然在這個(gè)時(shí)期,省內(nèi)流動(dòng)依然構(gòu)成異地流動(dòng)的主要方面,但從增量角度來(lái)講,鄉(xiāng)村內(nèi)的流動(dòng)成為主體,說(shuō)明就地轉(zhuǎn)移開始成為吸納農(nóng)民工最主要的來(lái)源。

    如今,城市化外溢效應(yīng)和工業(yè)化、信息化的疊加使得原來(lái)的城市化由核心地區(qū)向外圍地區(qū)擴(kuò)散。同時(shí),農(nóng)業(yè)多功能性的顯現(xiàn),使得鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨新的市場(chǎng)增長(zhǎng)機(jī)會(huì),也使得就地城鎮(zhèn)化面臨新的機(jī)遇。

    何宇鵬表示,第一,城鎮(zhèn)化外溢效應(yīng)使得首位度城市發(fā)展和周邊縣城實(shí)現(xiàn)了一體的發(fā)展。比如,安徽合肥、湖南長(zhǎng)沙、湖北武漢、河南鄭州首位度程度急劇增強(qiáng),使得周邊縣域經(jīng)濟(jì)得到很大的發(fā)展。和東部稍有區(qū)別,東部地區(qū)如長(zhǎng)三角和珠三角的城市化,更多的是城市帶、城市群的發(fā)展,在中西部出現(xiàn)的是都市圈,尤其是都市圈對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用,使得周邊縣域融入了都市圈的城市化過(guò)程中。

    第二,工業(yè)化和信息化的疊加使得城市化圈子不斷由核心圈層向外擴(kuò)大。到去年為止,淘寶村在全國(guó)有7000多個(gè)。這里面具有兩大特點(diǎn)。首先,工業(yè)和貿(mào)易加工傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)品,是從城市向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。比如,過(guò)去幾年江蘇的睢寧沙集鎮(zhèn)發(fā)展出電腦桌產(chǎn)業(yè),青島平度市的大澤山鎮(zhèn)發(fā)展了假睫毛產(chǎn)業(yè),浙江松陽(yáng)大東壩鎮(zhèn)的簡(jiǎn)易家具占到了全國(guó)80%的市場(chǎng)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠自己勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì),把城市里待不下去的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村,降低了生產(chǎn)成本。其次,城市需求特別分散,但是在城市里設(shè)貿(mào)易網(wǎng)點(diǎn)成本特別高的產(chǎn)品正轉(zhuǎn)移到農(nóng)村生產(chǎn)。比較典型的山東曹縣生產(chǎn)戲服,這在城市里是需求非常分散的東西,集中到曹縣生產(chǎn)是規(guī)模很大的市場(chǎng)。通過(guò)這些發(fā)展,實(shí)際上把城市化地區(qū)再往外圍推。淘寶村的出現(xiàn),使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再次回來(lái)了,也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展面臨重大的市場(chǎng)機(jī)遇。

    第三,農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)由以前提供產(chǎn)品的功能向提供服務(wù)的功能轉(zhuǎn)變,而提供服務(wù)的功能極大增加了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和農(nóng)村副產(chǎn)品的增加值,使得鄉(xiāng)村振興面臨新的市場(chǎng)發(fā)展機(jī)遇。典型地區(qū)比如婺源,以前種油菜是為了吃,但種油菜早就不具備產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)了。而油菜花作為一種觀賞鄉(xiāng)村旅游形態(tài),發(fā)展反而很快。油菜花觀賞形成了全國(guó)性產(chǎn)業(yè),除了婺源,在很多地區(qū)都有,這就形成了鄉(xiāng)村旅游的一系列觀賞產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

    “如果市場(chǎng)是看不見的手,但同時(shí)它也是看得見的腳,這個(gè)腳就是農(nóng)民工流動(dòng)的腳步。從農(nóng)民工流動(dòng)的腳步,實(shí)際上可以看到勞動(dòng)力要素市場(chǎng)的空間變化,還可以看到城市化空間分布變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì),這是對(duì)未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化形態(tài)的啟示,同時(shí)也告訴人們未來(lái)城市化發(fā)展和人口分布動(dòng)力在什么地方,以及未來(lái)城市化發(fā)展的政策應(yīng)該遵循的著力點(diǎn)在哪里?!焙斡铢i總結(jié)道。

    中科院地理所研究員陳明星根據(jù)“七普”統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所做的研究顯示,從2010年至2020年中國(guó)鄉(xiāng)村流出人口規(guī)模2.72億,相比“六普”時(shí)期的1.34億增長(zhǎng)了一倍多。在流動(dòng)的2.72億人口中,省外流動(dòng)人口從“六普”時(shí)期的5500萬(wàn)增加到“七普”的8200萬(wàn),省內(nèi)流動(dòng)人口從7800萬(wàn)增加到1.9億。省外和省內(nèi)流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)性變化,反映出過(guò)去十年中國(guó)跨省鄉(xiāng)村流動(dòng)人口增幅出現(xiàn)減緩局面,而省內(nèi)流動(dòng)人口增幅快速增加,說(shuō)明人口回流現(xiàn)象較明顯。

    陳明星進(jìn)一步把人口流動(dòng)結(jié)構(gòu)分成省內(nèi)縣內(nèi)和省內(nèi)縣外兩方面,其中省內(nèi)縣內(nèi)流動(dòng)大約占到35%,省內(nèi)縣外流動(dòng)占到64%?!捌咂铡睍r(shí)期,農(nóng)村流出的2.7億人去了哪里?他大致估算,省內(nèi)縣內(nèi)流動(dòng)人口8200萬(wàn),省內(nèi)縣外流動(dòng)人口1億,跨省流動(dòng)人口8200萬(wàn),其中,省內(nèi)縣外的流動(dòng)在其中體量稍大,并且表現(xiàn)出快速增加的態(tài)勢(shì)。

    基于上述數(shù)據(jù)分析,陳明星認(rèn)為,第一,中國(guó)現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率63.49%(七普數(shù)據(jù)),比全球平均水平高出一截,但中國(guó)城鎮(zhèn)化水平和主要發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率相比,還有20%左右的差距和潛力。中國(guó)特色城鎮(zhèn)化要繼續(xù)邁向更高水平、更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化。

    第二,中國(guó)的城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展問(wèn)題任重道遠(yuǎn),要進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村外出人口市民化。而縣域在城鎮(zhèn)體系中是非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié),它是城市和鄉(xiāng)村聯(lián)系的天然紐帶,縣域新型城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化過(guò)程中有著不可替代的作用,一方面有助于提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量,另一方面縣城對(duì)于鄉(xiāng)村振興的輻射帶動(dòng)作用可以進(jìn)一步加強(qiáng)。

    第三,要統(tǒng)籌推進(jìn)異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化兩種途徑,才能更加有效實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。應(yīng)把異地和就近城鎮(zhèn)化兩條道路各取其優(yōu)勢(shì),統(tǒng)籌推進(jìn)。

    第四,當(dāng)前,縣域新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)若干問(wèn)題,包括水平偏低、人氣不足、設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)乏力等,成為國(guó)家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板區(qū)域。未來(lái)改進(jìn)的方向,首先是開展新時(shí)代縣域高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化專項(xiàng)試點(diǎn)工作。其次要結(jié)合國(guó)家新基建計(jì)劃,對(duì)于縣城城區(qū)的教育、醫(yī)療、環(huán)境的基本公共設(shè)施水平進(jìn)行專項(xiàng)建設(shè)提升。再次,推動(dòng)符合條件的縣域撤縣設(shè)市,一哄而上肯定不對(duì),一管就死也不行,對(duì)于一些符合條件的縣域還是要給予一些撤縣設(shè)市的機(jī)會(huì),加大縣域產(chǎn)城融合和縣域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

    公開可查的數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)縣城和縣級(jí)市加起來(lái)近2000個(gè),它的建設(shè)用地幾乎占到所有建設(shè)用地的三分之一,產(chǎn)值也占到四分之一,住在縣城及縣級(jí)市的人口占比有三分之一。此外,縣城一直在國(guó)家歷史文化傳承中發(fā)揮重要的作用——中國(guó)國(guó)家歷史文化名城有140個(gè),其中縣城就占了三分之一,大約有45個(gè)。

    中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院原總規(guī)劃師朱子瑜提出,縣城是未來(lái)城鎮(zhèn)化工作的重要環(huán)節(jié),具有承上啟下的關(guān)鍵作用。要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。

    現(xiàn)如今,中國(guó)縣城建設(shè)的進(jìn)展究竟如何?朱子瑜認(rèn)為,縣城建設(shè)存在幾方面較為明顯的不足。第一,尺度失控。很多縣城都學(xué)大城市,以寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)等方式來(lái)建設(shè)小縣城。第二,縣城密度失掉了應(yīng)有的秩序。許多縣城不如想象般美好,有的也得了“城市病”。第三,一些縣城開始侵占生態(tài)空間,在文化上也缺少方向。

    那么接下來(lái),怎樣才能切實(shí)有效地提升縣城建設(shè)水平?朱子瑜稱,要學(xué)習(xí)歷史傳統(tǒng)、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),并做出中國(guó)縣城自身的探索。他結(jié)合國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)梳理發(fā)現(xiàn),中國(guó)新縣城建設(shè)中,山水格局、交往空間、慢行友好、韌性安全、鄉(xiāng)愁文脈等,都是縣城應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的格局??傮w來(lái)看,構(gòu)建中國(guó)特色人居環(huán)境,縣城要有一定的擔(dān)當(dāng)。要在空間形態(tài)上呼應(yīng)山水格局,景觀上表現(xiàn)得更加詩(shī)情畫意,城鎮(zhèn)風(fēng)貌上要體現(xiàn)文脈和鄉(xiāng)愁,交往場(chǎng)所上要充滿小城活力。當(dāng)然,縣城也可以用一些新技術(shù),在低碳和可持續(xù)發(fā)展方面,小縣城也有可作為的地方。

    關(guān)于中國(guó)城鄉(xiāng)差距的巨大鴻溝,許多研究數(shù)據(jù)都可以拿來(lái)作為有效的佐證。例如,城鄉(xiāng)地產(chǎn)收入和地產(chǎn)價(jià)值差距過(guò)大:城鎮(zhèn)地區(qū)商品房大概有270億平方米,擁有接近300萬(wàn)億元的社會(huì)資產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)村地區(qū)房屋大概有220億平方米,資產(chǎn)量大約20萬(wàn)億元。雖然面積差不多,但資產(chǎn)總量差了十多倍,這說(shuō)明城鄉(xiāng)之間的巨大差距。

    基于這些數(shù)據(jù),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長(zhǎng)李兵弟指出,中國(guó)存在城市和鄉(xiāng)村建設(shè)割裂、區(qū)域空間割裂、住房割裂、發(fā)展保障制度割裂等問(wèn)題。城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)是在獨(dú)立封閉的城市區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的,城鄉(xiāng)家庭之間的財(cái)產(chǎn)差距主要是由市場(chǎng)上的房子價(jià)值造成的,而農(nóng)村的住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值并沒有市場(chǎng)的完全體現(xiàn)。由此,他提出關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的思考:

    第一,要研究城鄉(xiāng)建設(shè)混合用地制度改革。農(nóng)村建設(shè)用地究竟怎樣做,才能更好地實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值,參與到城鎮(zhèn)化中?第二,構(gòu)建農(nóng)村住房制度,完善國(guó)家住房制度。到現(xiàn)在為止,中國(guó)只有城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)住房制度建設(shè),但是沒有完整地建立起農(nóng)村住房制度,所以中國(guó)需要完善城鄉(xiāng)融通的國(guó)家住房制度,建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)。第三,把當(dāng)前城市建設(shè)維護(hù)稅改革為城鄉(xiāng)維護(hù)使用稅?,F(xiàn)在農(nóng)村的投資越來(lái)越多,在稅收上,還是按照7%、5%、1%分別在城市、鎮(zhèn)和農(nóng)村征收,當(dāng)整個(gè)資產(chǎn)價(jià)格都上升、投資密度都增加的時(shí)候,不能再這樣把城鄉(xiāng)劃分了。應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)平等、同稅同權(quán)進(jìn)行改革,實(shí)現(xiàn)專征專管專用。第四,研究建立國(guó)家農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度,為惠農(nóng)富農(nóng)進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的管理。

    針對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)割裂的不利局面,中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)鄭德高分析指出,中國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要問(wèn)題在于四個(gè)方面。一是生產(chǎn)領(lǐng)域,現(xiàn)在城鄉(xiāng)效率差距較大。二是在流通領(lǐng)域,城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)還存在著很大的堵點(diǎn)。三是在消費(fèi)領(lǐng)域,城鄉(xiāng)銜接還不暢,農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)對(duì)接渠道不暢,品牌創(chuàng)建也比較弱。四是在要素配置上,城鄉(xiāng)流動(dòng)還存在著二元制約。

    中國(guó)城鄉(xiāng)之間存在的多重割裂,導(dǎo)致兩者之間未能形成良性循環(huán),這是中國(guó)城鄉(xiāng)差距大、城鄉(xiāng)問(wèn)題突出的根源之一。而這其中,縣域和縣城未能充分發(fā)揮鏈接的作用,是城鄉(xiāng)不暢的重要因素。借鑒日韓等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),鄭德高提出了中國(guó)特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要策略??h域作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合最重要的基本單元,也是國(guó)家治理體系中時(shí)間最長(zhǎng)、制度最穩(wěn)定的機(jī)構(gòu),將會(huì)是中國(guó)進(jìn)行城鄉(xiāng)融合最佳的基本單元。

    縣域發(fā)展怎樣促進(jìn)城鄉(xiāng)流通、城鄉(xiāng)循環(huán)、城鄉(xiāng)融合?鄭德高認(rèn)為,一是構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)體系。建設(shè)縣城-鎮(zhèn)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈體系,生產(chǎn)初加工在鎮(zhèn)/村,其他的環(huán)節(jié),包括科技創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品品牌打造在縣城。關(guān)鍵是要形成鎮(zhèn)村和縣流通領(lǐng)域里的增值收益分享機(jī)制,不要農(nóng)民做了很多,但收益都到其他領(lǐng)域了。以縣為單元探討新型農(nóng)業(yè)服務(wù)模式,現(xiàn)在已經(jīng)有很多的模式,如“公司+農(nóng)戶”、專業(yè)合作社等,通過(guò)以縣域?yàn)閱卧纬善放苹?、?guī)?;?、一二三產(chǎn)業(yè)融合的方向。相當(dāng)于每個(gè)縣都有規(guī)?;?、品牌化、自愿合作的組織。

    二是要暢通縣域城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡(luò)體系。重點(diǎn)還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最后餐桌上的產(chǎn)業(yè)鏈體系,把堵點(diǎn)逐漸消解,縣域里的冷鏈中心、批發(fā)市場(chǎng)在這個(gè)體系里非常重要。要聚焦以縣域?yàn)楹诵牡某青l(xiāng)流通領(lǐng)域里的關(guān)鍵問(wèn)題,進(jìn)行降成本、提效率的活動(dòng)。

    三是以縣域?yàn)閱卧嘤l(xiāng)村消費(fèi)市場(chǎng)。原來(lái)在城鎮(zhèn)體系中,曾有“魅力景觀區(qū)”,其實(shí)這些地方相對(duì)城市群來(lái)說(shuō),是最適合消費(fèi)的、最有特色的領(lǐng)域,應(yīng)該在國(guó)家層面給予重視,提升它的價(jià)值。同時(shí),再結(jié)合縣域,讓每個(gè)鄉(xiāng)村從生產(chǎn)型價(jià)值轉(zhuǎn)型到消費(fèi)型價(jià)值,再到文化可持續(xù)的價(jià)值體系。

    四是促進(jìn)縣域內(nèi)要素有序流動(dòng)。首先,促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)人口對(duì)流。以縣城為載體,推動(dòng)就地、完全城鎮(zhèn)化,同時(shí),推出類似“鄉(xiāng)賢計(jì)劃”(人才)返鄉(xiāng),也要優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu),不是單一的流動(dòng),城市和鄉(xiāng)村互動(dòng)才是更有價(jià)值的。其次,土地方面,可以通過(guò)村莊分類、村莊整治,通過(guò)分類活動(dòng)識(shí)別當(dāng)前搬遷和保護(hù)類的不同村莊,對(duì)每個(gè)村莊的閑置用地用好,優(yōu)先用于一二三產(chǎn)業(yè)融合。再次,可以探索農(nóng)村金融改革,促進(jìn)資本向鄉(xiāng)村流動(dòng)。

    五是建立縣域城鄉(xiāng)循環(huán)的三級(jí)空間支撐體系。三級(jí)體系里面的重點(diǎn)還是縣城的綜合帶動(dòng)作用,以及鄉(xiāng)村多元價(jià)值的作用。一二三產(chǎn)業(yè)融合核心還是在縣城,但鄉(xiāng)村的多元價(jià)值還是在鄉(xiāng)村,這兩頭做好很重要。

    六是探索建立縣級(jí)農(nóng)村綜合合作組織??h城已經(jīng)有很好的合作組織,如“供銷社+信用社”,這個(gè)合作組織怎么和新時(shí)代的一二三產(chǎn)業(yè)融合,怎樣與品牌化塑造、規(guī)?;茉爝M(jìn)行結(jié)合,形成既有政府也有市場(chǎng),還有村民的合作組織的體系,是至關(guān)重要的。通過(guò)這個(gè)合作組織,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、供銷、信用、服務(wù)、保障“五位一體”作用,城鄉(xiāng)循環(huán)才能夠真正搭建起來(lái),才能真正走向城鄉(xiāng)融合。

    統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,截至2020年,中國(guó)擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單元38741個(gè),其中建制鎮(zhèn)的數(shù)量是21157個(gè),占比達(dá)到54.6%,跟1990年相比提高了36.1個(gè)百分點(diǎn)。建制鎮(zhèn)大致數(shù)量總體上穩(wěn)定在2萬(wàn)個(gè)左右。

    數(shù)據(jù)還表明,雖然建制鎮(zhèn)的人口進(jìn)一步聚集,占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎乇3至朔€(wěn)步增長(zhǎng),但是在整個(gè)城鎮(zhèn)化人口中的占比出現(xiàn)了下降,說(shuō)明中國(guó)城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn),而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。同樣的,縣城城關(guān)鎮(zhèn)在進(jìn)一步聚集農(nóng)村人口的同時(shí),仍然不是當(dāng)前或者過(guò)去十年農(nóng)村人口進(jìn)城的主力聚集地區(qū)。

    中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員高國(guó)力認(rèn)為,建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著不可替代但又獨(dú)特的功能和定位,下一步,應(yīng)當(dāng)加快推動(dòng)縣城補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng),提升城關(guān)鎮(zhèn)的集聚和輻射能級(jí)。力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)城關(guān)鎮(zhèn)在吸聚農(nóng)民總量保持進(jìn)一步穩(wěn)步提升的同時(shí),也能夠提高城關(guān)鎮(zhèn)聚集的常住人口在全國(guó)城鎮(zhèn)人口中的占比,這就真正實(shí)現(xiàn)了縣城的就地城鎮(zhèn)化,有效分流和分擔(dān)了農(nóng)村人口過(guò)于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引發(fā)的問(wèn)題。

    具體而言,高國(guó)力指出,一是重點(diǎn)優(yōu)化城關(guān)鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能:首先,著力強(qiáng)化提升城關(guān)鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能,生產(chǎn)功能提升會(huì)對(duì)農(nóng)民進(jìn)城產(chǎn)生直接吸引力,創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。很多縣城和城關(guān)鎮(zhèn)都存在著產(chǎn)業(yè)雷同、惡性競(jìng)爭(zhēng),要讓生產(chǎn)功能特色化進(jìn)一步挖掘,也就是說(shuō)很多縣城的城關(guān)鎮(zhèn)不一定追求生產(chǎn)功能的小而全,而應(yīng)在特色生產(chǎn)功能和就業(yè)崗位創(chuàng)造上實(shí)現(xiàn)提升。其次,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)功能的集約化,縣城要避免一些城市前些年走過(guò)的粗放式“攤大餅”路徑,讓縣城的生產(chǎn)功能適度集約緊湊,重點(diǎn)通過(guò)園區(qū)的集約發(fā)展來(lái)落地體現(xiàn),特別是結(jié)合綠色低碳發(fā)展的最新趨勢(shì)要求。再次,生產(chǎn)功能的適用化??h城不應(yīng)該盲目追求生產(chǎn)功能高端化,由于它自身人才、資本和市場(chǎng)化能力的約束,應(yīng)當(dāng)著力培育壯大適用的生產(chǎn)功能,引進(jìn)相配套的、合適可行、能夠落地的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè),也包括新業(yè)態(tài)、新模式在城關(guān)鎮(zhèn)落地。

    2021年7月23日,江蘇徐州睢寧縣,李集鎮(zhèn)三里村的黃桃種植基地分揀桃子后,裝車運(yùn)往加工企業(yè)。圖/人民視覺

    二是著力健全城關(guān)鎮(zhèn)的生活功能:首先,城關(guān)鎮(zhèn)生活功能要體現(xiàn)低成本,如果城關(guān)鎮(zhèn)的生活功能在沒有達(dá)到一定水平之前,卻走了很多城市走過(guò)的彎路,成本過(guò)于快速抬高,包括房?jī)r(jià)抬高,那將有可能降低農(nóng)民進(jìn)入城關(guān)鎮(zhèn)的動(dòng)力。其次,生活功能要強(qiáng)調(diào)方便性,包括看病、出行、教育的便利,讓人感覺到生活在城關(guān)鎮(zhèn)比一般的建制鎮(zhèn)更方便快捷,同時(shí)避免了生活在特大、超大城市存在的各種麻煩和不便。再次,生活功能要強(qiáng)調(diào)舒適度。城關(guān)鎮(zhèn)應(yīng)該著力瞄準(zhǔn)小而美、特而優(yōu),來(lái)設(shè)計(jì)生活功能的配套設(shè)施和配套業(yè)態(tài)。

    三是整合挖掘城關(guān)鎮(zhèn)的綜合職能潛力和引力:城關(guān)鎮(zhèn)往往是縣域行政、信息、商務(wù)和文化中心,擁有一般建制鎮(zhèn)沒有擁有的歷史文化底蘊(yùn)和內(nèi)涵,所以,在這種情況下,城關(guān)鎮(zhèn)和目前很多省域的省會(huì)城市應(yīng)該有相似之處,不應(yīng)該盲目追求功能的大而全,追求經(jīng)濟(jì)總量的快速擴(kuò)張,而應(yīng)該著力在功能的配套完善和特色優(yōu)勢(shì)上。城關(guān)鎮(zhèn)的發(fā)展也應(yīng)著眼于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大局和城鎮(zhèn)體系格局,不追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模過(guò)快的上漲,重點(diǎn)挖掘和培育自身的特色優(yōu)勢(shì)功能和業(yè)態(tài)。

    據(jù)中國(guó)社科院城市與競(jìng)爭(zhēng)力研究中心主任倪鵬飛觀察,中心村和小城鎮(zhèn)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài),它實(shí)際上是鄉(xiāng)村“聚中有散”的落腳點(diǎn)。未來(lái)的中心村可能相對(duì)來(lái)說(shuō)比較大,邊緣的村就慢慢消失了。人口聚集到中心村等地區(qū),這個(gè)地區(qū)慢慢變得跟鎮(zhèn)一樣,小城鎮(zhèn)變成更高一級(jí)的中心村。這應(yīng)該成為下一步鄉(xiāng)村振興的主要著力點(diǎn)和主體形態(tài)。

    倪鵬飛強(qiáng)調(diào),中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入了“聚中有散”的階段,縣域城鎮(zhèn)化實(shí)際上存在著極度分化,一部分縣域迎來(lái)加快發(fā)展、擴(kuò)大發(fā)展的繁榮機(jī)遇,另外一些城鎮(zhèn)面臨衰退的挑戰(zhàn)。

    因此,他認(rèn)為,要實(shí)施差異化的縣域城鎮(zhèn)化策略,順應(yīng)這一時(shí)期階段性規(guī)律,根據(jù)各地實(shí)際情景來(lái)做兩方面工作。

    第一,如果一些城鎮(zhèn)是屬于人口向其擴(kuò)散、向其聚集的城鎮(zhèn),要采取措施給予積極的引入或推動(dòng)?,F(xiàn)在的問(wèn)題是,雖然人口和產(chǎn)業(yè)向這些地方流動(dòng),但這些地區(qū)存在著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板,并且由于這些原因,產(chǎn)業(yè)和人口無(wú)法聚集到這些地區(qū),導(dǎo)致人口還是繼續(xù)向大中城市聚集。第二,對(duì)于明顯存在著人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退的城市,就是客觀上要衰落的鄉(xiāng)鎮(zhèn),應(yīng)該順應(yīng)規(guī)律,無(wú)論是在行政區(qū)劃還是資源配置上都要做適度調(diào)整,要減少它的公共服務(wù)政策,因?yàn)槊黠@要衰落了的地方,不可能像撒胡椒面一樣,再進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。

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