縣域經(jīng)濟(jì)破局城鄉(xiāng)融合

張寒

2020年7月17日，浙江麗水松陽縣，游客在四都鄉(xiāng)陳家鋪村的先鋒書店內(nèi)參觀游覽。圖/中新

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，一份引領(lǐng)中國未來15年新型城鎮(zhèn)化道路的“頂層設(shè)計”規(guī)劃即將公布。4月28日，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長、全國工程勘察設(shè)計大師王凱在中國城市百人論壇2022春季論壇上透露，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》已通過，提出了“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”。

2014年，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》作為中國第一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃正式發(fā)布。時隔八年，縣域經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展的路線圖將以新的思路呈現(xiàn)。王凱提出，新一輪規(guī)劃的一個亮點(diǎn)是特別提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，特別補(bǔ)充“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)：補(bǔ)短板強(qiáng)弱項、就地城鎮(zhèn)化”，強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)融合”，以縣域為基本單元推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，堅持以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。

縣域經(jīng)濟(jì)是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖中獨(dú)特又鮮明的存在。長久以來，縣域經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展緩解了大中城市就業(yè)和社會管理的壓力，而能否處理好縣域發(fā)展和縣城建設(shè)的關(guān)系，將攸關(guān)城鎮(zhèn)化的空間格局和居民幸福感的提升。

近年來，包括江西婺源、江蘇睢寧、浙江松陽、山東曹縣在內(nèi)的明星縣城，或依托當(dāng)?shù)芈糜钨Y源，或建立起別具一格的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在激烈的縣域競爭中脫穎而出，吸引了眾多關(guān)注目光。盡管一些縣城的快速崛起為人們所稱道，但是眼下更多縣城遭遇的各類發(fā)展瓶頸同樣不容忽視。不少縣城面臨著經(jīng)濟(jì)衰退的挑戰(zhàn)：產(chǎn)業(yè)增長乏力、人才被大城市虹吸、規(guī)劃建設(shè)混亂無序、高質(zhì)量發(fā)展還無從談起……

對于中國的多數(shù)縣城而言，轉(zhuǎn)型與發(fā)展的壓力尚存，實現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展殊為不易。

許多知名村鎮(zhèn)研究專家指出，縣域地區(qū)人口就地、就近城鎮(zhèn)化的必要性日益凸顯。當(dāng)前，尤為迫切的是，通過一系列經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的大刀闊斧的改革，大力推動縣域地區(qū)就地、就近城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)縣域?qū)τ诋a(chǎn)業(yè)和人才的吸引力，不斷縮小城市和鄉(xiāng)村的差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的深度融合發(fā)展。

還需關(guān)注的是，種種變局之下，如何讓縣城運(yùn)轉(zhuǎn)更為和諧有序？縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型如何擺脫困頓、持續(xù)向好？縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的抓手是什么？近期，多位學(xué)者和專家對于中國縣域經(jīng)濟(jì)的突破、變革和未來走向開出了極具針對性的藥方。

“過去的10年，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的邏輯是轉(zhuǎn)型和提質(zhì)的邏輯，這與城鎮(zhèn)化發(fā)展的前30年有所不同。”王凱認(rèn)為，如今縣城成為就地城鎮(zhèn)化的最重要載體，也成為農(nóng)村居民購房的首選地，很多農(nóng)村年輕人結(jié)婚的條件是在縣城買房，種種跡象均表明縣城成為城鎮(zhèn)化載體的重要方面。

王凱判斷，按照中央提出的“四化同步”，新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化成為下一步新型城鎮(zhèn)化工作的必然選擇。在此大背景下，縣域、縣城在中國城鎮(zhèn)化中的關(guān)鍵性作用不可替代。

隨著中國內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的持續(xù)變化，走出一條自主、健康、可持續(xù)的發(fā)展道路是歷史的必然選擇，而“縣域、縣城、就地城鎮(zhèn)化”是這一選擇中的重要組成部分。

專家預(yù)測，到2035年、2050年，中國的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到75%-80%，未來還有1.5億-2億左右的新增城鎮(zhèn)人口。在跨省區(qū)的人口流動趨緩、返鄉(xiāng)農(nóng)民工回流的驅(qū)使下，滿足農(nóng)民自身的發(fā)展需求以解決居住、就業(yè)、就學(xué)、養(yǎng)老等等問題，而推進(jìn)的以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)顯得尤為重要。

中國人民大學(xué)教授、“三農(nóng)”問題專家溫鐵軍回顧，21世紀(jì)初，“三農(nóng)”問題成為黨和國家的重中之重，中央正式肯定了城鎮(zhèn)化，并且在“十一五”規(guī)劃中對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予兩個重要支柱：一是中小企業(yè)發(fā)展，二是城鎮(zhèn)化發(fā)展。

溫鐵軍表示，第一，城市化與城鎮(zhèn)化并非同一回事。城鎮(zhèn)化是中國實現(xiàn)城市化的重要路徑。在中國以國內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局中，鄉(xiāng)村振興首當(dāng)其沖。必須抓好“鄉(xiāng)村振興”，把它作為國家戰(zhàn)略和應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)的壓艙石。

第二，過去中國依靠“三來一補(bǔ)”發(fā)展加工貿(mào)易型的外向型經(jīng)濟(jì)，這種過度的對外依存導(dǎo)致中國被美國當(dāng)成競爭對手加以防范，中國的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式肯定會受阻。因此，靠沿海城市承載過量人口來追求高速外向型增長的發(fā)展方式，很難繼續(xù)，這就是十九屆五中全會強(qiáng)調(diào)的“底線思維”。

第三，過去中國的城鎮(zhèn)化以大城市群為主要發(fā)展路徑，現(xiàn)在要轉(zhuǎn)向縣域經(jīng)濟(jì)，特別是就地城鎮(zhèn)化的方式，同時，要關(guān)注生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)資本深化。縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)部要根據(jù)地理資源、環(huán)境條件等，考慮如何實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。

在溫鐵軍看來，目前農(nóng)村基本條件能夠符合一般城鎮(zhèn)化需求，比如說水、電、路、氣、寬帶等“五通進(jìn)村”，已經(jīng)基本實現(xiàn)了。接下來，應(yīng)該打破過去城市化發(fā)展方式的局限，鼓勵更多市民下鄉(xiāng)，如果外來人口特別是城市人口下鄉(xiāng)達(dá)到一定比重，就應(yīng)該允許這些地方就地城鎮(zhèn)化。

同時，通過就地城鎮(zhèn)化，允許形成不同的管理模式創(chuàng)新，形成各種主體多元互動治理方式的創(chuàng)新，而不要簡單地再把管理城市的政府體制照搬到就地城鎮(zhèn)化過程中。一方面，要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民在“共同富?！边@個“新的百年大目標(biāo)”中實現(xiàn)“農(nóng)民獲得長期財產(chǎn)性收入”，這絕不是二次分配，而是一次分配。另一方面，所謂的“縣域經(jīng)濟(jì)”應(yīng)該是縣域范圍內(nèi)空間生態(tài)資源的系統(tǒng)規(guī)劃，才能使產(chǎn)業(yè)發(fā)展變成不破壞社會環(huán)境、有利于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的新產(chǎn)業(yè)類別。

數(shù)據(jù)顯示，2021年，中國全年的國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)到110多萬億元，城市化率已經(jīng)接近65%。更多專家提醒，現(xiàn)階段，有必要將滿足外出打工人群的精神需要提上議事日程。就地城鎮(zhèn)化便是滿足人們多元化、更高層次需求的良好路徑。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)部部長侯永志指出，在城鎮(zhèn)化早期，人們?yōu)檎业接兄呤杖氲臋C(jī)會，不得不背井離鄉(xiāng)，忍受與妻兒老小分離的痛苦。而在城鎮(zhèn)化的較高階段，由于社會財富已經(jīng)有明顯增長，城鎮(zhèn)已有一定能力向人們提供更好的生活條件，家庭團(tuán)聚也具備了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。這個時候應(yīng)該把滿足人們的精神需要作為推進(jìn)城市化的重要任務(wù)。

侯永志認(rèn)為，就地城鎮(zhèn)化需要在規(guī)劃引導(dǎo)下推進(jìn)。中國的縣和縣城間區(qū)位條件、自然條件、人口規(guī)模千差萬別，要研究到底哪些城市和地區(qū)是可以就地城市化的，哪些地區(qū)不能。就地城鎮(zhèn)化做規(guī)劃，首先要與當(dāng)?shù)氐那闆r相結(jié)合，要從更大的空間范圍內(nèi)來看待、分析和統(tǒng)籌，要看看縣域之外有沒有大城市，周圍有什么樣的城市，這樣才能確定縣城或者建制鎮(zhèn)的功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

就地城鎮(zhèn)化在享受大城市輻射帶動作用的同時，還要避開大城市的虹吸效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)如何趨利避害？侯永志認(rèn)為，一是要改善營商環(huán)境，二是要創(chuàng)造更舒適的生活環(huán)境，這個環(huán)境中有更多就業(yè)機(jī)會，這里的生活是慢節(jié)奏的，空間是田園式的，通過這種方式來使就地城鎮(zhèn)化既能享受到大城市帶來的好處，又能避免大城市虹吸效應(yīng)帶來的負(fù)面影響。

根據(jù)清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院副院長、教授何宇鵬的研究數(shù)據(jù)，從2011年開始，農(nóng)民工流動發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，省內(nèi)流動比例提高到了52.9%，占到了異地流動的主體，這個數(shù)字過去幾年一直在上升，到2020年省內(nèi)流動上升到了58.4%。在同樣的時間里，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工增量是3000多萬，其中有2600多萬是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部實現(xiàn)的。雖然在這個時期，省內(nèi)流動依然構(gòu)成異地流動的主要方面，但從增量角度來講，鄉(xiāng)村內(nèi)的流動成為主體，說明就地轉(zhuǎn)移開始成為吸納農(nóng)民工最主要的來源。

如今，城市化外溢效應(yīng)和工業(yè)化、信息化的疊加使得原來的城市化由核心地區(qū)向外圍地區(qū)擴(kuò)散。同時，農(nóng)業(yè)多功能性的顯現(xiàn)，使得鄉(xiāng)村發(fā)展也面臨新的市場增長機(jī)會，也使得就地城鎮(zhèn)化面臨新的機(jī)遇。

何宇鵬表示，第一，城鎮(zhèn)化外溢效應(yīng)使得首位度城市發(fā)展和周邊縣城實現(xiàn)了一體的發(fā)展。比如，安徽合肥、湖南長沙、湖北武漢、河南鄭州首位度程度急劇增強(qiáng)，使得周邊縣域經(jīng)濟(jì)得到很大的發(fā)展。和東部稍有區(qū)別，東部地區(qū)如長三角和珠三角的城市化，更多的是城市帶、城市群的發(fā)展，在中西部出現(xiàn)的是都市圈，尤其是都市圈對周邊地區(qū)的帶動作用，使得周邊縣域融入了都市圈的城市化過程中。

第二，工業(yè)化和信息化的疊加使得城市化圈子不斷由核心圈層向外擴(kuò)大。到去年為止，淘寶村在全國有7000多個。這里面具有兩大特點(diǎn)。首先，工業(yè)和貿(mào)易加工傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)品，是從城市向鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。比如，過去幾年江蘇的睢寧沙集鎮(zhèn)發(fā)展出電腦桌產(chǎn)業(yè)，青島平度市的大澤山鎮(zhèn)發(fā)展了假睫毛產(chǎn)業(yè)，浙江松陽大東壩鎮(zhèn)的簡易家具占到了全國80%的市場。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠自己勞動力優(yōu)勢，把城市里待不下去的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，降低了生產(chǎn)成本。其次，城市需求特別分散，但是在城市里設(shè)貿(mào)易網(wǎng)點(diǎn)成本特別高的產(chǎn)品正轉(zhuǎn)移到農(nóng)村生產(chǎn)。比較典型的山東曹縣生產(chǎn)戲服，這在城市里是需求非常分散的東西，集中到曹縣生產(chǎn)是規(guī)模很大的市場。通過這些發(fā)展，實際上把城市化地區(qū)再往外圍推。淘寶村的出現(xiàn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)再次回來了，也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展面臨重大的市場機(jī)遇。

第三，農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)由以前提供產(chǎn)品的功能向提供服務(wù)的功能轉(zhuǎn)變，而提供服務(wù)的功能極大增加了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會和農(nóng)村副產(chǎn)品的增加值，使得鄉(xiāng)村振興面臨新的市場發(fā)展機(jī)遇。典型地區(qū)比如婺源，以前種油菜是為了吃，但種油菜早就不具備產(chǎn)品競爭優(yōu)勢了。而油菜花作為一種觀賞鄉(xiāng)村旅游形態(tài)，發(fā)展反而很快。油菜花觀賞形成了全國性產(chǎn)業(yè)，除了婺源，在很多地區(qū)都有，這就形成了鄉(xiāng)村旅游的一系列觀賞產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

“如果市場是看不見的手，但同時它也是看得見的腳，這個腳就是農(nóng)民工流動的腳步。從農(nóng)民工流動的腳步，實際上可以看到勞動力要素市場的空間變化，還可以看到城市化空間分布變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，這是對未來中國城鎮(zhèn)化形態(tài)的啟示，同時也告訴人們未來城市化發(fā)展和人口分布動力在什么地方，以及未來城市化發(fā)展的政策應(yīng)該遵循的著力點(diǎn)在哪里?！焙斡铢i總結(jié)道。

中科院地理所研究員陳明星根據(jù)“七普”統(tǒng)計數(shù)據(jù)所做的研究顯示，從2010年至2020年中國鄉(xiāng)村流出人口規(guī)模2.72億，相比“六普”時期的1.34億增長了一倍多。在流動的2.72億人口中，省外流動人口從“六普”時期的5500萬增加到“七普”的8200萬，省內(nèi)流動人口從7800萬增加到1.9億。省外和省內(nèi)流動人口的結(jié)構(gòu)性變化，反映出過去十年中國跨省鄉(xiāng)村流動人口增幅出現(xiàn)減緩局面，而省內(nèi)流動人口增幅快速增加，說明人口回流現(xiàn)象較明顯。

陳明星進(jìn)一步把人口流動結(jié)構(gòu)分成省內(nèi)縣內(nèi)和省內(nèi)縣外兩方面，其中省內(nèi)縣內(nèi)流動大約占到35%，省內(nèi)縣外流動占到64%?！捌咂铡睍r期，農(nóng)村流出的2.7億人去了哪里？他大致估算，省內(nèi)縣內(nèi)流動人口8200萬，省內(nèi)縣外流動人口1億，跨省流動人口8200萬，其中，省內(nèi)縣外的流動在其中體量稍大，并且表現(xiàn)出快速增加的態(tài)勢。

基于上述數(shù)據(jù)分析，陳明星認(rèn)為，第一，中國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率63.49%（七普數(shù)據(jù)），比全球平均水平高出一截，但中國城鎮(zhèn)化水平和主要發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率相比，還有20%左右的差距和潛力。中國特色城鎮(zhèn)化要繼續(xù)邁向更高水平、更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化。

第二，中國的城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興發(fā)展問題任重道遠(yuǎn)，要進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村外出人口市民化。而縣域在城鎮(zhèn)體系中是非常重要的一個環(huán)節(jié)，它是城市和鄉(xiāng)村聯(lián)系的天然紐帶，縣域新型城鎮(zhèn)化在城鎮(zhèn)化過程中有著不可替代的作用，一方面有助于提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量，另一方面縣城對于鄉(xiāng)村振興的輻射帶動作用可以進(jìn)一步加強(qiáng)。

第三，要統(tǒng)籌推進(jìn)異地城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化兩種途徑，才能更加有效實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。應(yīng)把異地和就近城鎮(zhèn)化兩條道路各取其優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)。

第四，當(dāng)前，縣域新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)若干問題，包括水平偏低、人氣不足、設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)乏力等，成為國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的短板區(qū)域。未來改進(jìn)的方向，首先是開展新時代縣域高質(zhì)量新型城鎮(zhèn)化專項試點(diǎn)工作。其次要結(jié)合國家新基建計劃，對于縣城城區(qū)的教育、醫(yī)療、環(huán)境的基本公共設(shè)施水平進(jìn)行專項建設(shè)提升。再次，推動符合條件的縣域撤縣設(shè)市，一哄而上肯定不對，一管就死也不行，對于一些符合條件的縣域還是要給予一些撤縣設(shè)市的機(jī)會，加大縣域產(chǎn)城融合和縣域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

公開可查的數(shù)據(jù)顯示，中國縣城和縣級市加起來近2000個，它的建設(shè)用地幾乎占到所有建設(shè)用地的三分之一，產(chǎn)值也占到四分之一，住在縣城及縣級市的人口占比有三分之一。此外，縣城一直在國家歷史文化傳承中發(fā)揮重要的作用——中國國家歷史文化名城有140個，其中縣城就占了三分之一，大約有45個。

中國城市規(guī)劃設(shè)計院原總規(guī)劃師朱子瑜提出，縣城是未來城鎮(zhèn)化工作的重要環(huán)節(jié)，具有承上啟下的關(guān)鍵作用。要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。

現(xiàn)如今，中國縣城建設(shè)的進(jìn)展究竟如何？朱子瑜認(rèn)為，縣城建設(shè)存在幾方面較為明顯的不足。第一，尺度失控。很多縣城都學(xué)大城市，以寬馬路、大廣場等方式來建設(shè)小縣城。第二，縣城密度失掉了應(yīng)有的秩序。許多縣城不如想象般美好，有的也得了“城市病”。第三，一些縣城開始侵占生態(tài)空間，在文化上也缺少方向。

那么接下來，怎樣才能切實有效地提升縣城建設(shè)水平？朱子瑜稱，要學(xué)習(xí)歷史傳統(tǒng)、借鑒國際經(jīng)驗，并做出中國縣城自身的探索。他結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)驗梳理發(fā)現(xiàn)，中國新縣城建設(shè)中，山水格局、交往空間、慢行友好、韌性安全、鄉(xiāng)愁文脈等，都是縣城應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的格局?？傮w來看，構(gòu)建中國特色人居環(huán)境，縣城要有一定的擔(dān)當(dāng)。要在空間形態(tài)上呼應(yīng)山水格局，景觀上表現(xiàn)得更加詩情畫意，城鎮(zhèn)風(fēng)貌上要體現(xiàn)文脈和鄉(xiāng)愁，交往場所上要充滿小城活力。當(dāng)然，縣城也可以用一些新技術(shù)，在低碳和可持續(xù)發(fā)展方面，小縣城也有可作為的地方。

關(guān)于中國城鄉(xiāng)差距的巨大鴻溝，許多研究數(shù)據(jù)都可以拿來作為有效的佐證。例如，城鄉(xiāng)地產(chǎn)收入和地產(chǎn)價值差距過大：城鎮(zhèn)地區(qū)商品房大概有270億平方米，擁有接近300萬億元的社會資產(chǎn)價值。農(nóng)村地區(qū)房屋大概有220億平方米，資產(chǎn)量大約20萬億元。雖然面積差不多，但資產(chǎn)總量差了十多倍，這說明城鄉(xiāng)之間的巨大差距。

基于這些數(shù)據(jù)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長李兵弟指出，中國存在城市和鄉(xiāng)村建設(shè)割裂、區(qū)域空間割裂、住房割裂、發(fā)展保障制度割裂等問題。城市房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)是在獨(dú)立封閉的城市區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的，城鄉(xiāng)家庭之間的財產(chǎn)差距主要是由市場上的房子價值造成的，而農(nóng)村的住房財產(chǎn)價值并沒有市場的完全體現(xiàn)。由此，他提出關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新的思考：

第一，要研究城鄉(xiāng)建設(shè)混合用地制度改革。農(nóng)村建設(shè)用地究竟怎樣做，才能更好地實現(xiàn)資產(chǎn)增值，參與到城鎮(zhèn)化中？第二，構(gòu)建農(nóng)村住房制度，完善國家住房制度。到現(xiàn)在為止，中國只有城鎮(zhèn)住房制度改革和城鎮(zhèn)住房制度建設(shè)，但是沒有完整地建立起農(nóng)村住房制度，所以中國需要完善城鄉(xiāng)融通的國家住房制度，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場。第三，把當(dāng)前城市建設(shè)維護(hù)稅改革為城鄉(xiāng)維護(hù)使用稅?，F(xiàn)在農(nóng)村的投資越來越多，在稅收上，還是按照7%、5%、1%分別在城市、鎮(zhèn)和農(nóng)村征收，當(dāng)整個資產(chǎn)價格都上升、投資密度都增加的時候，不能再這樣把城鄉(xiāng)劃分了。應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)平等、同稅同權(quán)進(jìn)行改革，實現(xiàn)專征專管專用。第四，研究建立國家農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度，為惠農(nóng)富農(nóng)進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化的管理。

針對中國城鄉(xiāng)割裂的不利局面，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長鄭德高分析指出，中國城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要問題在于四個方面。一是生產(chǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)在城鄉(xiāng)效率差距較大。二是在流通領(lǐng)域，城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)還存在著很大的堵點(diǎn)。三是在消費(fèi)領(lǐng)域，城鄉(xiāng)銜接還不暢，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)對接渠道不暢，品牌創(chuàng)建也比較弱。四是在要素配置上，城鄉(xiāng)流動還存在著二元制約。

中國城鄉(xiāng)之間存在的多重割裂，導(dǎo)致兩者之間未能形成良性循環(huán)，這是中國城鄉(xiāng)差距大、城鄉(xiāng)問題突出的根源之一。而這其中，縣域和縣城未能充分發(fā)揮鏈接的作用，是城鄉(xiāng)不暢的重要因素。借鑒日韓等國家的經(jīng)驗，鄭德高提出了中國特色城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要策略?？h域作為實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合最重要的基本單元，也是國家治理體系中時間最長、制度最穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)，將會是中國進(jìn)行城鄉(xiāng)融合最佳的基本單元。

縣域發(fā)展怎樣促進(jìn)城鄉(xiāng)流通、城鄉(xiāng)循環(huán)、城鄉(xiāng)融合？鄭德高認(rèn)為，一是構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)體系。建設(shè)縣城-鎮(zhèn)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈體系，生產(chǎn)初加工在鎮(zhèn)/村，其他的環(huán)節(jié)，包括科技創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品品牌打造在縣城。關(guān)鍵是要形成鎮(zhèn)村和縣流通領(lǐng)域里的增值收益分享機(jī)制，不要農(nóng)民做了很多，但收益都到其他領(lǐng)域了。以縣為單元探討新型農(nóng)業(yè)服務(wù)模式，現(xiàn)在已經(jīng)有很多的模式，如“公司+農(nóng)戶”、專業(yè)合作社等，通過以縣域為單元，形成品牌化、規(guī)?；?、一二三產(chǎn)業(yè)融合的方向。相當(dāng)于每個縣都有規(guī)?；?、品牌化、自愿合作的組織。

二是要暢通縣域城鄉(xiāng)流通網(wǎng)絡(luò)體系。重點(diǎn)還是在降成本和提高效率。要完善從田間到最后餐桌上的產(chǎn)業(yè)鏈體系，把堵點(diǎn)逐漸消解，縣域里的冷鏈中心、批發(fā)市場在這個體系里非常重要。要聚焦以縣域為核心的城鄉(xiāng)流通領(lǐng)域里的關(guān)鍵問題，進(jìn)行降成本、提效率的活動。

三是以縣域為單元，培育鄉(xiāng)村消費(fèi)市場。原來在城鎮(zhèn)體系中，曾有“魅力景觀區(qū)”，其實這些地方相對城市群來說，是最適合消費(fèi)的、最有特色的領(lǐng)域，應(yīng)該在國家層面給予重視，提升它的價值。同時，再結(jié)合縣域，讓每個鄉(xiāng)村從生產(chǎn)型價值轉(zhuǎn)型到消費(fèi)型價值，再到文化可持續(xù)的價值體系。

四是促進(jìn)縣域內(nèi)要素有序流動。首先，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)人口對流。以縣城為載體，推動就地、完全城鎮(zhèn)化，同時，推出類似“鄉(xiāng)賢計劃”（人才）返鄉(xiāng)，也要優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)，不是單一的流動，城市和鄉(xiāng)村互動才是更有價值的。其次，土地方面，可以通過村莊分類、村莊整治，通過分類活動識別當(dāng)前搬遷和保護(hù)類的不同村莊，對每個村莊的閑置用地用好，優(yōu)先用于一二三產(chǎn)業(yè)融合。再次，可以探索農(nóng)村金融改革，促進(jìn)資本向鄉(xiāng)村流動。

五是建立縣域城鄉(xiāng)循環(huán)的三級空間支撐體系。三級體系里面的重點(diǎn)還是縣城的綜合帶動作用，以及鄉(xiāng)村多元價值的作用。一二三產(chǎn)業(yè)融合核心還是在縣城，但鄉(xiāng)村的多元價值還是在鄉(xiāng)村，這兩頭做好很重要。

六是探索建立縣級農(nóng)村綜合合作組織。縣城已經(jīng)有很好的合作組織，如“供銷社+信用社”，這個合作組織怎么和新時代的一二三產(chǎn)業(yè)融合，怎樣與品牌化塑造、規(guī)?；茉爝M(jìn)行結(jié)合，形成既有政府也有市場，還有村民的合作組織的體系，是至關(guān)重要的。通過這個合作組織，實現(xiàn)生產(chǎn)、供銷、信用、服務(wù)、保障“五位一體”作用，城鄉(xiāng)循環(huán)才能夠真正搭建起來，才能真正走向城鄉(xiāng)融合。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，中國擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單元38741個，其中建制鎮(zhèn)的數(shù)量是21157個，占比達(dá)到54.6%，跟1990年相比提高了36.1個百分點(diǎn)。建制鎮(zhèn)大致數(shù)量總體上穩(wěn)定在2萬個左右。

數(shù)據(jù)還表明，雖然建制鎮(zhèn)的人口進(jìn)一步聚集，占全國總?cè)丝诘谋戎乇３至朔€(wěn)步增長，但是在整個城鎮(zhèn)化人口中的占比出現(xiàn)了下降，說明中國城鎮(zhèn)化人口主力并未聚集到建制鎮(zhèn)，而是聚集到建制鎮(zhèn)以上的大中小城市和特大超大城市。同樣的，縣城城關(guān)鎮(zhèn)在進(jìn)一步聚集農(nóng)村人口的同時，仍然不是當(dāng)前或者過去十年農(nóng)村人口進(jìn)城的主力聚集地區(qū)。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員高國力認(rèn)為，建制鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化中承擔(dān)著不可替代但又獨(dú)特的功能和定位，下一步，應(yīng)當(dāng)加快推動縣城補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，提升城關(guān)鎮(zhèn)的集聚和輻射能級。力爭實現(xiàn)城關(guān)鎮(zhèn)在吸聚農(nóng)民總量保持進(jìn)一步穩(wěn)步提升的同時，也能夠提高城關(guān)鎮(zhèn)聚集的常住人口在全國城鎮(zhèn)人口中的占比，這就真正實現(xiàn)了縣城的就地城鎮(zhèn)化，有效分流和分擔(dān)了農(nóng)村人口過于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引發(fā)的問題。

具體而言，高國力指出，一是重點(diǎn)優(yōu)化城關(guān)鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能：首先，著力強(qiáng)化提升城關(guān)鎮(zhèn)的生產(chǎn)功能，生產(chǎn)功能提升會對農(nóng)民進(jìn)城產(chǎn)生直接吸引力，創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。很多縣城和城關(guān)鎮(zhèn)都存在著產(chǎn)業(yè)雷同、惡性競爭，要讓生產(chǎn)功能特色化進(jìn)一步挖掘，也就是說很多縣城的城關(guān)鎮(zhèn)不一定追求生產(chǎn)功能的小而全，而應(yīng)在特色生產(chǎn)功能和就業(yè)崗位創(chuàng)造上實現(xiàn)提升。其次，實現(xiàn)生產(chǎn)功能的集約化，縣城要避免一些城市前些年走過的粗放式“攤大餅”路徑，讓縣城的生產(chǎn)功能適度集約緊湊，重點(diǎn)通過園區(qū)的集約發(fā)展來落地體現(xiàn)，特別是結(jié)合綠色低碳發(fā)展的最新趨勢要求。再次，生產(chǎn)功能的適用化?？h城不應(yīng)該盲目追求生產(chǎn)功能高端化，由于它自身人才、資本和市場化能力的約束，應(yīng)當(dāng)著力培育壯大適用的生產(chǎn)功能，引進(jìn)相配套的、合適可行、能夠落地的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)，也包括新業(yè)態(tài)、新模式在城關(guān)鎮(zhèn)落地。

2021年7月23日，江蘇徐州睢寧縣，李集鎮(zhèn)三里村的黃桃種植基地分揀桃子后，裝車運(yùn)往加工企業(yè)。圖/人民視覺

二是著力健全城關(guān)鎮(zhèn)的生活功能：首先，城關(guān)鎮(zhèn)生活功能要體現(xiàn)低成本，如果城關(guān)鎮(zhèn)的生活功能在沒有達(dá)到一定水平之前，卻走了很多城市走過的彎路，成本過于快速抬高，包括房價抬高，那將有可能降低農(nóng)民進(jìn)入城關(guān)鎮(zhèn)的動力。其次，生活功能要強(qiáng)調(diào)方便性，包括看病、出行、教育的便利，讓人感覺到生活在城關(guān)鎮(zhèn)比一般的建制鎮(zhèn)更方便快捷，同時避免了生活在特大、超大城市存在的各種麻煩和不便。再次，生活功能要強(qiáng)調(diào)舒適度。城關(guān)鎮(zhèn)應(yīng)該著力瞄準(zhǔn)小而美、特而優(yōu)，來設(shè)計生活功能的配套設(shè)施和配套業(yè)態(tài)。

三是整合挖掘城關(guān)鎮(zhèn)的綜合職能潛力和引力：城關(guān)鎮(zhèn)往往是縣域行政、信息、商務(wù)和文化中心，擁有一般建制鎮(zhèn)沒有擁有的歷史文化底蘊(yùn)和內(nèi)涵，所以，在這種情況下，城關(guān)鎮(zhèn)和目前很多省域的省會城市應(yīng)該有相似之處，不應(yīng)該盲目追求功能的大而全，追求經(jīng)濟(jì)總量的快速擴(kuò)張，而應(yīng)該著力在功能的配套完善和特色優(yōu)勢上。城關(guān)鎮(zhèn)的發(fā)展也應(yīng)著眼于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大局和城鎮(zhèn)體系格局，不追求經(jīng)濟(jì)規(guī)模過快的上漲，重點(diǎn)挖掘和培育自身的特色優(yōu)勢功能和業(yè)態(tài)。

據(jù)中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛觀察，中心村和小城鎮(zhèn)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的主體形態(tài)，它實際上是鄉(xiāng)村“聚中有散”的落腳點(diǎn)。未來的中心村可能相對來說比較大，邊緣的村就慢慢消失了。人口聚集到中心村等地區(qū)，這個地區(qū)慢慢變得跟鎮(zhèn)一樣，小城鎮(zhèn)變成更高一級的中心村。這應(yīng)該成為下一步鄉(xiāng)村振興的主要著力點(diǎn)和主體形態(tài)。

倪鵬飛強(qiáng)調(diào)，中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入了“聚中有散”的階段，縣域城鎮(zhèn)化實際上存在著極度分化，一部分縣域迎來加快發(fā)展、擴(kuò)大發(fā)展的繁榮機(jī)遇，另外一些城鎮(zhèn)面臨衰退的挑戰(zhàn)。

因此，他認(rèn)為，要實施差異化的縣域城鎮(zhèn)化策略，順應(yīng)這一時期階段性規(guī)律，根據(jù)各地實際情景來做兩方面工作。

第一，如果一些城鎮(zhèn)是屬于人口向其擴(kuò)散、向其聚集的城鎮(zhèn)，要采取措施給予積極的引入或推動?，F(xiàn)在的問題是，雖然人口和產(chǎn)業(yè)向這些地方流動，但這些地區(qū)存在著基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短板，并且由于這些原因，產(chǎn)業(yè)和人口無法聚集到這些地區(qū)，導(dǎo)致人口還是繼續(xù)向大中城市聚集。第二，對于明顯存在著人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退的城市，就是客觀上要衰落的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)該順應(yīng)規(guī)律，無論是在行政區(qū)劃還是資源配置上都要做適度調(diào)整，要減少它的公共服務(wù)政策，因為明顯要衰落了的地方，不可能像撒胡椒面一樣，再進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。