守住糧食安全線

鄒碧穎

2021年8月10日，新疆塔城地區(qū)裕民縣巴爾魯克山區(qū)，克什瑪布拉克村進行小麥收割作業(yè)。圖/視覺中國

“2022：前所未有的饑餓危機正在全世界蔓延。”4月28日，聯(lián)合國世界糧食計劃署發(fā)出警告稱，氣候沖擊、沖突、新冠疫情以及糧食和燃料成本的不斷攀升，再加上烏克蘭危機，特別是對依賴俄烏糧食供應的國家產生的連鎖反應，可能導致81個國家至少4700萬人瀕臨饑荒。

中國所受影響將是幾何？最直接的變化，或許會反映在來自烏克蘭的農產品進口上。作為烏克蘭和俄羅斯近年來最大的貿易伙伴，中國通常會從這兩個國家進口一定數(shù)量的小麥、大麥、玉米、葵花籽油、鉀肥等農產品與農資品。例如2021年，中國從烏克蘭進口玉米800多萬噸。

在4月27日舉辦的CMF宏觀經濟熱點問題研討會上，中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授程國強介紹，目前，中國對水稻、玉米、小麥三大主糧和主要肉類的保障水平較高，但食用植物油、大豆的自給率比較低，分別為三分之一和不到17%。在農業(yè)供給體系中，蛋白飼料原料供給自給率不到20%，短板最為突出。2000年，中國的食物自給率為93.6%，2020年降至65.8%。

現(xiàn)在，進口糧大致占中國糧食產量的四分之一。此次研討會上，清華大學中國農村研究院副院長張紅宇介紹，中國肉類的對外依存度達到9%。

根據官方數(shù)據，2021年中國糧食產量6.83億噸，進口糧食1.65億噸。去年，進口稻谷及大米同比增長68.7%，進口小麥增長16.6%，進口高粱增長95.6%，進口大麥增長54.5%，進口玉米增長152.2%，牛肉與羊肉的進口也均有所增長。從需求端看，程國強介紹，如果以三大主糧與薯類、豆類合并計算，目前中國糧食（年）消費8.1億噸，預計到“十四五”末為9億噸，糧食需求峰值有可能在2025年-2030年到來，總量為9.2億噸至9.4億噸，此后逐步回落，2050年將保持在8.9億噸。

今年以來，國際形勢風云變幻。俄烏沖突發(fā)生后，烏克蘭、俄羅斯、匈牙利、阿根廷、土耳其、保加利亞、印尼等國家紛紛宣布對部分糧油或農資實行不同限度的出口管制。從長短期看，中國的糧食安全有無風險？國人能否免于饑餓的侵襲？如何端好中國飯碗？

新冠肺炎疫情在全球蔓延，尤其是2020年5月以來，疊加美元超發(fā)、通脹抬升等因素，國際糧價一直處于上漲態(tài)勢。今年2月底爆發(fā)的俄烏沖突更是雪上加霜，成為推動國際糧價進一步上漲的導火索。

在4月27日舉辦的CMF宏觀經濟熱點問題研討會上，農業(yè)農村部農村經濟研究中心主任金文成介紹，當下國內小麥現(xiàn)貨價格已經跨過1.6元/斤的大關，價格還在上漲。玉米價格創(chuàng)歷史新高，超過1.4元/斤?？ㄗ延蛢r格上漲20%-30%，銷售價基本是7元至7.5元每斤，而市場上一桶5升的葵花籽油，最近基本都超過了100元。

對中國而言，更多谷物和糧油的進口其實來自烏克蘭一方。實際上，烏克蘭雖然是小國，面積僅相當于云南與福建兩省之和，但其域內廣泛分布著肥沃的黑土地，因而素有“歐洲糧倉”之稱。根據聯(lián)合國糧食和農業(yè)組織（FAO）數(shù)據，烏克蘭和俄羅斯合計占全球大麥產量的19%、小麥產量的14%和玉米產量的4%，占全球谷物出口量的三分之一以上。

聯(lián)合國糧農組織（FAO）近期預計，2022年烏克蘭的小麥產量將低于五年平均水平，至少20%的冬季播種面積可能無法收獲。由于農事活動難以及時開展，該國2022年單產預計也將下滑。3月9日，烏克蘭政府已經宣布禁止小麥、燕麥以及粟米、蕎麥等農產品的出口。糧農組織3月分析，俄烏沖突后，高企的全球糧食價格或將繼續(xù)激增8%-20%。

資料來源：聯(lián)合國糧農組織/Our World in Data。制圖：顏斌

今年3月，F(xiàn)AO食品價格指數(shù)平均為159.3點，環(huán)比上漲12.6%，是該指數(shù)自1990年設立以來的最高水平。具體看，植物油、谷物和肉類價格指數(shù)創(chuàng)歷史新高，而食糖和乳制品的價格指數(shù)亦顯著上漲——這還建立在國際糧價已經處于十年來最高水平的基礎上。2021年，F(xiàn)AO食品價格指數(shù)平均為125.7點，較上一年大幅上漲28.1%。

不過，多位農業(yè)專家指出，烏克蘭危機對中國糧食安全的影響可控。國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶介紹，中國直接從烏克蘭進口1460萬噸谷物，相當于這兩年谷物進口量的五分之一多。其中，玉米進口800多萬噸，占中國玉米進口的30%;大麥進口320多萬噸，占中國大麥進口的26%;葵花籽油進口89萬噸，占進口葵花籽油的70%，但總量都不是太大，影響在可承受的范圍內。

金文成分析，中國從俄羅斯和烏克蘭進口小麥占小麥進口總量的0.6%。此外，中國今年與烏克蘭簽訂700萬噸的玉米合同，現(xiàn)在只有100萬噸沒有裝船，整體影響不大。葵花籽油進口雖然占比較高，但可以通過豆油和菜籽油的進口增加予以替代，問題也不是很大。

江西財經大學經濟學院周應恒教授介紹，烏克蘭的兩大港口處于沖突區(qū)域，因此糧油出口不得不處于停滯狀態(tài)。中糧集團是烏克蘭第三大谷物出口商、第二大油脂出口商，（在當?shù)兀┧械倪\轉全部停止，這對中烏農業(yè)投資與合作構成較大沖擊。不過，沖擊可控，短期內心理影響會放得更大一些。

值得注意的是俄烏沖突引發(fā)的后續(xù)連鎖反應——部分國家對糧油出口開始進行管制。

金文成指出，最早是保加利亞增加糧食儲備，進行出口管制。4月22日印度尼西亞暫停棕櫚油出口，而中國棕櫚油進口主要靠印度尼西亞和馬來西亞。另外，匈牙利正在禁止糧食出口。阿根廷是主要的谷物出口國，土耳其是重要的面粉出口國，也都在采取措施加強對當?shù)禺a品的控制。央視報道，俄羅斯宣布在4月20日-26日將小麥出口關稅提高至每噸110.7美元。

除了糧油的國際貿易，農業(yè)生產資料的貿易也可能受到影響。

3月，俄羅斯宣布限制化肥出口。金文成介紹，俄羅斯是鉀肥和氮肥的重要供應國，鉀肥出口占全球貿易17%。同樣作為受制裁國的白俄羅斯，鉀肥出口占全球貿易的16%，二者加上為33%。如今，全球氮肥價格飆升40%-50%，磷肥和鉀肥的價格上漲約30%。在中國，進口鉀肥從年初4150元/噸上漲到3月中旬的5000元/噸，接近歷史最高點。國內約六成的大紅顆粒鉀肥價格已經達到5300元/噸-5700元/噸，創(chuàng)下新的紀錄。

資料來源：聯(lián)合國糧農組織/Our World in Data

金文成分析，農業(yè)生產資料價格上漲可能會影響農民種糧積極性，導致一些農戶拋荒，也可能導致一些種植大戶減少肥料使用降低成本，這都可能對糧食產量和品質帶來影響。此外，農業(yè)投入品價格的上漲也必然拉動農業(yè)生產成本上升，進而推動農產品價格上漲。

較為樂觀的是，中國糧食儲備無虞。

張紅宇介紹，國際上關于糧食安全的標準有三條線，分別是谷物自給率達到95%以上、人均糧食占有量400公斤以上、糧食儲備達到本年度消費的18%以上。從這三個指標看，中國沒問題。中國的谷物尤其是小麥和水稻的自給率常年達到98%。將玉米計算在內，中國的谷物自給率在2021年也達到96%，逼近全球谷物安全線上下浮動。此外，去年，中國人均占有糧食484公斤、人均占有肉類63公斤、人均占有水產品46公斤，都超過世界人均水平。而且，中國的糧食儲備達到了本年度消費量的18%。

“我們的儲備，特別是小麥和水稻的儲備，滿足年度消費需求一點都沒有問題。”張紅宇介紹，這兩年，中國的糧食生產非常平穩(wěn)。2021年中國糧食產量增長了2%，也即267億斤;肉類增加了1000萬噸以上，提高至8887萬噸，說明中國農業(yè)生產是健康可持續(xù)的。去年11月，國家糧食和物資儲備局糧食儲備司司長秦玉云介紹稱，中國糧食庫存處于歷史高位，特別是小麥和稻谷兩大口糧品種占總庫存比例超過70%。小麥庫存持續(xù)增加，可滿足一年半消費需求。

至于糧食安全的保障機制，程國強介紹，中國已經打下“三位一體”的底子。首先是國內糧食綜合生產體系，以確?？诩Z絕對安全為核心。二是糧食儲備調控體系，以應對突發(fā)事件、維護市場穩(wěn)定為重點。三是全球農業(yè)食品供應鏈支撐，將國際農產品市場和資源作為保障糧食安全的重要補充。根據測算，到目前為止，境外農業(yè)資源約占到總需求量的三分之一以上，占比達36.4%。

程國強指出，這套“三位一體”機制已經受住了若干次重大考驗。其中包括，2008年冰雪災害、汶川地震和國際金融危機三個突發(fā)事件疊加導致全球糧食價格大幅上漲、2012年全球糧價暴漲、2018年-2019年的中美貿易戰(zhàn)，以及目前疫情、俄烏沖突等引發(fā)的全球次生危機，可見這套體系能夠從容應對國內外重大突發(fā)事件的挑戰(zhàn)。

張紅宇認為，俄烏沖突對中國最大的影響是信心和傳導影響。按照經濟學里的“土豆效應”，基本食物一旦短缺，或者輿論導向不能正確引導，基本食物價格會隨之急劇上漲;二是傳導影響，糧食價格的波動會遠遠大于其供給量的波動幅度。

實際上，與“土豆效應”相反，食物消費趨勢還具有“班尼特效應”。

程國強介紹，隨著收入增加，米面等淀粉類主食消費會逐步減少，但是對營養(yǎng)豐富的肉類、蔬菜、水果的消費會大幅增加。最近30年，中國人均小麥消費量下降18%，大米下降11.86%，植物油和肉類則都在增長。其中，植物油消費增長405.8%，現(xiàn)在中國人均植物油消費量達到26公斤，按東亞飲食特征已達到上限，開始進入穩(wěn)態(tài)。而肉類還有增長空間，中國人均消費的牛羊豬禽等主要肉類為47公斤（全口徑已經達到62公斤），30年年均增長2.94%，消費結構變化的方向和趨勢符合班尼特定律。

程國強預計，肉蛋奶等動物性食品消費將持續(xù)增長，推動能量飼料和蛋白飼料原料需求隨之增長。玉米、大豆、油料作物的需求，會比目前增加幾千萬噸。但口糧及食用植物油消費將進入成熟階段，不再具備剛性增長趨勢。2025年至2030年，中國達到糧食需求峰值，若要保障好口糧和肉蛋奶植物油等食物消費需求，大致需要42億畝至43億畝的種植面積，到那時，中國食物自給率將從目前的65.8%，下降至59%，農業(yè)資源自給率將從目前的64.3%，下降至57.4%（不考慮科技進步）。

這意味著，今后保障糧食安全和食物安全的資源壓力將進一步加大。而目前，國內大豆存在明顯短板。2021年中國進口大豆9651萬噸，主要來自巴西和美國，占世界大豆總出口量的59.68%，占國內大豆總消費量的82.77%。農業(yè)農村部預測，2022年中國大豆產量與消費量缺口超過1億噸。中國2013年提出的糧食安全觀是，谷物基本自給、口糧絕對安全，但如果將大豆囊括在內，現(xiàn)在中國廣義的糧食自給率其實低于95%。

葉興慶回顧，早在1995年，中國發(fā)布的糧食問題白皮書提出的是，保證糧食自給率達到95%以上，當時的“糧食安全”涵蓋谷物、大豆、薯類、食用油脂。如今，隨著大豆和一些谷物、油料品種的進口量增加，這一目標實際上已經無法完成。特別是2013年左右，中國農業(yè)發(fā)生了很多轉折性變化。比如，中國農產品的成本和價格超過國外，出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象，稻谷、小麥、玉米等谷物開始表現(xiàn)為凈進口。彼時，中國提出了“以我為主，立足國內，確保產能，適度進口，科技支撐”的糧食戰(zhàn)略。

然而，眼下，不僅國際糧市吃緊、價格高漲，國內的糧食生產形勢也值得關注。

3月以來，奧密克戎毒株在全國多地擴散，吉林、黑龍江等產糧大省的春耕一度受到影響。嚴格的防疫措施下，國內個別地區(qū)的化肥農藥因物流受阻，農民不能正常進入田地耕種或打農藥等現(xiàn)象，為2022年的糧食生產投下了一些不確定性陰影。好消息是，據吉林5月2日發(fā)布的消息，截至5月1日，吉林玉米播種面積達到3039.72萬畝，同比快9.54個百分點。

而且，行業(yè)普遍預計，本輪豬周期將近尾聲。平安證券首席經濟學家鐘正生團隊傾向于判斷，2022年下半年將迎來新一輪豬周期的上行，豬肉價格的漲幅在40%-60%。

2021年5月28日，載有1000噸大豆的俄羅斯貨船抵達黑龍江黑河口岸碼頭。圖/視覺中國

理由之一是，目前三元能繁母豬存欄占比已大幅下滑，淡季虧損或加速生豬產能去化。

“從大食物觀上看，中國還是存在保障油奶肉的風險隱患，特別是油的自給率偏低?！苯鹞某芍赋?，中國谷物自給率比較高，受國際影響有限，但需要警惕國際傳導和供應鏈風險。俄烏沖突將改變中國糧食供應和貿易結構，國際糧價一段時期內將在高位運行。

以我為主，利用國外13億至15億畝農業(yè)資源必不可少

百年大變局下，葉興慶認為，大國博弈會加劇，中國未來全球進口體系的重構也會面臨很多挑戰(zhàn)。

今年3月6日，習近平主席看望參加全國政協(xié)十三屆五次會議的農業(yè)界、社會福利和社會保障界委員時強調，在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認為進入工業(yè)化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決。要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦，始終堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐。

彼時，習近平指出，要樹立大食物觀，從更好滿足人民美好生活需要出發(fā)，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，缺了哪樣也不行。此外，要優(yōu)化布局，穩(wěn)口糧、穩(wěn)玉米、擴大豆、擴油料，保證糧食年產量保持在1.3萬億斤以上，確保中國人的飯碗主要裝中國糧。

對此，程國強分析，這意味著中國不僅要守牢“米袋子”，還要拎穩(wěn)“菜籃子”、抓牢“油罐子”。今后要從耕地資源向國土資源拓展，從傳統(tǒng)農作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，向植物動物微生物要熱量、要蛋白、要資源。要樹立大農業(yè)觀，今后整個農業(yè)供給體系應該以糧食為基礎，“糧經飼”統(tǒng)籌，推動“種養(yǎng)加”一體，農林牧漁結合，形成高質高效可持續(xù)的農業(yè)供給體系結構。

具體而言，如何搭建新的農業(yè)供給體系？耕地是保糧食和食物安全的首要命題。

金文成指出，兩次國土調查數(shù)據顯示，2009年至2019年十年間，中國耕地面積減少了1.13億畝，總量已經跌破了20億畝?，F(xiàn)在必須牢牢守住耕地18億畝的紅線，在耕地保護上采取“長牙齒”措施，黨政同責，尤其要對耕地用途進行管控。過去是對耕地的非農化進行管控，今后對耕地的農用化也要管控。耕地主要用于糧、棉、油菜、飼料等種植，基本農田主要用于種糧，高標準農田全部都要用于種糧。張紅宇指出，同時要加強高標準農田建設，投入1000元和5000元的建設效果完全不一樣，政府要舍得花錢，克服資源短板。糧食安全的重中之重還是數(shù)量安全。按照中央要求，糧棉油糖肉果菜的位序不能變，一定要山水田林湖草沙，宜牧則牧，宜林則林。

同時，葉興慶也指出，要處理好土地資源配置中行政規(guī)制跟農民生產經營自主權的關系。一方面，國家對耕地的利用，按照國家的發(fā)展戰(zhàn)略需要進行規(guī)制，包括禁止非農化，治理非糧化;另一方面，農民從事農業(yè)生產是要增加收入，有利可圖。所以，在土地資源的配置上國家的優(yōu)先性跟農民的選擇權要統(tǒng)籌起來，采取一系列的扶持政策，把國家的優(yōu)先性轉化為農民的自覺行動，轉化為農民生產經營的自覺選擇行為，這里面有很多政策需要重塑。

由此，農業(yè)生產體制的改革優(yōu)化必不可少。張紅宇建議，要刺激種糧農戶的生產積極性，通過土地三權分置，土地承包經營權有序流轉，提高勞動生產效率。家庭傳承者兼業(yè)種糧，加上植保隊、機耕隊、運聯(lián)合作社等服務組織專業(yè)種糧形成的農業(yè)經營格局，是大勢所趨。同時，還應該構建中國特色的農業(yè)支持保護體系，逐年提升小麥和水稻、大豆等農產品的價格，給種糧農民真正的支持。

此外，專家們還強調，須認識到農業(yè)科技創(chuàng)新永遠是根本出路。程國強指出，到2030年左右，中國食物自給率將達到最低值，挑戰(zhàn)最為嚴峻，峰值過后由于人口負增長、老齡化問題等，消費進入穩(wěn)態(tài)階段，自給率會有所回升。如果在農業(yè)科技上有進一步的突破，就能減輕中國耕地資源短缺的壓力，自給率下降幅度就沒有那么快。

表：2000年-2020年中國食物安全保障水平（食物自給率）

資料來源：程國強，2022年

張紅宇指出，中國目前的科技短板主要在進口量較大的大豆和玉米上。全國大豆單產平均為130公斤-140公斤左右，而美國的大豆單產平均為240公斤。中國的玉米單產420公斤，相當于美國單產770公斤的55%-60%。大豆和玉米的單產提升，一定要在生物技術上下大力氣、做大文章，絕對不能被輿論左右，一定要瞄準主攻方向，不能急于求成，但是也絕對不能放緩步伐。

金文成表示，中國還有一些畜禽品種、果蔬品種以及種子材料受制于人，種業(yè)企業(yè)相對來說小、散、弱，競爭力不足，要重點推進“種業(yè)振興行動”，打一個種業(yè)翻身仗。

至于肉類蛋白，葉興慶指出，中國現(xiàn)在面臨一個較難的選擇：在以玉米為主的飼料糧的進口和肉類進口之間，如何選擇和把握好平衡？從貿易的穩(wěn)定性和可靠性看，他認為還是應該進口更多飼料糧發(fā)展國內畜牧業(yè)，以滿足對動物性產品不斷增長的需求。而周應恒建議，既然中國口糧基本安全，并且直接消費量還在減少，可以通過“糧經飼”的匹配，轉換一些土地資源出來，加強飼料谷物的生產。減少糧食浪費也有許多工作可做。

國際合作也仍然值得重視。葉興慶介紹，目前全球能夠批量出口糧食的地區(qū)主要是三塊，北美、南美和黑海地區(qū)。中美關系復雜多變，需要預留空間;南美的化肥、種子、物流體系存在短板，但生產和貿易的增長潛力很大，中國可以從上游的投入品乃至物流的關鍵節(jié)點等環(huán)節(jié)幫助提升南美地區(qū)的相應能力;西方俄羅斯的對抗可能長期化，黑海地區(qū)在中國的糧食進口多元化中，到底會扮演何種角色，還面臨很多不確定性，但該地區(qū)的小麥、玉米甚至未來的大豆，有利于填補中國的相應缺口，也不能放棄。

張紅宇指出，要高度關注南南合作、中非合作，幫助非洲國家種糧食，幫助欠發(fā)達國家提升農業(yè)科技水平。解決這些國家的糧食安全，實際上可解決中國在全球化背景下的糧食供給問題。金文成則建議，相關部門應該圍繞中國糧食、油料以及奶、肉等農產品，建立全產業(yè)鏈的、統(tǒng)籌國際國內的、分品種的糧食供求狀況的全球預警監(jiān)測體系。

程國強強調，中國今后利用國外的13億畝到15億畝農業(yè)資源必不可少，要建立健全全球農業(yè)貿易投資與市場監(jiān)測信息體系，加快培育全球性農業(yè)食品企業(yè)，深度參與全球農業(yè)與糧食安全治理，充分發(fā)揮“一帶一路”拓展農業(yè)國際合作、促進投資貿易建設的平臺作用，構建一個安全、持續(xù)、穩(wěn)定的全球農業(yè)食品供應網絡。