群眾工作與當(dāng)前基層治理的有效性研究
——基于成都市彭州“花村街”改造前后的考察

王向陽 呂德文

[提要]當(dāng)前，部分地區(qū)面向群眾利益的群眾工作方法較為缺失，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼗鶎又卫怼暗托А眴栴}突出。既有“治理主體”“治理單元”“治理技術(shù)”視角下的相關(guān)研究，難以較好地解釋基層治理究竟如何有效的內(nèi)在復(fù)雜機(jī)制問題?；诔啥际信碇荨盎ù褰帧备脑烨昂蟮目疾欤芯堪l(fā)現(xiàn)：通過“壩壩會(huì)”等群眾大會(huì)形式，可實(shí)現(xiàn)組織愿景引領(lǐng)、群眾訴求表達(dá)和治理事務(wù)內(nèi)容的有效對接，可謂“從群眾中來”；通過黨員干部示范帶動(dòng)、積極分子識(shí)別吸納、非積極分子(包括中間群眾)的教育轉(zhuǎn)化和激發(fā)利用，可最大限度組織動(dòng)員群眾，將群眾從被動(dòng)的客體轉(zhuǎn)化為積極主動(dòng)的責(zé)任主體和行動(dòng)主體，并最終以較低的治理成本、更廣泛的群眾參與，賦予廣大群眾更飽滿的獲得感和更強(qiáng)烈的國家認(rèn)同感?！叭罕姽ぷ鳌钡缆?，理應(yīng)成為國家基層政權(quán)建設(shè)的基本內(nèi)容和重要選擇。

一、問題的提出

近年來，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)成員在基層調(diào)研期間，發(fā)現(xiàn)目前基層工作當(dāng)中日益繁重的基層工作負(fù)擔(dān)和忙碌的工作節(jié)奏與部分地區(qū)群眾實(shí)際獲得感和滿意度并不匹配，這是當(dāng)前基層治理工作中的重要悖論。筆者的問題意識(shí)正來源于此：為什么有的地區(qū)投入了大量治理資源、基層干部做了大量工作卻換不來一些群眾的普遍認(rèn)可？換言之，何以實(shí)現(xiàn)基層治理的有效性？

梳理學(xué)界既有研究，聚焦“治理有效”，主要有以下三種研究視角下的三條典型路徑：

一是治理主體視角下的治理主體優(yōu)化路徑。賀雪峰較早提出“中堅(jiān)農(nóng)民”這一概念，認(rèn)為社會(huì)關(guān)系在村、經(jīng)濟(jì)關(guān)系在村、對村莊公共事務(wù)比較熱心的少數(shù)在村40歲-50歲群體，比較適合承擔(dān)村干部工作，指出中堅(jiān)農(nóng)民與治理有效具有較強(qiáng)親和性。[1]楊華對此展開了進(jìn)一步研究，指出中堅(jiān)農(nóng)民群體是黨在農(nóng)村工作當(dāng)中可以重點(diǎn)依靠的重要階層基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。[2]在這一概念基礎(chǔ)上，李華胤提出了“治理型中堅(jiān)農(nóng)民”概念，針對這一村治主體展開了較為豐富細(xì)致的案例分析，并認(rèn)為各地村莊普遍存在著一大批中堅(jiān)農(nóng)民群體，構(gòu)成了村莊治理場域下的中堅(jiān)力量，但只有少量的治理型中堅(jiān)農(nóng)民群體可以極大地推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。[3]與此同時(shí)，有研究認(rèn)為“村干部職業(yè)化”是推進(jìn)治理任務(wù)有效分解和基層治理有效的重要步驟，也是基層治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。[4]治理主體視角下治理主體優(yōu)化路徑，似乎認(rèn)為一旦出現(xiàn)合適的治理主體，基層治理有效便成為大概率事件，因此將治理有效的重點(diǎn)和調(diào)整思路主要放在篩選出合適的治理主體，如中堅(jiān)農(nóng)民。

二是治理單元視角下的治理單元調(diào)整路徑。近年來，各地先后開展了合村并組等行政區(qū)劃調(diào)整工作，鄧大才等部分華中村治研究學(xué)人率先提出了行政單元需要與自然單元相匹配的觀點(diǎn)，認(rèn)為合適的治理單元方能實(shí)現(xiàn)有效的基層治理。[5]李華胤對此持贊同觀點(diǎn)，并指出治理有效是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，而實(shí)現(xiàn)治理有效的基礎(chǔ)在于進(jìn)一步推進(jìn)村民自治有效。自治有效與單元有效高度相關(guān)，在有效的自治單元下容易形成有效的自治，因此實(shí)現(xiàn)自治有效需要考慮有效的單元。[6]田孟對此持謹(jǐn)慎態(tài)度，認(rèn)為合村并組的政治邏輯是導(dǎo)致該項(xiàng)工作迅猛開展的第一推動(dòng)力，然而在此過程中，其治理邏輯卻被嚴(yán)重忽視，并進(jìn)一步指出，政治邏輯無疑是重要的，但治理邏輯也同樣需要受到重視和尊重，合村并組需要在多重邏輯間尋得某種平衡和良性互動(dòng)。[7]治理單元視角下的治理單元調(diào)整路徑，多將治理單元適配和治理有效勾連起來，側(cè)重對基層社會(huì)的復(fù)雜性和豐富性展開解讀，但其中如何實(shí)現(xiàn)治理有效的復(fù)雜機(jī)制，并未得到充分揭示。

三是治理技術(shù)視角下的技術(shù)賦能路徑。當(dāng)前，技術(shù)治理理念逐步從城市治理領(lǐng)域滲透到廣大基層社會(huì)，大多數(shù)觀點(diǎn)均認(rèn)為現(xiàn)代治理技術(shù)的加持，將極大提升基層治理效能。在這一理念主導(dǎo)下，“技術(shù)賦能”“技術(shù)賦權(quán)”等成為其典型話語。肖唐鏢認(rèn)為，近70年來，我國的治理實(shí)踐已由“意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)型”的治理走向工具主義導(dǎo)向的“技術(shù)型治理”[8]。鄔家峰進(jìn)一步指出，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦權(quán)下的鄉(xiāng)村治理，破除了精英主義的“話語霸權(quán)”和草根群眾的“失語”狀態(tài)，推動(dòng)著鄉(xiāng)村公共能量場由“權(quán)威主導(dǎo)型”向“互動(dòng)博弈型”過渡，強(qiáng)化了村民在鄉(xiāng)村治理中的主體性作用和在場性特征，型塑著村民的公共精神和村莊認(rèn)同。[9]呂德文認(rèn)為，現(xiàn)代國家是一個(gè)技術(shù)裝置，技術(shù)治理是其權(quán)力實(shí)踐的重要表現(xiàn)。然而，國家并非一個(gè)抽象的政治實(shí)體，而是要在辦公室、街頭、窗口和網(wǎng)絡(luò)等不同的場景中開展治理活動(dòng)的。不同的治理場景意味著不盡一致的技術(shù)要求，技術(shù)治理的限度在于，在單一治理技術(shù)與多元化的治理場景之間和在技術(shù)的規(guī)范統(tǒng)一性和事實(shí)全面性之間存在固有矛盾，制造出去政治化和泛政治化等技術(shù)迷思現(xiàn)象。[10]對此，胡衛(wèi)衛(wèi)、陳建平、趙曉峰指出，在推進(jìn)技術(shù)治理過程中，應(yīng)當(dāng)警惕“技術(shù)賦能”演變?yōu)椤凹夹g(shù)負(fù)能”[11]。賀雪峰更是旗幟鮮明地指出，如欲有效推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，務(wù)必注重治理體制和治理對象的有效適配。[12]治理技術(shù)視角下的治理技術(shù)賦能路徑，從所謂的看似現(xiàn)代的、發(fā)達(dá)的治理技術(shù)出發(fā)，認(rèn)為基層治理有效必須匹配先進(jìn)的治理技術(shù)，技術(shù)治理是大勢所趨，難以逆轉(zhuǎn)，但卻忽略了基層治理的復(fù)雜性、異質(zhì)性和非均衡性。

縱觀既有研究，針對治理有效，學(xué)界分別從治理主體、治理單元和治理技術(shù)三大視角展開了豐富的研究，但問題在于：合適的治理主體，并不必然帶來基層治理的有效性，其中復(fù)雜適配的治理機(jī)制需要得到進(jìn)一步回答；治理單元適配，只是基層治理有效的諸多基礎(chǔ)性要件之一，和治理有效相距較遠(yuǎn)；治理技術(shù)視角下的相關(guān)研究，先驗(yàn)地認(rèn)為先進(jìn)的治理技術(shù)必然帶來基層治理效能的有效提升，缺乏對治理基礎(chǔ)復(fù)雜性和治理對象豐富性的具體分析，導(dǎo)致對治理過程和治理效果缺乏應(yīng)有的反思。此外，目前學(xué)界關(guān)于群眾工作的相關(guān)研究，存在將群眾工作“技術(shù)化”的錯(cuò)誤傾向，剝離了群眾工作的政治價(jià)值和社會(huì)內(nèi)涵，將群眾工作工具化、甚至庸俗化。因此，群眾工作的豐富實(shí)踐，也迫切要求我們重新認(rèn)識(shí)并正確看待群眾工作的豐富內(nèi)涵。更進(jìn)一步的問題在于，既有研究始終沒有較好地回答以下問題：何為治理有效？治理主體、治理單元、治理技術(shù)等與治理有效究竟是如何關(guān)聯(lián)起來的？在治理主體、治理單元、治理技術(shù)背后，是否存在其他更為基礎(chǔ)性的治理思路和治理方法？遺憾的是，既有研究沒有對“治理有效”做進(jìn)一步操作性分析也沒有對治理有效背后的關(guān)于“人”的工作做進(jìn)一步分析?；诖耍鶎又卫碛行У膹?fù)雜性和豐富性，呼喚更具解釋力和操作性的研究視角和分析框架。

二、研究視角和分析框架

(一)研究視角：群眾工作

從筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在各地基層的調(diào)研來看，“事務(wù)面向”和“工作方法”是理解基層治理事務(wù)的兩項(xiàng)基本維度。有效治理的關(guān)鍵，恰恰在于不同面向的基層治理事務(wù)需要有針對性的工作方法與之相匹配，否則就容易出現(xiàn)事務(wù)與方法之間的錯(cuò)配，進(jìn)而導(dǎo)致治理低效、甚至失效問題。所謂“事務(wù)面向”，從基層治理實(shí)踐來看，主要分為兩類：一是“治理目標(biāo)”面向，對上不對下，多為政府本位，主要服務(wù)于單向的自上而下的政策執(zhí)行或本級(jí)政府治理目標(biāo)，人民本位屬性較差，考慮群眾意愿和訴求較少；二是“群眾利益”面向，充分考慮群眾訴求，解決群眾問題，方便群眾辦事，提升群眾獲得感和幸福感，比如近年來各地普遍設(shè)立的辦事服務(wù)大廳，再比如近年來四川成都廣泛推行的城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理理念和湖北秭歸的“幸福村落”建設(shè)。所謂“工作方法”，從一線治理實(shí)踐來看，也存在兩類：一是基于黨政科層制而產(chǎn)生的“常規(guī)工作方法”，即標(biāo)準(zhǔn)化的、流程化的、規(guī)范化的常規(guī)工作方法，多見于各地基層窗口服務(wù)類工作，比如目前各地在推行新農(nóng)合、新農(nóng)保收繳工作、計(jì)生服務(wù)工作、開具各類證明等常規(guī)工作時(shí)所采用的常規(guī)工作方法；二是面向群眾組織動(dòng)員的“群眾工作方法”，常規(guī)工作方法不好用，或效果不佳，多需要依靠村社內(nèi)部社會(huì)關(guān)系組織動(dòng)員來推動(dòng)工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)積極分子吸納、非積極分子帶動(dòng)和治理轉(zhuǎn)化，如近年來江西余江通過群眾工作來推動(dòng)宅基地制度改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“拆舊房、建新村”的良好治理效果，再比如各地在推動(dòng)拆遷等中心工作時(shí)常用的社會(huì)關(guān)系動(dòng)員方法，同樣是群眾工作方法的具體應(yīng)用。值得進(jìn)一步說明的是，我國各級(jí)政府是人民政府，包括基層干部在內(nèi)的各級(jí)干部工作宗旨是全心全意為人民服務(wù)，天然具備“群眾利益”“人民本位”的行政倫理內(nèi)涵和價(jià)值導(dǎo)向，而基層治理實(shí)踐的復(fù)雜性在于，從其具體工作內(nèi)容來看，治理事務(wù)面向并非總是理想中的、完全徹底的、抽象的“群眾利益”面向，部分地區(qū)少數(shù)基層干部在推動(dòng)個(gè)別工作時(shí)，尤其是在政策內(nèi)容剛性較強(qiáng)、政治任務(wù)導(dǎo)向明顯、考核壓力較大時(shí)，確實(shí)存在“對上不對下”的問題，導(dǎo)致政府工作治理目標(biāo)不同程度地偏離群眾利益。此外，從對內(nèi)與對外的角度，基層治理事務(wù)又可區(qū)分為黨政辦工作等“對內(nèi)工作”與面向群眾的“對外工作”，本文主要關(guān)注面向群眾的對外工作?；凇笆聞?wù)面向”和“工作方法”兩項(xiàng)維度，我們可建構(gòu)起如下分析框架，參見下表1：

表1 當(dāng)前基層治理實(shí)踐中治理事務(wù)與治理方法匹配表

群眾工作，是我們黨在基層工作中的優(yōu)良傳統(tǒng)和重要優(yōu)勢。毛主席曾多次強(qiáng)調(diào)，要關(guān)心群眾生活，注意工作方法。[13](P.136)梳理既有研究和近年來基層工作實(shí)踐，筆者發(fā)現(xiàn)當(dāng)前部分地區(qū)在基層治理實(shí)踐中，對上的政治任務(wù)、行政工作居多，對下的群眾工作有限，面向群眾利益的群眾工作方法不當(dāng)?；诖?，筆者提出，在推進(jìn)基層治理有效的過程中，必須找回面向群眾利益的群眾工作方法。

(二)分析框架：群眾工作與治理有效

長期以來，尤其是稅費(fèi)改革后，項(xiàng)目制及其實(shí)踐成為基層治理重要且穩(wěn)定的變量。在項(xiàng)目治國大背景下，部分地方政府包辦代替現(xiàn)象突出，群眾參與不足，需求表達(dá)有限，淪為被動(dòng)的治理客體，導(dǎo)致國家自上而下的資源下鄉(xiāng)進(jìn)村和群眾自下而上的需求表達(dá)并不匹配，群眾獲得感有限，即治理低效。何為治理有效？結(jié)合筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁在各地的基層調(diào)研，治理成本高低、群眾獲得感強(qiáng)弱以及國家基層政權(quán)建設(shè)成效是其中的重要衡量維度。在下文筆者即將引入的成都彭州“花村街”改造案例中，當(dāng)?shù)貐s實(shí)現(xiàn)了較好的治理效果，即政府以較低成本的資源投入，換來了廣大群眾飽滿的獲得感和強(qiáng)烈的國家認(rèn)同，其中關(guān)鍵就是面向群眾利益的群眾工作方法始終貫徹治理全過程，在當(dāng)?shù)攸h委政府的有效領(lǐng)導(dǎo)下，基層干部組織動(dòng)員群眾充分表達(dá)訴求，和國家資源有效對接，群眾真正成為治理主體而非被動(dòng)的客體，取得了較好的治理效果，可謂基層治理有效的典型經(jīng)驗(yàn)和有效路徑。參見表2：

表2 政府主導(dǎo)型和群眾工作主導(dǎo)型治理模式差異一覽表

本文問題意識(shí)、經(jīng)驗(yàn)材料均來自于筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)同仁于2021年3月1日至3月15日在成都市彭州市丹景山鎮(zhèn)所開展的為期15天的田野調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法、參與式觀察法收集材料。圍繞“如何實(shí)現(xiàn)基層治理有效”這一時(shí)代命題，成都市下轄的彭州市丹景山鎮(zhèn)關(guān)口社區(qū)花村街，通過“群眾工作”這一做法，對此問題做出了創(chuàng)造性探索并取得了極大成效，具有案例分析意義上的典型性。通過梳理其經(jīng)驗(yàn)做法，提煉總結(jié)新時(shí)代基層治理有效的典型經(jīng)驗(yàn)和有效路徑，是本文研究目標(biāo)所在。

三、案例呈現(xiàn)：成都彭州花村街從“最差街道”走向“最美街道”

花村街，位于四川省成都市彭州市(縣級(jí)市)下轄的丹景山鎮(zhèn)關(guān)口社區(qū)，全長580米，有住戶183戶。2008年汶川地震過后，街面受損嚴(yán)重，當(dāng)?shù)攸h委政府投入資源進(jìn)行了重建，但三五年過后，街面環(huán)境已顯得混亂不堪，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厝罕娚铙w驗(yàn)，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是墻體外表脫落，顯得老舊、破敗不堪；二是住戶門前雨棚顏色、大小不一，嚴(yán)重影響觀感；三是房前屋后電線、網(wǎng)絡(luò)線路等橫七豎八，既有礙觀瞻，又存在安全隱患；四是私家車亂停亂放，街頭混亂；五是街面上污水橫流，尤其是一到夏季，惡臭難聞，這也是群眾反映最強(qiáng)烈的一點(diǎn)。這種情況持續(xù)了五六年，2018年，花村街被成都市城管部門評為了“最差街道”?；鶎庸ぷ鞯挠腥ぶ幵谟冢阂舱沁@一“最差街道”的帽子，促使當(dāng)?shù)攸h委政府和基層干部需要想辦法解決問題，摘掉差評的帽子。因此，成都市“最差街道”的評選，客觀上也成為當(dāng)?shù)亟鉀Q花村街問題的重要契機(jī)。問題在于：怎么摘掉“最差街道”的帽子呢？

擺在當(dāng)?shù)攸h委政府和基層干部面前的有兩條道路：一是采取政府主導(dǎo)型工作模式，政府投入項(xiàng)目資源，動(dòng)員僅限于當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹咳后w，短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)街面環(huán)境改頭換面，再出問題再解決；二是采取黨政引導(dǎo)下的群眾工作模式，關(guān)鍵是組織動(dòng)員群眾，充分了解群眾訴求，動(dòng)員群眾適度組織起來，自己動(dòng)手改造自身人居環(huán)境，在具體組織的過程中引導(dǎo)群眾參與，參與籌資籌勞，讓群眾成為基層治理的主體，對自身人居環(huán)境建設(shè)和當(dāng)?shù)鼗鶎又卫砉ぷ髫?fù)責(zé)。鑒于長期以來政府項(xiàng)目資源投入的低效利用狀態(tài)和群眾“等靠要”心態(tài)，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府決定采用“群眾工作”模式，最終以較低的項(xiàng)目資源投入，充分組織動(dòng)員群眾，群眾投資投勞，反而產(chǎn)生了較為強(qiáng)烈的獲得感和認(rèn)同感，同時(shí)也極大改善了當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系，并逐步形成了較為積極正向的基層工作氛圍。經(jīng)過3個(gè)月的改造建設(shè)，花村街在2018年年底的全市“最美街道”評選中，一舉摘掉了“最差街道”的帽子并奪取了“最美街道”的榮譽(yù)稱號(hào)。對花村街而言，從最差街道走向最美街道的過程中，究竟做對了什么呢？其中的治理機(jī)制值得我們作進(jìn)一步挖掘提煉。

四、案例分析：黨政引領(lǐng)、群眾工作與治理有效

除了極少數(shù)村社自組織能力較強(qiáng)的地區(qū)外，對絕大多數(shù)地區(qū)而言，群眾自身是缺乏自組織能力的。因此，花村街從最差街道走向最美街道的過程中，如果說群眾工作是關(guān)鍵變量，我們必須回答好以下問題：面對高度異質(zhì)分化的群眾，在花村街改造過程中，究竟是如何實(shí)現(xiàn)對群眾訴求的有效整合并引導(dǎo)群眾有序參與的？

(一)黨政愿景引領(lǐng)、群眾訴求整合與治理事務(wù)有效對接

長期以來，尤其是稅費(fèi)改革后，國家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)進(jìn)村日漸增多，國家投入了很多資源，基層干部做了很多工作，甚至到了疲憊不堪的地步，而部分群眾“等靠要”思想嚴(yán)重。何以如此呢？其中關(guān)鍵是治理事務(wù)或者項(xiàng)目資源內(nèi)容本身和群眾訴求契合度低，并不能真實(shí)反映群眾需求，導(dǎo)致資源錯(cuò)配問題嚴(yán)重。為了解決這個(gè)問題，花村街所在的丹景山鎮(zhèn)黨委政府汲取教訓(xùn)，決定扭轉(zhuǎn)這一局面，改“要我做”為“我要做”，組織動(dòng)員群眾起來動(dòng)手解決自己家門口的公共事務(wù)。具體怎么辦呢？主要通過召開“壩壩會(huì)”來實(shí)現(xiàn)群眾需求的充分表達(dá)和群眾訴求的有效整合，其中離不開黨委政府的愿景引領(lǐng)。

據(jù)悉，花村街被成都市城管部門評為“最差街道”后，所在關(guān)口社區(qū)的支部書記便向當(dāng)時(shí)的丹景山鎮(zhèn)黨委書記匯報(bào)請示，主題就是如何盡快摘掉“最差街道”的帽子。鑒于一直以來政府單向度投入資源而群眾“等靠要”的局面，兩位書記初步達(dá)成了共識(shí)：再也不能由政府包辦代替，必須動(dòng)員群眾自己動(dòng)手解決自己家門口事務(wù)。工作思路調(diào)整后，社區(qū)書記回到社區(qū)便謀劃著召開“壩壩會(huì)”，由群眾自己決定如何解決花村街臟亂差的不良局面。據(jù)社區(qū)書記介紹，在召開“壩壩會(huì)”的前一天晚上，她本人在腦海中首先預(yù)演了一遍，將所能想到的狀況在心中一一過了一遍。

“在召開壩壩會(huì)的當(dāng)天，花村街上183戶住戶絕大部分均派了戶代表到達(dá)現(xiàn)場，首先我們就問：‘花村街的情況，大家都知道，究竟要不要改？’群眾對這種局面早就深惡痛絕，不少大聲回答：‘要！’我們又問：‘怎么個(gè)改法嘞？’于是群眾便紛紛議論了起來，有的說要‘引水上街’，有的說要‘修停車場’，還有的說要‘雇人打掃衛(wèi)生’，等等。最后，我們了解到，群眾反映最強(qiáng)烈的，就是‘引水上街’！”(訪談?dòng)涗洠?0210306CKQ)

值得一提的是，壩壩會(huì)上，社區(qū)支部書記明確提出了“衣服破了要自己補(bǔ)”“政府不再包辦代替”“群眾要自己動(dòng)手參與到自身人居環(huán)境改造中來”等要求，絕大多數(shù)群眾對此也表示理解，關(guān)鍵是能切實(shí)改善自身人居環(huán)境現(xiàn)狀。通過壩壩會(huì)，當(dāng)?shù)馗刹繉⑷罕姷脑V求一一記錄了下來，緊接著向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記匯報(bào)，于是就形成了花村街改造的初步方案：先改造立面，再引水上街，打造宜居生活環(huán)境；同時(shí)，群眾需要適當(dāng)出資，改造建設(shè)自身美好人居環(huán)境。于是就有了第二次“壩壩會(huì)”。社區(qū)干部將這一初步方案提出來交由花村街群眾討論，最終群眾一致同意參與出資，首先改造花村街破落的街面環(huán)境，然后再引水上街。遵循同樣的工作方法，通過多次召開“壩壩會(huì)”，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部逐步確定了花村街改造的基本方案：先后開展集體籌資、立面改造、引水上街、拆舊建新(風(fēng)雨廊)等一系列工作。

“壩壩會(huì)”作為當(dāng)?shù)厝罕姶髸?huì)的重要形式，其主要功能在于：激發(fā)群眾表達(dá)訴求，形成集體共識(shí)，進(jìn)而與治理事務(wù)內(nèi)容有效對接。其中關(guān)鍵有三：一是黨政愿景引領(lǐng)。群眾最初的想法大都是分散的、異質(zhì)的，“一人一個(gè)號(hào)，各吹各的調(diào)”，因此就需要黨政組織和基層干部從當(dāng)?shù)貙?shí)際和公共利益出發(fā)，結(jié)合群眾想法，提出初步方案，交由群眾討論決定，正所謂“從群眾中來，到群眾中去”。二是群眾訴求的充分表達(dá)。通過壩壩會(huì)，讓群眾暢所欲言，表達(dá)的過程，也是集體共識(shí)達(dá)成的重要基礎(chǔ)和必經(jīng)階段，進(jìn)而形成具有廣泛群眾基礎(chǔ)和操作性的工作方案。三是與治理事務(wù)內(nèi)容本身有效對接，成為接下來基層工作的重要內(nèi)容，使之既符合當(dāng)?shù)乜傮w規(guī)劃，又能高度契合群眾訴求?；诖耍?jīng)過當(dāng)?shù)攸h委政府、基層干部、群眾充分互動(dòng)基礎(chǔ)上形成的工作方案，作為集體意圖的重要載體，為接下來的集體行動(dòng)奠定重要基礎(chǔ)。

(二)黨政組織引導(dǎo)、群眾廣泛參與和治理資源低成本投入

扭轉(zhuǎn)群眾“等靠要”心態(tài)的重要基礎(chǔ)，在于合適且具體的組織機(jī)制引導(dǎo)群眾廣泛參與。群眾廣泛參與的情況下，群眾就成為主動(dòng)的且積極有為的治理主體，而不再是被動(dòng)的客體。在社會(huì)心理的微妙機(jī)制下，比較容易產(chǎn)生以下效果：一是降低政府資源投入成本；二是群眾不再認(rèn)為是和自己無關(guān)的公事，反而會(huì)當(dāng)作自己的事情來投入，主動(dòng)監(jiān)督；三是更容易和基層干部共情，進(jìn)而了解基層工作和理解基層干部，緩和干群關(guān)系；四是由于自身的親自參與，最終獲得更飽滿的獲得感和滿意度，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為強(qiáng)烈的國家認(rèn)同。因此，問題就轉(zhuǎn)化為：如何組織引導(dǎo)群眾廣泛參與呢？

1.黨員干部示范帶動(dòng)。群眾工作是一項(xiàng)直接面向群眾的具體而系統(tǒng)的基層工作，首要在于充分發(fā)揮黨員干部的示范帶動(dòng)作用。據(jù)悉，在花村街改造過程中，尤其是在集體籌資、立面改造、拆舊建新等具體工作過程中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部首先通過政治動(dòng)員做通了183戶住戶當(dāng)中黨員干部群體的工作，動(dòng)員這一群體率先發(fā)揮模范帶頭作用，為其他群眾樹立榜樣。

例1：對花村街改造工作而言，拆掉款式、顏色各異的舊雨棚，安裝統(tǒng)一款式顏色的新雨棚，是其中一項(xiàng)重要工作，需要當(dāng)?shù)厝罕娮再M(fèi)，大約需要兩三千元。開過壩壩會(huì)之后，當(dāng)?shù)刈魠s沒有主動(dòng)拆舊建新的，怎么推動(dòng)呢？同樣住在花村街的社區(qū)書記，率先把自家剛做不久的雨棚拆掉，請人裝上了新雨棚，樣式新穎又好看，隨后不久，看到書記家裝上了好看的新雨棚，其他住戶陸陸續(xù)續(xù)都動(dòng)了起來，事后群眾評價(jià)道：“看到書記家的安逸得很，我們也就裝上了！”

拆舊建新如此，之前的集體籌資同樣如此，關(guān)鍵是有人帶頭，正所謂“鳥無頭不飛，人無頭不走”，黨員干部的示范帶動(dòng)作用，對推動(dòng)基層工作而言尤為重要。

2.積極分子識(shí)別吸納。群眾天然是分化的，對于任何一個(gè)群體、一項(xiàng)工作而言，總是存在積極分子、非積極分子之分。黨員干部發(fā)揮示范帶動(dòng)作用之后，關(guān)鍵是對積極分子做出準(zhǔn)確識(shí)別和組織吸納。在花村街改造之初，當(dāng)?shù)赝ㄟ^“壩壩會(huì)”，率先選出了五位富有公心、敢說直話的群眾代表，后來被稱為“共建委員會(huì)”，改造工作完成后，當(dāng)?shù)赜滞ㄟ^壩壩會(huì)形式推選出了“花司令”和“水司令”，分別負(fù)責(zé)管理花村街上的花草擺放以及白天放水、夜間關(guān)水工作。部分成員情況，參見表3。

表3 花村街部分積極分子概況

這幾位群眾代表，就是經(jīng)由群眾推選產(chǎn)生的積極分子，為了避免不信任問題，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部均在共建委員會(huì)之外，全部由群眾代表擔(dān)任。接下來的工作，主要由共建委員會(huì)成員召集群眾、自主決定選用哪種顏色改造立面、如何施工等。社區(qū)干部主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)推動(dòng)并協(xié)助共建委員會(huì)成員開展改造工作。

3.非積極分子(包括中間群眾)的教育轉(zhuǎn)化和激發(fā)引導(dǎo)。在花村街改造過程中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)干部非常注重對非積極分子的教育轉(zhuǎn)化。其中典型代表是一位70多歲的老大爺，從2013年以來，這位老大爺曾多次到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映花村街情況，要求引水上街，同時(shí)，也多次寫信舉報(bào)社區(qū)書記貪污不作為問題，事后均證明是捕風(fēng)捉影，喜歡站在社區(qū)工作的對立面?；ù褰指脑煸诩矗趺崔k呢？當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)書記首先到這位老大爺家征求他的意見，通過多次上門做工作，最終取得了他的支持，并同意加入到共建委員會(huì)當(dāng)中，見證并監(jiān)督整個(gè)改造工作的實(shí)施。目前，這位老大爺已經(jīng)成為花村街改造經(jīng)驗(yàn)最好的宣傳員之一，逢人就夸社區(qū)干部工作做得好。

例2：ZDY，男，72歲，兒子女兒均在北京工作，本人比較有公心，但對社區(qū)干部不信任，多次寫信反映并舉報(bào)社區(qū)干部貪污不作為問題。花村街改造開始前，在經(jīng)過和這位老大爺充分溝通的基礎(chǔ)上，社區(qū)干部在壩壩會(huì)上，有意識(shí)地引導(dǎo)群眾推選他擔(dān)任群眾代表，監(jiān)督整個(gè)改造工作的實(shí)施。

例3：YDL，男，38歲，夫妻二人均在彭州工廠工作。最初堅(jiān)決不同意社區(qū)干部拆掉自家影響街面規(guī)劃的圍墻，怎么辦呢？社區(qū)干部多次上門做工作，講道理，談發(fā)展規(guī)劃，甚至直接開車到彭州接夫妻二人回來看街面改造，夫妻二人最終同意了社區(qū)干部的改造方案。

針對情況特殊的非積極分子，社區(qū)干部和共建委員會(huì)成員一道，不厭其煩地多次上門做工作，鑒于街面改造對大家是好事，最終獲得了包括這類群眾在內(nèi)的所有群眾的廣泛支持。

集體行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)，終歸要依靠絕大多數(shù)中間群眾的同意與行動(dòng)。在花村街的改造過程中，針對中間群眾的調(diào)動(dòng)，一靠群眾自身存在的強(qiáng)烈的改善人居環(huán)境、追求美好生活的內(nèi)在動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)，因此群眾中的絕大多數(shù)都配合支持花村街改造這一即將帶來“看得見的美好生活”的工作。二靠黨員干部和積極分子的示范帶動(dòng)。在黨員干部示范帶動(dòng)、積極分子識(shí)別吸納、非積極分子教育轉(zhuǎn)化之后，在社區(qū)干部和群眾代表為主導(dǎo)的歷次“壩壩會(huì)”過后，絕大多數(shù)群眾均是明事理的，只要是對大家有好處的好事，絕大多數(shù)中間群眾均是支持的，尤其是看到黨員干部和積極分子行動(dòng)起來之后，大多數(shù)中間群眾均可以實(shí)現(xiàn)較為順利的跟隨帶動(dòng)。

例4：以花村街立面改造集體籌資為例，每戶籌資300元，在看到黨員干部和積極分子帶頭籌資后，其他群眾基本較為配合，短時(shí)間內(nèi)便籌得3.63萬元。籌款具體數(shù)額本身并不重要，關(guān)鍵是通過籌款的方式，一來代表絕大多數(shù)群眾的認(rèn)可與支持，二是將群眾從客體轉(zhuǎn)化為主體，從“要我做”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙觥?，成為基層治理的主人，讓群眾自己關(guān)心并參與到自身人居環(huán)境改造中來！

通過當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和社區(qū)干部的積極引導(dǎo)，當(dāng)?shù)厝罕姀V泛參與到了花村街改造當(dāng)中，先后實(shí)現(xiàn)了集體籌資、立面改造、引水上街、拆舊建新、規(guī)范停車秩序等，花村街從“最差街道”走向“最美街道”。其內(nèi)在群眾工作機(jī)制，參見下表4：

表4 花村街改造當(dāng)中的群眾工作機(jī)制

相比之前政府包辦代替式人居環(huán)境改造，以花村街改造為典型案例的黨政引導(dǎo)下的群眾工作式人居環(huán)境改造，以較低的治理成本、廣泛的群眾參與，實(shí)現(xiàn)了較好的治理效果，即群眾廣泛認(rèn)可、獲得感飽滿，同時(shí)極大緩和了當(dāng)?shù)馗扇宏P(guān)系，較好地扭轉(zhuǎn)了當(dāng)?shù)鼗鶎又卫碇腥罕姟暗瓤恳钡木置?，進(jìn)而全面提升了基層治理效能，并最終轉(zhuǎn)化為強(qiáng)烈的國家認(rèn)同感，筆者稱之為“治理有效”。其關(guān)聯(lián)機(jī)制在于：通過黨政愿景引領(lǐng)和群眾訴求表達(dá)，實(shí)現(xiàn)與治理事務(wù)內(nèi)容本身的有效對接，為群眾參與下的集體行動(dòng)奠定基礎(chǔ)；通過黨政組織引導(dǎo)下的群眾參與，將群眾從之前的治理客體轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碇黧w，組織動(dòng)員起來后的群眾，自己籌資籌勞，參與到自身人居環(huán)境改造等基層治理工作當(dāng)中來。

五、理論拓展：國家基層政權(quán)建設(shè)的“群眾工作”道路

根據(jù)查爾斯·蒂利等學(xué)者對西歐近代民族國家演進(jìn)的歷史脈絡(luò)分析，國家政權(quán)建設(shè)，或稱“國家形成”(state formation)、“國家締造”(state making)，它既包括國家機(jī)器的發(fā)展以及由此而來的國家權(quán)力對人民提取、監(jiān)控能力的提升，又包括市民社會(huì)的成長以及民主化、普選權(quán)的擴(kuò)大，兩者不可偏廢，其相互交叉的結(jié)果構(gòu)成了國家能力的提升。[14]遵循這一邏輯，于建嶸提出，現(xiàn)代國家的建構(gòu)是一個(gè)政治權(quán)力自下而上集中和自上而下滲透的雙向過程，由不同層級(jí)的國家機(jī)構(gòu)構(gòu)成的政權(quán)組織體系是實(shí)現(xiàn)權(quán)力集中和滲透的必要條件。[15]回顧我國國家基層政權(quán)建設(shè)實(shí)踐，從傳統(tǒng)帝制時(shí)期的“雙軌政治”、晚清至民國時(shí)期的“經(jīng)紀(jì)人體制”、建國后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“人民公社體制”，再到改革開放以來的“鄉(xiāng)政村治”格局，尤其是近年來興起的“服務(wù)型政府”“服務(wù)型基層組織”建設(shè)，可謂國家基層政權(quán)建設(shè)的集中體現(xiàn)。[16]長期以來，既有國家基層政權(quán)建設(shè)理論多關(guān)注國家與村莊社會(huì)關(guān)系、國家與村莊精英關(guān)系視野下的基層組織與基層干部隊(duì)伍建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上提出了“嵌入式治理”[17]“選擇性治理”[18]“黨政引領(lǐng)與村干部職業(yè)化”[19]等諸多概念或機(jī)制，其前提假設(shè)在于基層社會(huì)復(fù)雜模糊、治理對象高度分散、治理事務(wù)瑣碎不規(guī)則，如無合適有效的基層組織建設(shè)，國家與農(nóng)民個(gè)體對接將產(chǎn)生巨大的對接成本和難以估計(jì)的治理成本。基于此，基層組織與基層干部多有“委托-代理”關(guān)系下的代理人角色，即國家通過基層組織和基層干部與分散的個(gè)體農(nóng)戶打交道。

在這一邏輯脈絡(luò)之下，“基層組織建設(shè)”成為國家基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容和主要抓手?；ù褰指脑爝@一典型案例為我們提供了國家基層政權(quán)建設(shè)的另一條道路，即在既有“基層組織建設(shè)”路徑之外，面向群眾利益的群眾工作方法，同樣可以成為國家基層政權(quán)建設(shè)的重要進(jìn)路?；鶎咏M織建設(shè)視野下的基層政權(quán)建設(shè)道路，主要聚焦基層組織和基層干部自身內(nèi)部建設(shè)，試圖通過提升基層組織和基層干部治理能力來提升基層政權(quán)建設(shè)成效，重點(diǎn)關(guān)注基層治理實(shí)踐當(dāng)中的關(guān)鍵少數(shù)群體，群眾是被治理和服務(wù)的客體，導(dǎo)致國家投入了大量治理資源，基層干部做了大量工作仍然有部分群眾不滿意。反觀以花村街改造為典型代表的黨政引導(dǎo)下的群眾工作道路，基層組織和基層干部直面群眾訴求，通過召開“壩壩會(huì)”等群眾會(huì)議的形式，了解群眾訴求，凝聚群眾共識(shí)，并在具體工作當(dāng)中組織引導(dǎo)群眾廣泛參與，讓群眾真正成為基層治理具體實(shí)踐當(dāng)中的責(zé)任主體和行動(dòng)主體，基層組織和基層干部主要扮演組織協(xié)調(diào)的角色，國家以較低成本的資源投入，反而獲得了廣大群眾廣泛的認(rèn)可和支持，干群關(guān)系得到極大改善，基層治理效能全面提升，更為重要的是，通過本次花村街改造案例，當(dāng)?shù)鼗九まD(zhuǎn)了廣大群眾“等靠要”的心態(tài)，基層治理氛圍也轉(zhuǎn)向積極昂揚(yáng)，為國家基層政權(quán)建設(shè)道路選擇提供了重要啟發(fā)。

六、結(jié)論與討論

基于成都市彭州花村街改造前后經(jīng)驗(yàn)的梳理，研究發(fā)現(xiàn)：相比政府主導(dǎo)下的包辦代替式基層治理，黨政引領(lǐng)下的群眾工作式基層治理，以較低的治理成本投入、更廣泛的群眾參與，反而獲得了群眾的廣泛認(rèn)可。其內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制在于：一是通過群眾大會(huì)，激發(fā)群眾表達(dá)訴求，具體表達(dá)的過程，也是異質(zhì)分散的群眾訴求有效整合的過程，并最終轉(zhuǎn)化為基層治理事務(wù)內(nèi)容本身，可謂“從群眾來”；二是通過黨員干部示范帶動(dòng)、積極分子識(shí)別吸納、非積極分子教育轉(zhuǎn)化和激發(fā)利用，組織動(dòng)員更廣泛的群眾參與，讓群眾真正成為基層治理當(dāng)中的責(zé)任主體和行動(dòng)主體，而不再是事后被動(dòng)接受的客體，可謂“到群眾中去”。群眾工作方法和道路的選擇，往往并不來自于群眾的自發(fā)組織，離不開黨委政府和基層組織、基層干部治理理念的轉(zhuǎn)變和工作思路的調(diào)整，構(gòu)成了既有“基層組織建設(shè)”道路之外國家基層政權(quán)建設(shè)的另一條重要道路。

如果說，群眾工作是治理有效的重要進(jìn)路，可問題正在于：目前基層治理的普遍實(shí)踐中，群眾工作卻日漸式微，面向群眾利益的群眾工作方法普遍缺失，何以如此呢？可能的原因在于：一是當(dāng)前基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)中，自上而下的政治任務(wù)、行政工作等治理事務(wù)并不完全反映群眾利益，反而嚴(yán)重?cái)D壓基層干部從事群眾工作的自主空間，導(dǎo)致基層大量治理事務(wù)難以對接群眾訴求；二是與基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)相匹配的考核督查體制，對群眾工作內(nèi)容和方法考核有限，基層干部缺乏從事基層工作的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力。更進(jìn)一步講，從實(shí)踐中看，群眾工作關(guān)鍵是基層干部從事群眾工作的意愿和動(dòng)力。因此，鑒于目前基層治理事務(wù)結(jié)構(gòu)和考核督查體制當(dāng)中群眾工作部分的缺失，導(dǎo)致面向群眾利益的群眾工作方法不當(dāng)，進(jìn)而內(nèi)在決定了群眾工作的出現(xiàn)只能是個(gè)體性的、點(diǎn)狀分布的，而難以有規(guī)律地普遍存在于各地基層治理實(shí)踐當(dāng)中?；诖?，筆者認(rèn)為，如欲實(shí)現(xiàn)基層治理有效我們勢必要經(jīng)歷一個(gè)“找回群眾工作”的重要階段。

此外，關(guān)于如何認(rèn)識(shí)“生活治理”的問題，目前學(xué)界已有較多討論，但并沒有回答以下基本問題，即為什么說群眾工作和生活治理最為契合？眾所周知，在私人事務(wù)和公共事務(wù)之間，存在一個(gè)較為廣闊卻模糊的基層公共事務(wù)地帶，外部性強(qiáng)、不規(guī)則性突出，尤其是隨著廣大群眾對美好生活的期待日益強(qiáng)烈，迫切呼喚基層組織和基層干部予以回應(yīng)，但既有黨政科層制不存在較為成熟的治理體系和治理規(guī)則，怎么辦呢？作為“一切為了群眾”(治理理念)和“一切依靠群眾”(組織路線)的群眾工作理念和方法，就天然適合這類社區(qū)性公共事務(wù)，輔以面向群眾利益和生活治理的合適的群眾工作激勵(lì)動(dòng)員體制機(jī)制，通過解決群眾生活訴求問題來滿足群眾美好生活期待，最為契合。

本文可能的理論貢獻(xiàn)有二：一是對基層治理是否有效做出初步界定，將其操作為治理成本高低和治理成效大小或群眾獲得感強(qiáng)弱，即治理成本較低、治理成效較大、群眾滿意度較高，筆者稱之為“治理有效”，反之則低效或無效；二是對國家基層政權(quán)建設(shè)的基本內(nèi)容和重要道路做出了進(jìn)一步拓展，即既有“基層組織建設(shè)”道路之外，“群眾工作”可以成為國家基層政權(quán)建設(shè)的另一條重要道路。本文不足之處在于：基于典型案例分析的實(shí)證研究，難以做到精確衡量治理是否有效，其成效究竟如何，值得后續(xù)進(jìn)一步跟進(jìn)研究。