保障性租賃住房建設(shè)的難點與機遇

王博

浙江省城市治理研究中心主任、原杭州市委書記王國平。

未來五年，保障性租賃住房（下稱“保租房”）建設(shè)不僅是一二線城市的重點工程，也是房地產(chǎn)行業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必經(jīng)之路。

自2021年6月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》印發(fā)至今，北京、上海、重慶、天津等約13個城市陸續(xù)發(fā)布了實施細(xì)則。

根據(jù)這些實施細(xì)則，“十四五”（2021年-2025年）期間，北京、上海、廣州、深圳計劃新增保租房分別為40萬套（含滿足條件的單間）、47萬套（間）、60萬套（間）、40萬套（間）。其中，北京保租房供應(yīng)占新增住房供應(yīng)總量的40%，其他三城均占新增住房供應(yīng)總量的45%左右。

中金研究預(yù)計，“十四五”期間，保租房供給約821萬套（間），2022年-2025年，保租房開發(fā)的投資額將達(dá)到13萬億元左右。

但是，《財經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖有如此巨大的市場規(guī)模，各主要房企仍處于緩慢試水階段。它們有的猶豫不決，擔(dān)心做賠本買賣，有的則希望看到地方政府出臺更多的具體扶持政策。

長期以來，保障房建設(shè)工程由城投公司主導(dǎo)，無論是代建還是運營，房企涉獵不多。此輪保租房建設(shè)，如何引入市場化力量，對地方政府和產(chǎn)業(yè)鏈各方都是挑戰(zhàn)。

房企應(yīng)如何切入保租房賽道？地方政府在不增加負(fù)債前提下，如何實現(xiàn)保租房投資強度不降低？怎樣避免政績工程？

4月20日，《財經(jīng)》記者就上述問題專訪了杭州城市學(xué)研究理事會理事長、浙江省城市治理研究中心主任、原杭州市委書記王國平。

王國平2000年-2010年任杭州市委書記，此間在保障房建設(shè)上，杭州成為全國最先引入市場化力量的城市之一。此后，房企代建保障房模式在全國推廣。

保租房是緩解住房矛盾的重要手段。這次保租房新政與過往相比最大的不同之處在于保障對象的擴展，即從過去的側(cè)重保障低收入困難群體，向保障無房新市民和青年人等常住人口拓展。

此前，杭州市住房保障重點關(guān)注的“兩個夾心層”也與此相關(guān)。

所謂“兩個夾心層”，一是，不符合廉租房條件，又買不起經(jīng)濟適用房的城市低收入住房困難群體;二是，不符合經(jīng)濟適用房申請條件，又買不起商品房的低中收入住房困難群體。

第一個“夾心層”數(shù)量不多，毫無疑問應(yīng)該享受公共租賃房和房租對折的優(yōu)惠政策，如果還有困難，政策可以再優(yōu)惠。

第二個“夾心層”量大、面廣，主要為城市新市民、青年人。解決這個“夾心層”的住房問題，以前的唯一辦法是加快公租房建設(shè)，但公租房準(zhǔn)入門檻、建設(shè)主體、資金來源、輪候分配等有嚴(yán)格規(guī)定，要擴面并不容易。

此輪全國推進(jìn)的保租房政策則為解決以上困難提供了新路徑，即“租售結(jié)合”，保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房聯(lián)合，這是非常大的改變。

此外，《意見》在土地、金融政策上也給了更多支持，更重視通過政府給予優(yōu)惠政策，激發(fā)市場主體的活力，建立“多主體投資、多渠道供給”保租房的供應(yīng)格局，進(jìn)而推動住房保障主體從政府為主向政府、企業(yè)和社會力量共同參與轉(zhuǎn)變。

保租房主要由城市建設(shè)投資公司（下稱“城投公司”）建設(shè)運營。房企一般從城投公司手中接單，做代建、運營。

城投公司屬于帶有政府性質(zhì)的特殊市場經(jīng)營體，因為背靠政府信用，在資源整合、資金籌集等方面具有一定優(yōu)勢。對于房企而言，參與保租房建設(shè)運營，最大的顧慮就是資金平衡問題，房企習(xí)慣了傳統(tǒng)的高杠桿、快周轉(zhuǎn)的開發(fā)模式，保障性租賃住房前期投入大、回收期長，對它們的吸引力不大。如今，企業(yè)如果按住宅或商業(yè)用地價格拿地做保租房，回報周期大概在50年。北京上海等部分城市供給了地價優(yōu)惠的租賃專向用地，回報周期也在20年左右。對企業(yè)來說還是比較長。

但這次的《意見》給了一系列優(yōu)惠政策，就是想讓市場主體能夠算得過來賬，激發(fā)房企參與保障性租賃住房的積極性。

2月8日，中國人民銀行、銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障性租賃住房有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理的通知》，明確保障性租賃住房項目有關(guān)貸款不納入房地產(chǎn)貸款集中度管理，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對保障性租賃住房發(fā)展的支持力度。

4月13日，全國首個正式申報的保障性租賃住房REITs（不動產(chǎn)投資信托基金）項目已經(jīng)報送到國家發(fā)展改革委，這是突破性進(jìn)展。如果保租房REITs順利落地，投資者退出通道得以打通，將吸引更多社會資本參與保障性租賃住房建設(shè)，大大緩解參與主體的融資難問題。

城投公司在中國城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮了巨大作用，承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重任。但在城市化進(jìn)程過半之后，城投公司也暴露出一些問題。如資產(chǎn)負(fù)債率普遍偏高、業(yè)務(wù)主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、自主開展的市場化業(yè)務(wù)少、項目自身收益率不高、企業(yè)創(chuàng)新意識和市場化經(jīng)營意識薄弱等。同時，在中央高度重視地方化債轉(zhuǎn)型、提質(zhì)增效的背景下，各級政府財政壓力及各國企平臺公司（包括城投公司）面臨的轉(zhuǎn)型壓力也愈來愈大。

基于以上背景，此輪保租房建設(shè)對城投公司的資源整合能力，以及項目全生命周期統(tǒng)籌運營能力提出了更高要求。這也需要房企積極參與，與城投公司形成優(yōu)勢互補。

2月24日，住建部表示，2022年，要保證全國240多萬套的保租房供給。綜合各地政策，“十四五”期間，北京、上海、廣州、深圳計劃新增保租房分別為40萬套（間）、47萬套（間）、60萬套（間）、40萬套（間）。其中，北京占新增住房供應(yīng)總量的40%，其他三城均占新增住房供應(yīng)總量的45%左右。

出于建設(shè)能力和品控能力雙重考量，房企都有更多機會參與保租房建設(shè)。

保租房建設(shè)中涉及項目規(guī)劃、設(shè)計、咨詢、融資、建設(shè)運營以及資產(chǎn)管理等各個方面，如果足夠優(yōu)秀，房企在以上產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)都有機會。當(dāng)然，如果房企本身就具備資源整合及統(tǒng)籌運營能力，則可在這波政策紅利中，更有話語權(quán)，賺到更多錢。

當(dāng)前，在中央“房住不炒”的政策指導(dǎo)下，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展邏輯正經(jīng)歷深刻變化。房企要擺正心態(tài)，轉(zhuǎn)變理念，雖然保租房建設(shè)項目利潤率較低，投資周期長，但是參與其中，不僅能維系企業(yè)和地方政府的關(guān)系，也對企業(yè)的長期發(fā)展有益。

另外，參與保租房規(guī)劃、建設(shè)、實施、管理、經(jīng)營、更新的全生命周期開發(fā)，更有助于房企發(fā)展完善與住房建設(shè)、住房配套和住房服務(wù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)鏈。

一旦房企接管了足夠多的保租房運營業(yè)務(wù)，就可以賦能其物業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。物業(yè)公司之間的競爭已從優(yōu)質(zhì)項目的爭奪轉(zhuǎn)向業(yè)主資源和市場占有率的爭奪。房企通過運營社區(qū)將獲得大量用戶信息和行為數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)將成為它們挖掘社區(qū)康養(yǎng)等多元服務(wù)的基礎(chǔ)。

總之，在保障性租賃住房市場闖出新藍(lán)海的房企，有機會在未來實現(xiàn)品質(zhì)與效益的雙提升。

本土企業(yè)在本地市場具有天然優(yōu)勢，不少中小企業(yè)都以深耕本地市場為主，頭部企業(yè)具有市場外拓的實力，這也是基于市場競爭的結(jié)果。

關(guān)鍵在于通過優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場的形成。4月10日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，為全國統(tǒng)一大市場建立了基礎(chǔ)。作為地方政府，一方面，要堅持依法行政，公平公正監(jiān)管，持續(xù)優(yōu)化服務(wù)，改善營商環(huán)境;另一方面，要利用市場一體化發(fā)展，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源嫁接與合作，促進(jìn)區(qū)域合作，因地制宜為各類市場主體投資興業(yè)營造良好生態(tài)。

從城市管理者角度看，要算大賬，需要通盤考慮城市化成本支付問題，城市住房問題也是城市化必須支付的成本之一。

在推進(jìn)城市化持續(xù)健康發(fā)展進(jìn)程中，“錢、地、人從哪里來到哪里去，以及手續(xù)怎么辦”這四大難題不容回避。其中，“錢從哪里來”是四大難題的難中之難。高質(zhì)量推進(jìn)保障性租賃住房建設(shè)，一樣要破解“錢從哪里來”難題。

政府統(tǒng)一解決城市化成本的支付，總體有以下五種途徑：一是城市財政預(yù)算安排;二是從國有資產(chǎn)的經(jīng)營性收益中支付;三是推行PPP（Public Private Partnership，民營企業(yè)與政府合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)）模式，四是從城市土地收益中支付，五是政府負(fù)債。五種途徑中，政府負(fù)債不是真正的成本支付方法，因為政府債最后還是要靠前四種渠道償還。

要解決“錢從哪里來”難題，核心環(huán)節(jié)在于深入研究土地。城市的建設(shè)發(fā)展過程就是使用城市土地的過程，科學(xué)管理與合理利用城市土地是城市獲得可持續(xù)發(fā)展的保證，是城市規(guī)劃建設(shè)的核心問題。

《意見》在保租房建設(shè)用地方面給予了很大支持。如明確了利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、非居住存量房屋和新供應(yīng)國有建設(shè)用地五種建設(shè)方式相應(yīng)的土地支持政策，尤其是明確了利用非居住存量土地和房屋建設(shè)保障性租賃住房，不補繳土地價款。

保租房建設(shè)要用足用好國家優(yōu)惠政策，特別是在用好土地政策的基礎(chǔ)上堅持“一調(diào)兩寬兩嚴(yán)”原則，強調(diào)向規(guī)劃要土地、要資金，通過調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃，集約節(jié)約利用土地資源來破解保障性住房建設(shè)難的問題。

“一調(diào)”，就是調(diào)整優(yōu)化既有規(guī)劃;“兩寬”，就是在不影響城市天際線和周邊環(huán)境的前提下，放寬建筑容積率、放寬建筑高度，做好地上、地下兩篇文章，既要將地上建筑的規(guī)劃高度用足、用好，又要充分開發(fā)、利用地下空間;“兩嚴(yán)”，就是嚴(yán)保綠化率、嚴(yán)控建筑密度。通過集中供綠、見縫插綠等方式，確保區(qū)塊綜合價值。

近兩年，上海、浙江、深圳等地出臺的土地政策，都充分利用了土地溢出效應(yīng)（參見《上海市擴大有效投資穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》、浙江《關(guān)于高質(zhì)量加快推進(jìn)未來社區(qū)試點建設(shè)工作的意見》、深圳《關(guān)于進(jìn)一步加大居住用地供應(yīng)的若干措施》）。

其中，上海對存量工業(yè)用地經(jīng)批準(zhǔn)提高容積率和增加地下空間的，不再增收土地價款;支持利用劃撥土地上的存量房產(chǎn)發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，土地用途和權(quán)利人、權(quán)利類型在五年過渡期內(nèi)可暫不變更。

浙江提出了集約高效利用空間的相關(guān)舉措，如加大城市存量用地盤活利用力度，打破一刀切模式，科學(xué)合理確定地塊容積率、建筑限高等規(guī)劃技術(shù)指標(biāo)。

深圳則鼓勵在已建、在建及已納入近期建設(shè)規(guī)劃的軌道站點500米范圍內(nèi)實施以居住為主的綜合開發(fā)。為實現(xiàn)15分鐘通勤圈，實現(xiàn)居民出行更加舒適、高效、便捷奠定良好基礎(chǔ)。

要處理好政府“有形之手”與市場“無形之手”的關(guān)系。堅持“政府做地、企業(yè)做房”理念，以政府做城市、做環(huán)境帶動市場做產(chǎn)業(yè)、做企業(yè)，以政府辦好企業(yè)圍墻外的事帶動企業(yè)做好圍墻內(nèi)的事。

首先，要推進(jìn)城市形態(tài)有機更新。如杭州把“城市有機更新”作為一項龐大的系統(tǒng)工程，推進(jìn)城市形態(tài)、街道建筑、自然人文景觀、道路設(shè)施、城市河道、城市產(chǎn)業(yè)、城市管理的有機更新。

其次，在推進(jìn)城市形態(tài)有機更新的基礎(chǔ)上，建議堅持“XOD”為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式。

“XOD模式”是以城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大類基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，是TOD模式（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）的拓展。根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同可具體劃分為EOD模式（以學(xué)校等教育設(shè)施為導(dǎo)向）、COD模式（以文化設(shè)施為導(dǎo)向）、HOD模式（以醫(yī)院等綜合醫(yī)療設(shè)施為導(dǎo)向）、SOD模式（以體育場館等體育運動設(shè)施為導(dǎo)向）、POD模式（以城市公園等生態(tài)設(shè)施為導(dǎo)向）等。

只有堅持“XOD模式”的發(fā)展理念，對城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地進(jìn)行一體化開發(fā)和利用，形成土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強化的正反饋關(guān)系，才能通過城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入改善企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境和居民的生活質(zhì)量，從而帶動土地的增值，進(jìn)而通過土地的增值反哺城市發(fā)展，解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中“錢從哪里來和去”的問題。

最后，實施城市基礎(chǔ)設(shè)施社區(qū)化的發(fā)展理念?！俺鞘谢A(chǔ)設(shè)施社區(qū)化”不是城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的大拼盤，也不是基礎(chǔ)設(shè)施集中建在某個特定社區(qū)，而是要基于多規(guī)合一、產(chǎn)城融合、職住平衡、三生（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）融合、線上線下相結(jié)合的理念，打造政府主導(dǎo)、市場調(diào)配、企業(yè)主體、商業(yè)化運作、規(guī)建管營一體化的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新模式。

只有城市基礎(chǔ)設(shè)施“社區(qū)化”，才能使城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性真正落地，滿足老百姓對居住品質(zhì)的要求;才能使城市基礎(chǔ)設(shè)施的溢出效應(yīng)最大化，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)出比、性價比、費效比的最大化，進(jìn)而實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)少負(fù)債、不負(fù)債，如此才能吸引企業(yè)參與保障性租賃住房建設(shè)。

建議在招商引資前，地方政府委托專業(yè)智庫或規(guī)劃設(shè)計單位，提供新型可行性研究報告。以與保租房相關(guān)的城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大類基礎(chǔ)設(shè)施的土地出讓收益，及綜合開發(fā)效益為研究對象，探討項目是否具有足夠土地溢出效應(yīng)，重點研究“XOD+PPP+EPC（項目總承包，又名‘交鑰匙工程’）”模式。

如此，地方政府心中有數(shù)，投資機構(gòu)也能放心入局。

另外，把可行性研究報告作為項目貸款的前置條件之一，可以從根本上控制住政績工程、形象工程及政府負(fù)債，進(jìn)而解決項目缺乏商業(yè)模式的問題，落實“優(yōu)地優(yōu)用”政策，做好運營期的價值提升和長期反哺，推動房地產(chǎn)業(yè)良性循環(huán)和健康發(fā)展。

這涉及科學(xué)系統(tǒng)研究和科學(xué)決策問題。

建議堅持高起點規(guī)劃、高強度投入、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理，為項目建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。同時，以概念規(guī)劃為主，確保規(guī)劃的系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性和可操作性。

當(dāng)然，智庫提出最優(yōu)方案后，地方政府要尊重科學(xué)、專家、規(guī)律，實行嚴(yán)格的評審制度，不能讓可研報告走過場、圖形式，在聽取專家意見的基礎(chǔ)上做出科學(xué)判斷，避免因決策失誤造成重大損失。

科學(xué)決策要確立成本思維，任何決策都是有利有弊的，“魚和熊掌不可兼得”。建議按照城市基礎(chǔ)設(shè)施社區(qū)化的原則，通盤考慮規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營四個維度的工作，突出大項目帶動的集中連片綜合開發(fā)與系統(tǒng)治理模式，做好項目投融資模式、建設(shè)模式和發(fā)展模式創(chuàng)新。

2019年，浙江啟動實施未來社區(qū)建設(shè)。保租房建設(shè)可以借鑒浙江未來社區(qū)的一些做法，以基礎(chǔ)設(shè)施為中心，圍繞“三化九場景”落地。

即打造人本化、生態(tài)化、數(shù)字化“三化突出”且鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、建筑、交通、能源、服務(wù)、治理“九大場景差別化融入”的城市現(xiàn)代化基本功能單元。

這不是簡單的拼湊，而是在“15分鐘生活圈+15分鐘通勤圈”的邏輯下（就業(yè)圈、消費圈、社交圈、教育圈、醫(yī)療圈、運動圈、休閑圈、生態(tài)圈）構(gòu)建保障性租賃住房。

建議開發(fā)企業(yè)充分考慮城市老舊小區(qū)的有機更新和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的契機，布局市場需求迫切的保障性住房、人才租賃住房、企業(yè)員工住房等，盡可能地向“天上地下”等非計費空間拓展，在有限的國土空間規(guī)劃中實現(xiàn)“功能倍增”。

下面這些問題都尚待解決：保障性租賃住房融資證券化問題，保障性租賃住房項目建設(shè)單位墊付資金及后續(xù)債務(wù)風(fēng)險化解機制問題，引入工程總包為代表的建設(shè)模式創(chuàng)新問題。

此外，地方政府還要推出細(xì)則，引導(dǎo)保險機構(gòu)、各類產(chǎn)業(yè)基金、上市公司資金及其他社會資金參與保障性租賃住房項目建設(shè)與運營，統(tǒng)籌社會金融資源，降低融資成本。

（《財經(jīng)》記者張光裕、實習(xí)生孟達(dá)、王文彤對此文亦有貢獻(xiàn)）