基于新修訂的《海上交通安全法》的漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查主體分析

朱明倩

【摘 要】 為解決漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查中存在的調(diào)查主體不清問(wèn)題，分析新修訂的《海上交通安全法》相關(guān)法律條文，區(qū)分明確不同情形下漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查主體，并提出建議：需進(jìn)一步明確“海上交通事故”的概念與范圍;順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革要求，規(guī)范統(tǒng)一法律用語(yǔ);加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的合作，聯(lián)合執(zhí)法，健全事故協(xié)調(diào)調(diào)查機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】 漁業(yè)船舶事故;事故調(diào)查主體;《海上交通安全法》

漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查是漁業(yè)安全生產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，事故調(diào)查權(quán)的歸屬是開(kāi)展事故調(diào)查的前提。在以往的實(shí)踐中，漁業(yè)船舶的海上交通事故調(diào)查涉及海事管理機(jī)構(gòu)、漁政漁港管理機(jī)構(gòu)以及縣級(jí)以上人民政府等多個(gè)調(diào)查主體，彼此職責(zé)不明、權(quán)責(zé)不清。針對(duì)以上問(wèn)題，筆者通過(guò)分析新修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》）中對(duì)漁業(yè)船舶事故調(diào)查的有關(guān)規(guī)定，明確漁業(yè)船舶海上交通事故不同情形下的調(diào)查主體，從而助力漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查合法有效開(kāi)展。

1 《海上交通安全法》和《安全生產(chǎn)法》中對(duì)漁業(yè)船舶事故調(diào)查的 法律適用

1.1 漁業(yè)船舶海上交通事故應(yīng)適用《海上交通 安全法》

法律適用是開(kāi)展?jié)O業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查的基礎(chǔ)，確定漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查主體前必須明確法律適用。

《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》）是關(guān)于生產(chǎn)安全的法律，在我國(guó)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位進(jìn)行生產(chǎn)作業(yè)時(shí)應(yīng)以《安全生產(chǎn)法》作為行為準(zhǔn)則，漁業(yè)生產(chǎn)作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的一種，必然受其約束?！逗Ｉ辖煌ò踩ā肥俏覈?guó)海上交通安全管理的基礎(chǔ)性法律，在我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事航行、停泊、作業(yè)以及其他與海上交通安全相關(guān)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵守《海上交通安全法》的規(guī)定，因此漁業(yè)船舶發(fā)生海上安全交通事故時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照《海上交通安全法》的規(guī)定進(jìn)行事故調(diào)查。漁業(yè)船舶在生產(chǎn)作業(yè)過(guò)程中必然處于航行或者停泊的狀態(tài)，生產(chǎn)安全事故與海上交通事故的關(guān)系尚不能完全屬于并列平行關(guān)系，兩者存在重合之處;因此，漁業(yè)船舶海上事故調(diào)查涉及兩個(gè)法律規(guī)范體系：一個(gè)是以《海上交通安全法》為上位法的海上交通事故法律規(guī)范體系，另一個(gè)是基于《安全生產(chǎn)法》形成的安全事故法律規(guī)范體系。[1]

漁業(yè)船舶生產(chǎn)安全事故與海上交通事故重合時(shí)的法律適用問(wèn)題，可以通過(guò)分析《安全生產(chǎn)法》的適用范圍進(jìn)行解決?！栋踩a(chǎn)法》第2條明確規(guī)定：有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。也就是說(shuō)，該條對(duì)“水上交通安全”作出了排除性規(guī)定。就水上交通安全領(lǐng)域而言，《海上交通安全法》與《安全生產(chǎn)法》屬于特別規(guī)定與一般規(guī)定的關(guān)系，根據(jù)我國(guó)《立法法》關(guān)于特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的適用原則（針對(duì)同一機(jī)關(guān)制定的法律），應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《海上交通安全法》所屬法律規(guī)范。因此，對(duì)于漁業(yè)船舶事故調(diào)查而言，其海上交通事故應(yīng)先適用《海上交通安全法》的規(guī)定;若《海上交通安全法》沒(méi)有明確規(guī)定的，則適用《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定。

1.2 海上交通事故的界定

基于上述原因，當(dāng)漁業(yè)船舶發(fā)生事故時(shí)，應(yīng)首先判斷是否屬于海上交通事故。但《海上交通安全法》《安全生產(chǎn)法》均未對(duì)“海上交通事故”或者“水上交通事故”的概念進(jìn)行界定。

下位法規(guī)范中，《中華人民共和國(guó)海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》進(jìn)行列舉性立法，其第4條中“海上交通事故”是指船舶、設(shè)施發(fā)生的下列事故：碰撞、觸碰或浪損;觸礁或擱淺;火災(zāi)或爆炸;沉沒(méi);在航行中發(fā)生影響適航性能的機(jī)件或重要屬具的損壞或滅失;其他引起財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡等事故?！端辖煌ㄊ鹿式y(tǒng)計(jì)辦法》對(duì)“水上交通事故”的概念進(jìn)行了界定：水上交通事故是指船舶在航行、停泊、作業(yè)過(guò)程中發(fā)生的造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、水域環(huán)境污染損害的事件。但是，農(nóng)村農(nóng)業(yè)部頒布的《漁業(yè)船舶水上安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》中并沒(méi)有對(duì)水上交通事故進(jìn)行單獨(dú)規(guī)定，其規(guī)定的水上生產(chǎn)安全事故僅僅涉及碰撞、風(fēng)損、觸損、火災(zāi)、自沉等5種水上交通事故的類型，在一定程度上混淆了海上交通事故與生產(chǎn)安全事故的界限。

2 新修訂的《海上交通安全法》下漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查主體

新修訂的《海上交通安全法》對(duì)漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查處理規(guī)定主要體現(xiàn)在第82條及第118條第3款、第4款。與修訂前相比，新修訂的《海上交通安全法》對(duì)漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查處理的主體作出了較大調(diào)整。

2.1 一般性規(guī)定

新修訂的《海上交通安全法》第82條是對(duì)漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查的一般性規(guī)定，其規(guī)定是：其他海上交通事故由海事管理機(jī)構(gòu)組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查;涉及漁業(yè)船舶的，漁業(yè)漁政主管部門、海警機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與調(diào)查。

該條款是對(duì)之前《海上交通安全法》的較大修訂，新增漁業(yè)漁政部門、海警機(jī)構(gòu)作為漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查主體，但這不是立法上的首創(chuàng)。《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定漁業(yè)行政主管部門應(yīng)參與給漁業(yè)造成損害的船舶污染事故調(diào)查，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》同樣有類似的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)海警法》同樣規(guī)定海警局要依法組織或者參與調(diào)查處理海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故和漁業(yè)生產(chǎn)糾紛。漁業(yè)船舶海上交通事故具有事故發(fā)生頻率高、取證難、調(diào)查困難等特點(diǎn)，涉漁海上交通事故調(diào)查主體的多元化是強(qiáng)化漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查處理，也是推進(jìn)行政協(xié)作的體現(xiàn)。各級(jí)行政主體合作共助、彼此協(xié)作，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)履行其職責(zé)，加快漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查的進(jìn)程，推動(dòng)行政一體化發(fā)展。特別是在當(dāng)今商船碰撞漁船事故發(fā)生頻率高、重大事故比例高、一次性死亡（失蹤）人數(shù)多的背景下，漁業(yè)漁政部門、海警機(jī)構(gòu)參與事故調(diào)查，有助于夯實(shí)安全基礎(chǔ)，防范或化解水上運(yùn)輸和漁業(yè)船舶安全風(fēng)險(xiǎn)，有效遏制重大事故的發(fā)生，切實(shí)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

對(duì)于漁業(yè)漁政部門、海警機(jī)構(gòu)參與調(diào)查的主體地位有兩種理解：

（1）漁業(yè)漁政部門、海警機(jī)構(gòu)加入到海事管理機(jī)構(gòu)組織的事故調(diào)查組中參與調(diào)查，以事故調(diào)查組的名義共同署名出具一份事故調(diào)查報(bào)告;

（2）由海事管理機(jī)構(gòu)牽頭組織調(diào)查組，漁業(yè)漁政部門、海警機(jī)構(gòu)與事故調(diào)查組處于并列地位，最終由海事管理機(jī)構(gòu)組織的事故調(diào)查組出具調(diào)查報(bào)告。

筆者認(rèn)為，第一種理解較為合適，參與調(diào)查應(yīng)理解為不同機(jī)構(gòu)組成一個(gè)調(diào)查組，不同機(jī)構(gòu)的人員在調(diào)查組中處于平等主體，彼此之間并無(wú)主次領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，調(diào)查結(jié)束后共同出具事故調(diào)查報(bào)告。這主要基于以下考慮：

（1）縱觀我國(guó)的事故調(diào)查立法，成立由不同機(jī)構(gòu)的人員組成的事故調(diào)查組進(jìn)行事故調(diào)查在我國(guó)立法中均有體現(xiàn)，如《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第19條規(guī)定，事故調(diào)查組是依法成立的獨(dú)立的主體。

（2）海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)漁政部門、海警機(jī)構(gòu)對(duì)漁業(yè)船舶均負(fù)有安全監(jiān)管的義務(wù)，雖側(cè)重點(diǎn)各有不同，但彼此之間屬于分工協(xié)作的關(guān)系，出具事故調(diào)查報(bào)告是各自上位法規(guī)定的職責(zé)內(nèi)容。

（3）不僅可以避免事故調(diào)查的重復(fù)性，也避免了事故調(diào)查結(jié)果的不同。對(duì)于行政當(dāng)事人而言，符合行政法中的“一事不再罰”的基本原則;對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，可以防止部門之間互相推卸責(zé)任，避免事故調(diào)查報(bào)告中對(duì)事故責(zé)任傾向性的表達(dá)。

2.2 特殊規(guī)定：漁業(yè)船舶之間的海上交通事故 調(diào)查主體

根據(jù)新修訂的《海上交通安全法》第118條第3款，漁業(yè)船舶之間海上交通事故的調(diào)查由縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)漁政部門負(fù)責(zé)，法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院對(duì)漁業(yè)船舶之間交通事故的調(diào)查處理另有規(guī)定的除外。海事管理機(jī)構(gòu)不參與漁業(yè)船舶之間的海上交通事故調(diào)查。

《漁業(yè)船舶水上安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第5條第1款規(guī)定：漁業(yè)行政主管部門、漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)組成漁船事故調(diào)查機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)漁業(yè)船舶水上安全事故的調(diào)查。同時(shí)，根據(jù)事故的不同等級(jí)，縣級(jí)以上人民政府等行政主體自行調(diào)查或者授權(quán)其他機(jī)構(gòu)調(diào)查。

還需要注意的是，新修訂的《海上交通安全法》第118條第3款將“漁業(yè)船舶之間的交通事故”排除出適用范圍，并沒(méi)有排除漁業(yè)船舶單方的海上交通事故。如果漁業(yè)船舶單方（漁業(yè)船舶自身或者與其他設(shè)施物之間的事故）在非漁港水域內(nèi)發(fā)生風(fēng)損、觸碰、擱淺、自沉等海上交通事故時(shí)，根據(jù)新修訂的《海上交通安全法》第82條第4款的規(guī)定，應(yīng)屬于海事管理機(jī)構(gòu)的主管范圍，不在漁業(yè)漁政部門單獨(dú)管轄的事權(quán)范圍;因此，可根據(jù)一般性規(guī)定，由海事主管機(jī)構(gòu)組織調(diào)查，漁業(yè)漁政部門、海警局參與調(diào)查。

2.3 特殊規(guī)定：漁港水域內(nèi)的漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查主體

新修訂的《海上交通安全法》并未明確規(guī)定漁港水域內(nèi)漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查主體為漁業(yè)漁政部門，法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外，海事管理機(jī)構(gòu)不參與事故調(diào)查。筆者也認(rèn)為，海事管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)該參與漁港水域內(nèi)的漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查。這主要基于以下3個(gè)原因：

（1）從法律規(guī)范的統(tǒng)一性分析，新修訂的《海上交通安全法》關(guān)于漁業(yè)漁政部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)的交通安全管理的表述與修訂前的《海上交通安全法》的表述無(wú)異，漁業(yè)漁政部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)的海上交通安全管理，漁業(yè)船舶水上交通安全事故的調(diào)查權(quán)理應(yīng)歸屬于漁業(yè)漁政部門。修訂前的《海上交通安全法》關(guān)于漁港水域內(nèi)的漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查主體不涉及海事主管機(jī)構(gòu)，新修訂的《海上交通安全法》在同樣的表述下應(yīng)該也不能涉及。

（2）從新修訂的《海上交通安全法》的整體性分析，第118條第3款是對(duì)第82條的排除性規(guī)定，或者說(shuō)是對(duì)《海上交通安全法》中海事管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍的整體排除性規(guī)定，海事管理機(jī)構(gòu)不負(fù)有漁港水域內(nèi)的安全監(jiān)管責(zé)任，因此也不負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)的漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查。

（3）從實(shí)踐活動(dòng)分析，海事管理機(jī)構(gòu)是漁港水域外海上交通活動(dòng)的主管部門，并不涉及漁港水域內(nèi)的海上交通安全管理，且海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)于漁港水域內(nèi)的交通安全情況并不知悉，參與漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查的難度較大、意義較小;因此，基于上述理由，海事管理機(jī)構(gòu)不應(yīng)參與漁港水域內(nèi)的漁業(yè)船舶海上交通事故調(diào)查，漁港水域內(nèi)的事故調(diào)查主體應(yīng)與漁業(yè)船舶之間的海事交通事故調(diào)查主體相同。

2.4 特殊規(guī)定：特別等級(jí)事故下的漁業(yè)船舶海上交通事故的調(diào)查主體

《海上交通安全法》修訂前，水上交通事故調(diào)查以海事管理機(jī)構(gòu)屬地管轄為主、指定管轄為輔，調(diào)查的管轄權(quán)都?xì)w于各層級(jí)的海事管理機(jī)構(gòu)。但新修訂的《海上交通安全法》新增第82條規(guī)定：特別重大海上交通事故由國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與或者配合調(diào)查;其他海上交通事故若國(guó)務(wù)院認(rèn)為有必要的，可以直接組織或者授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。根據(jù)上述規(guī)定，針對(duì)特別重大的或者國(guó)務(wù)院認(rèn)為有必要另行安排的漁業(yè)船舶海上交通事故，海事管理機(jī)構(gòu)不再單獨(dú)享有事故的調(diào)查管轄權(quán)。

3 建 議

3.1 需進(jìn)一步明確“海上交通事故”的概念和范圍

漁業(yè)船舶在海上航行、停泊、作業(yè)過(guò)程中發(fā)生的海上交通事故應(yīng)該適用《海上交通安全法》，不能將漁業(yè)船舶安全事故與海上交通事故混同?！昂Ｉ辖煌ㄊ鹿省弊鳛閰^(qū)分《海上交通安全法》與《安全生產(chǎn)法》事故調(diào)查法律適用的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該在具體的法律規(guī)范中予以明確，尤其是在《漁業(yè)船舶水上安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》中，應(yīng)對(duì)“水上交通事故”的概念予以明確，使之與生產(chǎn)安全事故相區(qū)分，從而為實(shí)踐中的應(yīng)用提供指引。

3.2 順應(yīng)機(jī)構(gòu)改革要求，規(guī)范統(tǒng)一法律用語(yǔ)

根據(jù)新修訂的《海上交通安全法》，無(wú)論是由漁業(yè)漁政部門負(fù)責(zé)的漁業(yè)船舶之間的事故、漁港水域內(nèi)的交通事故，還是漁業(yè)漁政部門參與調(diào)查的漁港水域外的涉漁事故，漁業(yè)漁政部門均享有漁業(yè)船舶事故的調(diào)查權(quán)，因此，確定漁業(yè)漁政部門的調(diào)查權(quán)具有重要的意義。但是，2018年各地紛紛進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，將漁政、漁港監(jiān)督等機(jī)構(gòu)重新進(jìn)行整合，很多地區(qū)已取消漁港監(jiān)督機(jī)構(gòu)，與其他部門組建成了新的事業(yè)單位。《漁業(yè)船舶水上安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》中的“漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”已經(jīng)不再適用實(shí)踐中的要求，應(yīng)根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐情況，修改和完善該條例中關(guān)于漁船事故調(diào)查主體的表述。

3.3 加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間的合作，聯(lián)合執(zhí)法，健全事故協(xié)調(diào)調(diào)查機(jī)制

各級(jí)海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)漁政部門、海警機(jī)構(gòu)應(yīng)堅(jiān)持部門分工協(xié)作、省市縣系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)，充分運(yùn)用水上交通安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制及聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)溝通交流，互派執(zhí)法力量，合力依法調(diào)查漁業(yè)船舶所有人、船舶行為，徹查原因，依法嚴(yán)肅查處責(zé)任人，并根據(jù)事故調(diào)查的情況，針對(duì)性開(kāi)展?jié)O業(yè)船舶安全源頭治理，在摸索與實(shí)踐的配合中形成完善的事故調(diào)查協(xié)調(diào)機(jī)制，并將此調(diào)查協(xié)調(diào)機(jī)制通過(guò)立法的形式予以明確。

參考文獻(xiàn)：

[1] 馬梓清. 漁業(yè)船舶海上事故調(diào)查事權(quán)管理探析[J]. 中國(guó)海事，2016（5）：23-26.