加快發(fā)展制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的國際經(jīng)驗借鑒
——基于典型國家的啟示

郭楠 ，應曉妮，2，洪晗

（1.中國社會科學院大學，北京 102488；2.中國宏觀經(jīng)濟研究院投資研究所，北京 100038；3.浙江省社會科學院，浙江 杭州 310007）

從時間緯度看，制造業(yè)的發(fā)展得益于工業(yè)發(fā)展和第二次世界大戰(zhàn)等歷史淵源，德國、美國和日本在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展上一直處于相對領先的世界地位，只是發(fā)展的側重點不同。英國和法國也通過出口貿(mào)易促成了制造業(yè)發(fā)展的鼎盛。新加坡和韓國作為除中國地區(qū)外的另兩個“亞洲四小龍”成員國，借助發(fā)達國家對勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機會在制造業(yè)發(fā)展上獲得優(yōu)勢。盡管這些典型國家制造業(yè)發(fā)展的側重點不同，但多集中于技術的研發(fā)與運用，通過產(chǎn)業(yè)政策傾斜、對企業(yè)扶持、對人才培育促進制造業(yè)升級，分析典型國家制造業(yè)發(fā)展經(jīng)驗對我國更具有借鑒性。

一、典型國家制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗總結

（一）德國

美國次貸危機后，眾多歐盟國家經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，德國卻在制造業(yè)發(fā)展上遙遙領先，這與其在產(chǎn)業(yè)政策上實施政府扶持、企業(yè)參與、高校與企業(yè)合作密不可分。其中德國政府在推動基礎研發(fā)和技術轉(zhuǎn)移上打造了國際技術轉(zhuǎn)移平臺——史太白技術轉(zhuǎn)移中心，其以高校為基礎，形成了一個完整的技術研發(fā)和轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡，還同時以市場化方式為企業(yè)提供技術咨詢服務。在基礎設施建設上，德國施行“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”國家戰(zhàn)略，從2014 年起相繼提出高科技戰(zhàn)略、智能服務世界、進入數(shù)字化、專業(yè)IT 表格項目、“數(shù)字未來”計劃等。尤其“數(shù)字未來”計劃政策的施行和完善使得德國制造速度提高30%，制造效率提升25%，大規(guī)模定制水平提升到新高度。企業(yè)在技術改造上也扮演了很重要的角色，德國“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略的發(fā)布意味著政府統(tǒng)籌、標準架構先行，大企業(yè)作為行業(yè)標桿進行引領，中小企業(yè)通過資助計劃得到資金紓困和技術支持廣泛參與，既能宣傳理念和技術，又能使中小企業(yè)成為新一代智能化生產(chǎn)技術的使用者和受益者，從而進一步激發(fā)先進制造業(yè)新技術的創(chuàng)造與發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)技術人才培育上通過二元制職業(yè)培訓讓工人在高校與企業(yè)均能接受相應的理論和實操教育，以促進知識與技能的綜合培訓。

（二）美國

美國在發(fā)展制造業(yè)的過程中經(jīng)受了金融危機和互聯(lián)網(wǎng)泡沫的嚴重打擊，但在啟動再工業(yè)化上仍施行了一系列先進計劃。在技術研發(fā)上，美國聯(lián)邦政府設立了由公司、研究型大學、社區(qū)學院和非營利機構等多類型成員組成的國家創(chuàng)新中心，通過聯(lián)合合作進行團隊構建、共同研發(fā)、資料分享、技術知識更新等工作，使得工作成果最終轉(zhuǎn)化并應用；在技術改造上，美國國家基金會（NSF）等部分機構通過增加尖端交叉技術的研發(fā)基金為先進制造業(yè)的研發(fā)提供資助，并在財政預算案里提出稅收減免、研發(fā)稅收抵免等相關措施；在行業(yè)聯(lián)合上，美國幾家龍頭企業(yè)自發(fā)組成了工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟（IIC），并提出工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)技術框架助力制造業(yè)網(wǎng)絡化、協(xié)同化運營發(fā)展。另外，政府、學術界、國家實驗室和不同類型制造業(yè)企業(yè)聯(lián)合組建國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（NNMI），形成包含資金、研發(fā)與交流的政產(chǎn)學研網(wǎng)絡，對行業(yè)、大學和政府專家之間的技術協(xié)作戰(zhàn)略定期更新，把政府研發(fā)和制造研究的相關工作逐步演化為技術路線圖；在產(chǎn)業(yè)技術人才培養(yǎng)上，通過社區(qū)學院和勞動力市場合作的方式幫助雇主和員工對接技能需求。

（三）其他國家

日本曾依靠質(zhì)量革命成為世界制造業(yè)市場的龍頭，重點在技術研發(fā)上進行項目投資、在全國不同層級設立工業(yè)技術中心[1]，以解決技術問題，并為促使企業(yè)升級、改造至先進且新型生產(chǎn)技術設備出臺相應的稅收優(yōu)惠政策，進行稅費減免或提供采購價格折扣。充分發(fā)揮政府職能，扶持并優(yōu)先發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)[2]。對于行業(yè)發(fā)展，通過工業(yè)價值鏈促進會的成立，分享電子數(shù)據(jù)以均衡化、高效化企業(yè)間的業(yè)務協(xié)作，讓制造單元智能化、加工進程模塊化。

英國作為最早工業(yè)革命的起源國，曾因制造業(yè)發(fā)展帶來了長期的經(jīng)濟繁榮而領先各國。其中最為主要的是高價值制造彈射中心的設立，該中心涉及建立社群、聚焦研發(fā)、跨行業(yè)設計、促進企業(yè)與學術機構合作，使企業(yè)間達成技術轉(zhuǎn)化和協(xié)同創(chuàng)新的目的。為使制造業(yè)咨詢與項目分析渠道更加通暢，英國政府還出資扶持制造業(yè)咨詢機構（MAS）。在應對制造業(yè)復雜技能需求上，構建高等教育框架支持企業(yè)與高等教育部門合作交流、設立制造業(yè)觀察機構、設立高校相關專業(yè)學位并支持招生等多項計劃共同實施。

法國在早期先進制造業(yè)發(fā)展時提出了大型戰(zhàn)略工業(yè)發(fā)展計劃、“未來工業(yè)”計劃明確制造業(yè)發(fā)展方向和工業(yè)發(fā)展模式，尤其在企業(yè)、高校、科研機構的合作創(chuàng)新上進行支持，為把關科研質(zhì)量和效率，把科研機構管理集中至政府。

新加坡在促進制造業(yè)發(fā)展上更注重引進外資投入，在堅持體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的同時完善基礎設施建設，建立裕廊工業(yè)區(qū)、高科技商業(yè)園區(qū)、機場物流園區(qū)等，通過提供增值服務、將機場園區(qū)設為免稅區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)等方式將出口企業(yè)的運輸成本維持在較低的水準。

結合上述典型國家的產(chǎn)業(yè)政策，從技術、基礎設施、行業(yè)組織、人才培育等多角度提供不同的經(jīng)驗和實例，總結如表1。

表1 典型國家產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗及實例

二、典型國家制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的啟示

（一）科技創(chuàng)新中研發(fā)與學習能力并重

德國聯(lián)邦政府在提出創(chuàng)新政策時多偏重研發(fā)。第一，內(nèi)生經(jīng)濟增長模型說明了經(jīng)濟持續(xù)增長的決定因素是內(nèi)生的技術進步，即知識和技術研發(fā)[3]。通過企業(yè)內(nèi)部研發(fā)活動創(chuàng)造的技術工藝作為內(nèi)生因素，就應成為經(jīng)濟增長的源泉。因而基于研發(fā)的創(chuàng)新和經(jīng)濟增長模型迎合了政策制定者的觀點，但也正由此使得研發(fā)供應方支持的項目在德國和歐洲創(chuàng)新政策中占據(jù)了主導地位。這些創(chuàng)新政策的共同點是刺激企業(yè)開展研發(fā)活動被當作內(nèi)生因素，因而其被當成重要目標，卻忽視了研發(fā)并非創(chuàng)新唯一來源的事實。在現(xiàn)代知識型經(jīng)濟的背景下，理論關注點更應該從研發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)閷W習的過程，在制造產(chǎn)品或使用產(chǎn)品中都可以引發(fā)學習和知識的創(chuàng)造過程。第二，一些主要致力于刺激研發(fā)活動的創(chuàng)新政策經(jīng)常會忽視非研發(fā)密集型企業(yè)的特殊優(yōu)勢。但根據(jù)20世紀80 年代以來的研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新并不依賴于正式研發(fā)[4]，非研發(fā)密集型企業(yè)仍然在發(fā)展中國家甚至是發(fā)達國家中居于重要地位。因此，創(chuàng)新政策的關鍵任務是從更廣義的角度理解創(chuàng)新，深入理解創(chuàng)新能力并不完全等同于研發(fā)活動，創(chuàng)新政策也應該促進對非研發(fā)密集型企業(yè)及其特殊需求和環(huán)境的認識。

從學習能力層面看，后發(fā)國家、地區(qū)和企業(yè)學習、效仿和借鑒先進國家、地區(qū)和企業(yè)的先進制度、管理經(jīng)驗和科學技術，在此基礎上，再經(jīng)過本土化改造，最終摸索出適應本地發(fā)展的流程與模式，以產(chǎn)生社會經(jīng)濟效益。美國早期的工業(yè)革命歷史表明“思維和行動”的重要性。在整個創(chuàng)新流程上，只有通過多年的研究和測試才能實現(xiàn)重大突破，除此之外還要經(jīng)歷工程與工程再造、測試和論證，以實現(xiàn)制造業(yè)中的創(chuàng)新應用。后發(fā)國家中比較典型的是日本和韓國。日本政府以明治維新為開端的制度設定都是向西方學習的結果，其通過跨國公司學習系統(tǒng)的管理方式和知識技術，并進行本地化改造和進一步創(chuàng)新，最終完成了工業(yè)化。第二次世界大戰(zhàn)后日本在鋼鐵、造船、汽車、電子等多行業(yè)躍入世界領先地位[5]；韓國以日本作為學習對象和趕超目標，效仿其經(jīng)濟發(fā)展制度和重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式，得益于極強的學習能力使其經(jīng)濟在戰(zhàn)后得到復蘇，造船業(yè)甚至超越了日本的發(fā)展。

通過上述美、日、韓制造業(yè)發(fā)展的歷史經(jīng)驗可見，無論制度還是技術層面的創(chuàng)新，學習能力都是一國提升制造業(yè)競爭力的重要優(yōu)勢，尤其在當前全球各國新型關系下，制造業(yè)分工形成新體系，加強學習能力是避免各國進入“比較優(yōu)勢陷阱”的重要途徑，因而中國對此也要有所借鑒。首先，在利用外資時，既要重視短期的資金引進，又要重點關注合資、合作等方式，有計劃、有目的地向跨國公司進行關鍵知識的學習，以此作為我國制造業(yè)發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標；其次，明確戰(zhàn)略目標后要提升學習能力，尤其是知識獲取能力；最后，在企業(yè)吸收知識、學習技術和理念的同時，為使學習能力在制造業(yè)發(fā)展中更好體現(xiàn)和實踐，政府提供良好的政策條件必不可少。

（二）克服傳統(tǒng)行業(yè)壁壘，利用智能化創(chuàng)造新的生產(chǎn)范式

制造業(yè)是一個復雜的、成熟的“傳統(tǒng)”部門，帶有很多傳統(tǒng)行業(yè)壁壘的印記，會在一定程度上限制制造業(yè)的應用創(chuàng)新能力，因此應該通過開辟新生產(chǎn)技術的一系列路徑及相關的支持政策來克服傳統(tǒng)壁壘。

第一，不同技術與商業(yè)模式融合。如美國的先進制造研究所嘗試諸如從3D 打印到數(shù)字化生產(chǎn)、從先進復合材料到光子學等新技術，把新技術同相應流程和商業(yè)模式結合，從而創(chuàng)造新的生產(chǎn)范式。

第二，行業(yè)軟件的加持。計算機輔助設計（Computer Aided Design，簡稱CAD）、工程設計中的計算機輔助工程（Computer Aided Engineering，簡稱CAE）、電子設計自動化（Electronic Design Automation，簡稱EDA）、制造執(zhí)行系統(tǒng)（Manufacturing Execution System，簡稱MES）等先進制造業(yè)行業(yè)軟件作為安全可靠的科技服務工具，其供給能力建設應當?shù)玫街匾暸c發(fā)展。中國在發(fā)展先進制造業(yè)方面應該積極借鑒和學習國外發(fā)達國家在科技、工程、計算機等領域的優(yōu)秀研究成果，尤其是構建起智能化的操作系統(tǒng)、相關數(shù)據(jù)庫、辦公自動化系統(tǒng)，運用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等基礎軟件和平臺形成自給自足、自主可控的能力。另外更要善于運用5G、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等技術優(yōu)勢讓傳統(tǒng)制造業(yè)在工業(yè)基礎上向網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展[6]。在本土化的基礎上進行具體應用，并以研發(fā)出下一代軟件工具作為重要目標，爭取為先進制造業(yè)的未來發(fā)展提供技術支撐。

第三，產(chǎn)業(yè)價值鏈的升級。參照德國的制造業(yè)發(fā)展經(jīng)驗可見，制造業(yè)在智能化發(fā)展階段面臨著在技術和組織上的變革，只有兩方面綜合作用才能促進價值鏈的升級，通過新的制造業(yè)系統(tǒng)解決在價值創(chuàng)造過程中的各種問題，從而保障德國制造業(yè)的國際競爭力，這也是德國工業(yè)4.0 計劃的一個基本原則。在實施制造業(yè)智能化時需要注意應用最實用的技術，德國工業(yè)4.0 計劃在實施的過程中也是通過本土將市場需求轉(zhuǎn)化為有效供給。

第四，產(chǎn)業(yè)體系的升級。制造業(yè)智能化是驅(qū)動產(chǎn)業(yè)體系智能化的主要驅(qū)動力[7]，商業(yè)模式創(chuàng)新需要依靠制造業(yè)智能化升級。中國的幾大互聯(lián)網(wǎng)公司在商業(yè)服務領域里提供較為廣泛的服務、較多的數(shù)據(jù)要素積累、較高的利用水平，如有名的BAT公司（中國互聯(lián)網(wǎng)公司三巨頭，百度、阿里巴巴、騰訊）對互聯(lián)網(wǎng)用戶需求數(shù)據(jù)、消費數(shù)據(jù)和社交數(shù)據(jù)的掌握就是一種智能化的實現(xiàn)。在制造業(yè)行業(yè)中更應該進行學習和借鑒，在結合國情的前提下使整個產(chǎn)業(yè)體系得到升級。

第五，行業(yè)平臺的依托。德國西門子、美國GE 公司都建立了跨行業(yè)開放工業(yè)云平臺，從而占據(jù)了行業(yè)發(fā)展的制高點。中國在發(fā)展工業(yè)平臺上雖然缺乏類似超大體量的工業(yè)綜合體，但可以以打造行業(yè)模范的形式先行嘗試，一邊嘗試工業(yè)云平臺的建設，另一邊打造制造業(yè)上下游聯(lián)合體，在先進制造業(yè)行業(yè)構建起專業(yè)技術聯(lián)盟，讓各企業(yè)在專注領域內(nèi)進行交互幫扶和相關知識體系構建。此外，對中小企業(yè)智能化發(fā)展服務平臺進行完善方面，可以借鑒德國工業(yè)4.0 計劃中“一站式”信息服務和“在線地圖”等方式，構建中小企業(yè)智能化發(fā)展的信息和咨詢服務網(wǎng)站。第一，在已有中小企業(yè)服務平臺的基礎上，進一步加強對中小企業(yè)智能化發(fā)展的服務功能。利用地方中小企業(yè)公共服務平臺貼近企業(yè)需求的優(yōu)勢，集聚資源、集成服務，建設一批“中小企業(yè)智能化成長服務平臺”，解決中小企業(yè)智能化發(fā)展中面臨的共性技術問題，完善適用于中小企業(yè)現(xiàn)實需要的智能方案體系；第二，在產(chǎn)業(yè)集群中，加強中小企業(yè)集群共性智能化服務平臺建設，對中小企業(yè)提供技術支持、咨詢、融資和培訓等綜合服務；第三，重點支持中小企業(yè)國際合作區(qū)建設、發(fā)揮示范平臺的引領帶動作用，對中小企業(yè)服務平臺整體運行效率和服務質(zhì)量的提升產(chǎn)生推動作用。通過財政資金支持、引導社會投資等多種方式，推動“產(chǎn)學研用”結合，在中小企業(yè)國際合作區(qū)中建設企業(yè)孵化基地、公共服務平臺、企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新全媒體宣傳中心等多個功能區(qū)，為企業(yè)營造良好的發(fā)展環(huán)境。

（三）合理的體制機制、政策導向促進制造業(yè)發(fā)展

在制造業(yè)競爭力形成中，制度設定與政策導向均起到關鍵性作用。日本在第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)之前，通過向海外尋找資源的方式形成了爭奪市場的經(jīng)濟戰(zhàn)略，與傳統(tǒng)軍國主義結合形成完整的制度，其制造業(yè)的主體是軍工，曾處于世界前端位置，在經(jīng)歷了嚴重破壞之后得益于制度的作用才能夠在戰(zhàn)后迅速崛起。尤其在第二次世界大戰(zhàn)之后，日本政府通過確立外向型經(jīng)濟制度、制造立國、科技立國等基本國策使制造業(yè)在世界遙遙領先，其中以精加工裝配自動化作為典型，包括造船、汽車、電子等領域長期處于不敗之地。與之相反的是，日本在泡沫經(jīng)濟崩潰后出現(xiàn)約十年的經(jīng)濟不景氣——“失去的十年”，也主要由于制度和政策制定的失誤，造成日本制造業(yè)在競爭力上大大削弱。韓國從1962 年開始實行政府主導外向型經(jīng)濟制度，借助朝鮮半島“南農(nóng)北工”的基礎經(jīng)歷了35 年的趕超式發(fā)展，其中包括立法、政策、科研等一系列制度方向，對制造業(yè)發(fā)展的支持尤以造船行業(yè)最為突出。而經(jīng)歷了1997 年亞洲金融危機后經(jīng)濟受到的嚴重沖擊，也與由政府、銀行和企業(yè)構建起的體制密不可分。

在體制機制上，基于我國高技術產(chǎn)業(yè)低水平發(fā)展的現(xiàn)狀，制造業(yè)研發(fā)機構可以借鑒德、美、日、英等國，以建立技術研發(fā)中心的方式形成科技創(chuàng)新的組織化、模塊化并加強研發(fā)強度，通過推出資助計劃和研發(fā)項目等方式實現(xiàn)多方合作共贏，提升制造業(yè)競爭能力。此外，可以通過鼓勵科技中介機構發(fā)展、建設技術轉(zhuǎn)移平臺等相關措施促進科技成果的有效轉(zhuǎn)化與轉(zhuǎn)移。

在政策支撐上，以碳達峰、碳中和和智能化發(fā)展作為目標，加強對民營制造業(yè)的扶持，引領產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。第一，完善財政、稅收和金融政策，加大對綠色相關產(chǎn)業(yè)、民營制造業(yè)發(fā)展的支持，對高碳項目的投資進行完善并采取多樣化集資方式與形式，包括吸引地方、本地化、民間投資來發(fā)展中小企業(yè)的智能化發(fā)展服務網(wǎng)絡建設，同時多樣化中小制造業(yè)企業(yè)融資、貸款渠道與方式。稅務部門要積極推進合理稅收優(yōu)惠政策的實施，尤其針對智能化建設方面的科研相關費用給予優(yōu)惠政策，同時利用新興科學技術豐富稅收優(yōu)惠方式如拓展出口退稅服務等，在跨境電商平臺上合理、規(guī)范稅收優(yōu)惠流程。第二，加強碳目標相關法律法規(guī)建設，強化碳達峰和碳達峰的重要意義，將碳排放的具體指標規(guī)范化、體系化，便于對照制造業(yè)產(chǎn)業(yè)在能源相關方面的工作進行監(jiān)測、檢查并積極改進。同時為鞏固碳目標的完成成果，各地應將相關指標納入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展綜合評價體系，從考核的角度加強監(jiān)管并提出整改建議。

（四）及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構能有效提高制造業(yè)競爭力

日韓兩國在制造業(yè)的分工體系中不同的產(chǎn)品定位決定了制造業(yè)結構層次的高低，進而影響了現(xiàn)實競爭力的強弱。

從制造業(yè)發(fā)展上看，日韓兩國均可視為后進國家，在制造業(yè)競爭力提升上關鍵在于在不同階段及時調(diào)整制造業(yè)結構和更替主導產(chǎn)業(yè)。日本在第二次世界大戰(zhàn)以后、20 世紀80 年代前兩批主導產(chǎn)業(yè)相繼發(fā)展和成熟，主要得益于合適的產(chǎn)業(yè)政策下技術進步和對外投資，兩批主導產(chǎn)業(yè)的銜接發(fā)展使“日本奇跡”得以誕生；韓國的產(chǎn)業(yè)政策也在不同時間段進行了區(qū)分。以五年計劃作為時間節(jié)點，產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略不斷變化，先是重點發(fā)展以日用品和紡織品產(chǎn)業(yè)為主的進口導向產(chǎn)業(yè)，再發(fā)展以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主的出口導向產(chǎn)業(yè)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橹鼗ぎa(chǎn)業(yè)，在后期逐步向知識技術密集型產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)變。

對目前中國來說，在碳達峰目標下應以調(diào)整第二產(chǎn)業(yè)結構為重點工作，輔以完善第三產(chǎn)業(yè)結構，把節(jié)能降碳作為產(chǎn)業(yè)調(diào)整導向，對高耗能和高排放企業(yè)和項目進行嚴格管理，加快智能化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐，積極促進綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展。