準(zhǔn)城中村安置區(qū)建設(shè)規(guī)劃研究

馮有柱，許泰彥，張陳楠，陸海亮，劉魏巍，張金

（1.玉溪市自然資源和規(guī)劃局，云南玉溪653100；2.上海理工大學(xué)管理學(xué)院，上海200093）

1 引言

新時(shí)期下“轉(zhuǎn)型發(fā)展”“存量提升”“提高城市發(fā)展的宜居性”已經(jīng)為“十四五”期間各大城市發(fā)展的主旋律。城中村作為城市存量用地的“洼地”，對(duì)其進(jìn)行合理有效的再開發(fā)成為城市新增建設(shè)用地的主要來源，是城市提升整體競(jìng)爭(zhēng)力的有力途徑。然而“城中村改造”在過去十幾年中經(jīng)歷了快速而激進(jìn)的過程，一方面在中國(guó)快速而“粗放”的城市化過程中承擔(dān)重要的作用，具有非?，F(xiàn)實(shí)的意義；另一方面大拆大建下的城中村改造導(dǎo)致了社會(huì)矛盾和政府治理的雙重危機(jī)[1]。在中小城市開發(fā)建設(shè)的同時(shí)，大量的失地農(nóng)民出現(xiàn)，因此，對(duì)失地農(nóng)民安置問題的解決已刻不容緩。從我國(guó)國(guó)情和時(shí)代發(fā)展要求出發(fā)，拆遷農(nóng)民舊有房屋并進(jìn)行集中居住安置是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的必然要求，也是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心，更是農(nóng)民生活習(xí)慣和方式的一次改革，具有深刻的科學(xué)內(nèi)涵和鮮明的時(shí)代特征[2]。目前，對(duì)安置區(qū)問題的研究大多集中在安置模式和安置的補(bǔ)償機(jī)制，很少有對(duì)安置選址和安置的布局方案進(jìn)行研究。在安置區(qū)選址方面邱晨[3]提出了在整個(gè)城市里面劃分了3 類安置區(qū)，即已融入主城的安置區(qū)；位于主城區(qū)邊緣的安置區(qū)；遠(yuǎn)離主城區(qū)、城市發(fā)展區(qū)內(nèi)的安置區(qū)，但未提出準(zhǔn)城中村的安置區(qū)選址。而在準(zhǔn)城中村安置的布局方案方面，國(guó)內(nèi)研究幾乎為空白。所謂“準(zhǔn)城中村”就是指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)與城市中心區(qū)接近的具有良好的區(qū)位條件的農(nóng)村聚落?！皽?zhǔn)城中村”由于城市化的推進(jìn)滯后于工業(yè)化的進(jìn)程，城市建設(shè)往往尚未開始，城市公共服務(wù)設(shè)施也未延伸至此，但是便捷的交通、周邊區(qū)域的輻射及地租的增長(zhǎng)使這些農(nóng)村聚落具有較大的開發(fā)潛力及開發(fā)價(jià)值。本文立足建立準(zhǔn)城中村安置區(qū)選址的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和提出準(zhǔn)城中村安置區(qū)建設(shè)布局方案來對(duì)準(zhǔn)城中村安置問題進(jìn)行研究，并用兩種方法計(jì)算失地農(nóng)民安置區(qū)需求面積。

2 準(zhǔn)城中村安置地塊評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)總體規(guī)劃、詳細(xì)性控制規(guī)劃和現(xiàn)場(chǎng)踏勘，劃出每一塊可建設(shè)居住用地，從土地利用的容易度系統(tǒng)、居民搬遷的意愿度系統(tǒng)和配套設(shè)施的完備度系統(tǒng)3 個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃范圍以內(nèi)的每一塊可建設(shè)居住用地進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而選出規(guī)劃范圍以內(nèi)較優(yōu)的安置地塊，并通過德爾菲法確定系統(tǒng)內(nèi)的評(píng)價(jià)權(quán)數(shù)[4-6]。詳見表1。

表1 安置點(diǎn)篩選地塊評(píng)價(jià)指標(biāo)表

3 安置區(qū)用地面積需求計(jì)算

目前，有多種安置補(bǔ)償?shù)姆椒ǎ覍?duì)應(yīng)的應(yīng)用不同的安置區(qū)面積需求的計(jì)算方法，本文用兩種計(jì)算方法，分別是按照單純居住需求和按照置換補(bǔ)償計(jì)算安置區(qū)面積需求，兩種計(jì)算方法的公式如下。

1）按照單純居住需求計(jì)算[7]：

式中，Q為安置區(qū)面積需求，ha；H為預(yù)測(cè)戶數(shù)，戶；S為戶均建筑面積，ha/戶；FRA為容積率；P為預(yù)測(cè)規(guī)劃年人口數(shù)，人；M為戶均人口數(shù)，人/戶。

此方法只是滿足人均的住房需求，不考慮人們現(xiàn)有居住面積。該方法的優(yōu)點(diǎn)是居住比較公平，單純以滿足居住為主，可防止村民為了能得到較多的補(bǔ)償，搭建過多的違法建筑；缺點(diǎn)是由于村民的貧富差距，一部分人的接受程度比較低，尤其是那些富裕的農(nóng)民。

2）按照置換補(bǔ)償需求計(jì)算的用地面積：

式中，Q為安置區(qū)面積需求，ha；H為預(yù)測(cè)戶數(shù)，戶；A為每戶平均住房面積，ha/戶；q為置換系數(shù)。

此方法考慮了農(nóng)民的貧富，主要是房屋的住房形式。該方法的優(yōu)點(diǎn)是考慮了房屋的住房形式，充分考慮了農(nóng)民的現(xiàn)狀住房利益；缺點(diǎn)是由于中小城市的規(guī)劃建設(shè)區(qū)已經(jīng)不能修繕和新建，讓一些有能力且急需改善自己住房的人難以接受。

4 安置區(qū)布局方案

失地農(nóng)民不僅失去了賴以生存的空間與資源，同時(shí)失去了農(nóng)民的身份，穩(wěn)定的職業(yè)與社會(huì)保障。因此，在對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行安置的過程中，既要保證經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，又要關(guān)注農(nóng)民的長(zhǎng)期發(fā)展，包括職業(yè)觀念轉(zhuǎn)變、工作技能培訓(xùn)、生活條件保障、農(nóng)民角色過渡等?；诖耍獜牟煌矫嫣岢鼋鉀Q失地農(nóng)民安置問題的對(duì)策建議[8]。目前，對(duì)準(zhǔn)城中村安置建設(shè)規(guī)劃方案的研究比較少，通過分析和實(shí)踐的總結(jié)，本文對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的安置提出了3 種布局方案，分別是集中方案、分散方案和平衡方案，如圖1所示，并對(duì)提出的3 種方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。

圖1 準(zhǔn)城中村折遷某種安置建設(shè)規(guī)劃方案

1）集中方案[9]。選出一塊安置用地，把規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有村民都集中安置到所選的安置地塊。此方案的優(yōu)勢(shì)是土地集約性高。

2）分散方案。選出多塊安置用地，把規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村民分散安置在所選的安置地塊。此方案的優(yōu)勢(shì)是村民有歸屬感。

3）平衡方案。選出適量安置用地，把村民按照就近原則或者行政等因素安置在所選安置區(qū)。此方案的優(yōu)勢(shì)是用地供需平衡度好。

每個(gè)規(guī)劃區(qū)域的安置建設(shè)規(guī)劃對(duì)應(yīng)于不同的安置區(qū)布局方案，因此，需要從實(shí)際情況對(duì)方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5 準(zhǔn)城中村居住安置建設(shè)規(guī)劃

準(zhǔn)城中村用地是城市規(guī)劃建設(shè)用地，到規(guī)劃年全部建設(shè)開發(fā)，因而會(huì)產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，解決失地農(nóng)民的居住問題勢(shì)在必行。因此，需要安置準(zhǔn)城中村內(nèi)的村民，讓他們能夠得到居住保障，解決或者緩解村民和政府之間的矛盾。準(zhǔn)城中村居住安置建設(shè)規(guī)劃步驟如下：

1）預(yù)測(cè)規(guī)劃區(qū)內(nèi)需要安置的人口數(shù)，假設(shè)戶均人口數(shù)不變，預(yù)測(cè)戶數(shù)；

2）應(yīng)用前面建立的評(píng)價(jià)系統(tǒng)對(duì)居住可建設(shè)用地評(píng)價(jià)，篩選出可用來安置的較優(yōu)地塊；

3）應(yīng)用2 種計(jì)算方式分別計(jì)算出安置區(qū)面積需求；

4）對(duì)3 種安置方案進(jìn)行規(guī)劃，并進(jìn)行對(duì)方案的評(píng)價(jià)。

6 案例分析

本案例是依托隆陽區(qū)中心城區(qū)居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃方案專題研究，研究區(qū)域是保山市隆陽區(qū)東城區(qū)；在規(guī)劃區(qū)內(nèi)有上一輪規(guī)劃還沒有開發(fā)成熟的永昌街道幾個(gè)村莊，有新一輪規(guī)劃建設(shè)的河圖幾個(gè)村莊。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，隆陽區(qū)政府一味地堵，不讓居民擴(kuò)建、新建和改造他們的住宅，然而村民由于剛性需求（兒子結(jié)婚，裝修婚房；50年的老房，有危房鑒定書；房子地勢(shì)低洼，受到雨水侵蝕等）都急需對(duì)自己的住宅修繕和新建等，這也導(dǎo)致政府與民眾之間的矛盾越來越突出，村民的居住問題亟待解決。通過實(shí)地踏勘，隆陽區(qū)的東城區(qū)為準(zhǔn)城中村。東城區(qū)的范圍如圖2所示。

圖2 東城區(qū)區(qū)位

6.1 東城區(qū)戶數(shù)預(yù)測(cè)

隆陽區(qū)東城區(qū)安置戶數(shù)預(yù)測(cè)先預(yù)測(cè)隆陽區(qū)東城區(qū)的自然村人口，假設(shè)戶均人口數(shù)不變，最后預(yù)測(cè)出東城區(qū)地戶數(shù)，由于東城區(qū)規(guī)劃是分期建設(shè)的，因此，對(duì)人口和戶數(shù)的預(yù)測(cè)也是分期預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果見表2。

表2 東城區(qū)戶數(shù)預(yù)測(cè)表

6.2 安置區(qū)面積需求與方案

6.2.1 集中方案

把東城區(qū)的安置人口都安置在A 地塊（見圖3），安置區(qū)面積需求和供需比較結(jié)果見表3。從表3 可以看出兩種計(jì)算方法所需的面積都大于用地供給，都是供不應(yīng)求。

圖3 集中方案

表3 集中方案用地供需表

6.2.2 分散方案

把東城區(qū)的安置人口安置在地塊A、B、C、D、E、F（見圖4），安置區(qū)面積需求和供需比較結(jié)果見表4。從表4 中可以看出，大多所需的面積都小于用地供給，處于供大于求的狀態(tài)，只有B 地塊略微低于用地需求。

表4 分散方案用地需求表

圖4 分散方案

6.2.3 平衡方案

把東城區(qū)的安置人口安置在地塊A、C、F（見圖5），安置區(qū)面積需求和供需比較結(jié)果見表5。從表5 中可以看出，兩種計(jì)算方法所需的面積都小于用地供給，都是供大于求。

圖5 平衡方案

表5 平衡方案用地需求表

6.3 東城區(qū)安置區(qū)布局方案評(píng)價(jià)

上文已經(jīng)提到從土地集約性、用地供需平衡度、村民意愿、混合社區(qū)可行度和政策推薦度5 個(gè)方面來評(píng)價(jià)安置區(qū)布局方案，根據(jù)現(xiàn)狀和規(guī)劃資料和現(xiàn)場(chǎng)踏勘，對(duì)東城區(qū)安置的3個(gè)方案進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果見表6。從表6 中可以看出，平衡方案比較適合東城區(qū)的安置建設(shè)規(guī)劃。

表6 東城區(qū)安置區(qū)布局方案評(píng)價(jià)表

7 結(jié)語

本文從安置區(qū)的選址和安置區(qū)建設(shè)規(guī)劃方案兩方面來解決城市快速發(fā)展中出現(xiàn)的失地農(nóng)民居住問題。在安置區(qū)的選址方面建立了安置區(qū)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在建設(shè)規(guī)劃方面提出了3 個(gè)安置方案（集中方案、分散方案和平衡方案），這對(duì)政府解決中小城市發(fā)展過程中出現(xiàn)的準(zhǔn)城中村農(nóng)民安置問題提供了依據(jù)，具有較強(qiáng)的實(shí)用價(jià)值。本文的居住地塊評(píng)價(jià)指標(biāo)體系只是從土地利用的容易度系統(tǒng)、居民搬遷的意愿度系統(tǒng)和配套設(shè)施的完備度系統(tǒng)3 個(gè)評(píng)價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，有待進(jìn)一步深化和完善。