預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定

王博洋

(云南民族大學(xué) 法學(xué)院，云南 昆明 650504)

2021年5月《世界環(huán)境司法大會(huì)昆明宣言》指出，要積極采取預(yù)防性司法措施，預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生與擴(kuò)大。由此，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟再次進(jìn)入公眾視野?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱為《解釋》)第一條確立的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度，回應(yīng)了生態(tài)法治對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的新要求。但“重大風(fēng)險(xiǎn)”這一核心概念如何認(rèn)定尚未得到明確說明，導(dǎo)致司法適用中存在障礙。本文擬從典型案例切入，厘清環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)理論，從實(shí)體與程序兩個(gè)方面對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的具體認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行完善。

1 典型案例：云南“綠孔雀案”釋評(píng)

環(huán)保組織“自然之友”與新平公司、昆明設(shè)計(jì)院環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案(簡(jiǎn)稱為“綠孔雀案”)作為中國(guó)首例野生動(dòng)植物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟案成為成功運(yùn)用預(yù)防性司法救濟(jì)的典型案例，突破了“有損害才有救濟(jì)”的傳統(tǒng)司法理念，對(duì)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定方法具有重要參考價(jià)值。

1.1 基本案情與審判結(jié)果

昆明設(shè)計(jì)院是戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目的總承包方和編制環(huán)境影響報(bào)告書的技術(shù)單位，新平公司是建設(shè)單位。因該項(xiàng)目建成后可能淹沒綠孔雀等珍稀野生動(dòng)植物的棲息地破壞周圍的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，自然之友為維護(hù)上述生態(tài)環(huán)境，以新平公司和昆明設(shè)計(jì)院為被告，向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，請(qǐng)求兩被告永久停建該項(xiàng)目，共同消除建設(shè)過程中對(duì)綠孔雀和周圍熱帶雨林等生態(tài)環(huán)境造成的危險(xiǎn)。該案經(jīng)過兩級(jí)人民法院審理，于2020年12月31日由云南省高級(jí)人民法院作出二審判決：對(duì)綠孔雀棲息地可能造成重大風(fēng)險(xiǎn)的戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目立即停工。[1]審理過程中，針對(duì)“案涉項(xiàng)目建設(shè)行為是否對(duì)綠孔雀等珍稀野生動(dòng)植物棲息地及周圍生態(tài)環(huán)境具有重大風(fēng)險(xiǎn)”這一核心爭(zhēng)議焦點(diǎn)，兩級(jí)人民法院認(rèn)定項(xiàng)目建設(shè)行為具有損害生態(tài)環(huán)境“重大風(fēng)險(xiǎn)”的理由有所不同：昆明市中級(jí)人民法院認(rèn)為行為具有重大風(fēng)險(xiǎn)的情形指相關(guān)行為雖尚未導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生，但如不阻止，可以預(yù)知該行為必然會(huì)造成嚴(yán)重或者不可逆的損害后果，具有由重大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為損害后果的合理懷疑；云南省高級(jí)人民法院則認(rèn)為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度是預(yù)防原則在環(huán)境司法保護(hù)中的重要體現(xiàn)，其中，“重大風(fēng)險(xiǎn)”指對(duì)“環(huán)境”可能造成重大損害危險(xiǎn)的一系列行為。

1.2 該案反映的問題

由于現(xiàn)行法律制度并未對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、“重大風(fēng)險(xiǎn)”等概念加以定義，導(dǎo)致人民法院在審理此類案件時(shí)，只能借助預(yù)防原則，通過加強(qiáng)說理對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行認(rèn)定，此種做法忽略了風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)之間的區(qū)別。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟中的“重大風(fēng)險(xiǎn)”包含著不確定性因素，即相關(guān)行為是否必然導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生具有不確定性。“綠孔雀案”尚能結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線制度、物種的珍稀程度等因素加以判斷，但在審理其他案件時(shí)，面臨的一個(gè)關(guān)鍵問題是：風(fēng)險(xiǎn)無處不在，具有損害生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為需要達(dá)到何種程度才需要法律對(duì)其進(jìn)行規(guī)制？“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定不僅涉及對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)上的界定，還有程度上的判斷，對(duì)其進(jìn)行認(rèn)定的前提是厘清環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)理論。現(xiàn)有法律規(guī)范中，直接體現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的規(guī)范性文件呈現(xiàn)出碎片化特征且僅存在于特定環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，缺乏指導(dǎo)性規(guī)定和對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的詳細(xì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由此，造成司法適用層面的難題，相關(guān)判決結(jié)果容易引起當(dāng)事人爭(zhēng)議，產(chǎn)生“類案不同判”的問題。

2 學(xué)理基礎(chǔ)：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分理論

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定的預(yù)防原則，構(gòu)成為人民法院適用預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度、認(rèn)定“重大風(fēng)險(xiǎn)”的理論基礎(chǔ)。例如“綠孔雀案”中，云南省高級(jí)人民法院認(rèn)為該案符合“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的法定情形，屬于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，是預(yù)防原則在環(huán)境司法保護(hù)中的重要體現(xiàn)。但環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有科學(xué)上的不確定性，存在不同的類別，準(zhǔn)確認(rèn)定“重大風(fēng)險(xiǎn)”的前提需要對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)概念、特征與分類進(jìn)行明確。

2.1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的概念

如上所述，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，風(fēng)險(xiǎn)無處不在。對(duì)于“風(fēng)險(xiǎn)”的定義，主要存在主觀說與客觀說兩種觀點(diǎn)。前者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種主觀感受，是社會(huì)公眾對(duì)于某一行為所產(chǎn)生的心理焦慮與不安。[2]后者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種客觀存在，是在特定時(shí)空下，某一行為造成損害的可能性。[3]具體到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定義應(yīng)當(dāng)采納客觀說，是指某一行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的可能性。正如法律調(diào)整人的行為而非思想，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)定、規(guī)制的前提是相關(guān)主體已提出相應(yīng)證據(jù)證明行為具有的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，如果不加以預(yù)防，將轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損害后果，而非由當(dāng)事人或者法官對(duì)行為的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主觀猜測(cè)和判斷?！熬G孔雀案”中，案涉項(xiàng)目建成使用后，將淹沒一部分區(qū)域，而正是原告“自然之友”結(jié)合了該特定區(qū)域內(nèi)綠孔雀等珍惜瀕危野生動(dòng)植物的種群數(shù)量、生活環(huán)境以及大面積熱帶雨林的不可替代性等客觀因素，使得人民法院最終認(rèn)定若不停止該項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)上述生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成嚴(yán)重?fù)p害的可能性是客觀存在的，需要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)行為所具有的“重大風(fēng)險(xiǎn)”加以規(guī)制。上述認(rèn)定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的方法一方面可以將生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)一步提前，對(duì)客觀存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)防；另一方面能夠避免濫訴，將僅有對(duì)某一行為造成損害的焦慮與不安，卻沒有證據(jù)證明環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)客觀存在的情形排除在法律規(guī)制的范圍之外，避免對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不必要的阻礙。

2.2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特征

在法律對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)除具備“客觀性”“不確定性”的特征外，還需具有“嚴(yán)重性”這一特征。具體來說，“客觀性”指在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是必然存在的，其發(fā)生不以人的意志為轉(zhuǎn)移，以此與主觀的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知相區(qū)別；“不確定性”指以現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)和信息無法準(zhǔn)確判斷損害是否會(huì)發(fā)生、損害的具體后果和影響范圍等具體因素，相關(guān)結(jié)論只是一種可能性；“嚴(yán)重性”指如果不對(duì)該行為進(jìn)行規(guī)制，可能導(dǎo)致重大不可逆損害，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)本身無法化解該行為所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，必須通過法律手段對(duì)該環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)制。只有同時(shí)具備上述三個(gè)特征，對(duì)該環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律規(guī)制才具有正當(dāng)性和必要性。對(duì)于客觀性與嚴(yán)重性，現(xiàn)有法律制度和司法實(shí)踐已經(jīng)能夠?qū)ζ溥M(jìn)行較為周延的認(rèn)定。如云南省高級(jí)人民法院認(rèn)為，從生態(tài)環(huán)境可能受到損害的嚴(yán)重程度看，該項(xiàng)目淹沒區(qū)的物種豐富、生物多樣性價(jià)值及遺傳資源價(jià)值無法估量，若繼續(xù)建設(shè)，可能造成的損害是可以直觀預(yù)測(cè)且不可逆轉(zhuǎn)的。這表明在“綠孔雀案”中，云南省高級(jí)人民法院已經(jīng)意識(shí)到項(xiàng)目建設(shè)行為所具有的重大風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)實(shí)存在的，若不對(duì)該行為加以規(guī)制，其造成的損害后果是嚴(yán)重的、不可逆的。但對(duì)于科學(xué)上的不確定性這一特征，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分理論的缺位，法院未能對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，而該特征正是對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行認(rèn)定的前提與基礎(chǔ)。

2.3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分

德國(guó)環(huán)境法將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分為“危險(xiǎn)” “風(fēng)險(xiǎn)”與“剩余風(fēng)險(xiǎn)”三個(gè)不同程度的概念?！拔ｋU(xiǎn)”可以準(zhǔn)確判斷將造成損害，適用損害預(yù)防原則加以規(guī)制；“風(fēng)險(xiǎn)”指可能造成損害，需要通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則加以規(guī)制；“剩余風(fēng)險(xiǎn)”則無須規(guī)制，需要社會(huì)公眾給予容忍。[4]結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有法律制度，建議借鑒上述風(fēng)險(xiǎn)區(qū)分理論，將某一行為造成損害的可能性在程度上由強(qiáng)至弱劃分為“危險(xiǎn)”“重大風(fēng)險(xiǎn)”和“風(fēng)險(xiǎn)”?！拔ｋU(xiǎn)”指可以確定某一行為將危及生態(tài)環(huán)境或他人人身、財(cái)產(chǎn)安全的情形，適用預(yù)防原則加以調(diào)整；“重大風(fēng)險(xiǎn)”指具備上述環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)特征，需要通過法律手段加以規(guī)制的情形，對(duì)應(yīng)的是預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度；“風(fēng)險(xiǎn)”指客觀存在的，但不必由法律加以調(diào)整，需要社會(huì)加以容忍、接受的損害可能性。在“綠孔雀案”中，法院將具有科學(xué)上不確定性的“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定為危險(xiǎn)，認(rèn)為其必然導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害后果的觀點(diǎn)混淆了“重大風(fēng)險(xiǎn)”與“危險(xiǎn)”的區(qū)別。對(duì)科學(xué)上不確定性這一核心特征的忽視，將導(dǎo)致后續(xù)司法實(shí)踐中，對(duì)具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為進(jìn)行認(rèn)定時(shí)存在障礙。二者之間的核心區(qū)別在于：認(rèn)定危險(xiǎn)的核心在于是否可以準(zhǔn)確判斷行為將導(dǎo)致?lián)p害后果發(fā)生；“重大風(fēng)險(xiǎn)”更關(guān)注行為是否具有造成嚴(yán)重?fù)p害的可能。以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的三個(gè)特征為主線，“風(fēng)險(xiǎn)”“重大風(fēng)險(xiǎn)”“危險(xiǎn)”呈現(xiàn)出遞進(jìn)關(guān)系，具體見圖1所示。

圖1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分

3 制度建構(gòu)：“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定規(guī)則的完善

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在司法適用中的重要體現(xiàn)，而該制度的核心為“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定。因此，“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定規(guī)則的細(xì)化事關(guān)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度能否得到貫徹落實(shí)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從實(shí)體和程序兩個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行完善。

3.1 實(shí)體法層面

3.1.1 明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

環(huán)境保護(hù)工作從等待損害后果發(fā)生或可確定轉(zhuǎn)向積極地對(duì)具有科學(xué)上不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以規(guī)制的前提是確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律理念和原則。預(yù)防原則是對(duì)危險(xiǎn)的規(guī)制，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則更側(cè)重于規(guī)制生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在的重大風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與現(xiàn)有的預(yù)防原則同時(shí)適用，可以對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作出全面系統(tǒng)規(guī)制，將環(huán)境司法保護(hù)工作的預(yù)防措施進(jìn)一步提前。當(dāng)行為主體實(shí)施某一行為可能改變現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)該行為是否具有重大風(fēng)險(xiǎn)、是否可能導(dǎo)致嚴(yán)重且不可逆的損害進(jìn)行判斷。其次，如果具有導(dǎo)致上述損害的可能性，則適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對(duì)其加以規(guī)制。具體措施包括暫時(shí)性的行為禁令、要求行為主體對(duì)不存在重大風(fēng)險(xiǎn)作出合理解釋或說明、制定重大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閾p害后果的補(bǔ)救措施等。再次，由行為主體證明其行為的安全性或風(fēng)險(xiǎn)的可接受性，并提出具體應(yīng)對(duì)措施供人民法院加以判斷。最后，若依據(jù)相關(guān)規(guī)定或科學(xué)技術(shù)證明了行為與損害后果之間的確定性，則轉(zhuǎn)而適用預(yù)防原則對(duì)該行為加以規(guī)制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)可能污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的系統(tǒng)規(guī)制。

3.1.2 “法律+科技”的認(rèn)定模式

根據(jù)預(yù)防性公益訴訟制度對(duì)具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為采用風(fēng)險(xiǎn)防范措施的基礎(chǔ)是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)定以及程度上的判斷，該認(rèn)定過程至少包括了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)定三個(gè)階段。鑒于相關(guān)知識(shí)的專業(yè)性，僅依靠法律尚不能對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作出準(zhǔn)確判斷，必須采用“法律+科技”的認(rèn)定模式。沒有科學(xué)上可靠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，風(fēng)險(xiǎn)交流會(huì)成為流言、謠傳，風(fēng)險(xiǎn)管理也如同無源之水、無木之本。[7]科學(xué)確定環(huán)境基準(zhǔn)，針對(duì)各環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域確定安全閾值，將不同程度的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)量化是可行路徑之一。同時(shí)，對(duì)行為是否具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定方法，可以借鑒“綠孔雀案”中“自然之友”的論證思路，結(jié)合大數(shù)據(jù)、地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感等先進(jìn)科學(xué)技術(shù)確定物種種群數(shù)量和活動(dòng)軌跡、受影響區(qū)域與受保護(hù)區(qū)域之間的重合面積等，對(duì)相關(guān)區(qū)域所具有的生態(tài)價(jià)值以及行為實(shí)施后可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行科學(xué)的認(rèn)定、預(yù)測(cè)，以此作為認(rèn)定“重大風(fēng)險(xiǎn)”的參考因素。

此外，“重大風(fēng)險(xiǎn)”所具有的科學(xué)上的不確定性并不排斥科學(xué)技術(shù)在法律層面的適用，二者是一種互補(bǔ)的關(guān)系。一方面，環(huán)境科學(xué)的發(fā)展具有階段性，而生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)具有復(fù)雜性，科學(xué)無法時(shí)刻為當(dāng)下的環(huán)境決策提供確定性依據(jù)。通過環(huán)境科學(xué)所得出的結(jié)論更多地是一種事實(shí)判斷，而人民法院適用法律審理裁判案件的過程還包括了價(jià)值判斷。在對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)知和分析存在不確定性的情況下，對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行規(guī)制可以彌補(bǔ)因科學(xué)發(fā)展不完善的缺憾。另一方面，對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的準(zhǔn)確認(rèn)定能夠在一定程度上促進(jìn)環(huán)境科學(xué)的進(jìn)步，有利于更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。例如在對(duì)于某種化學(xué)物質(zhì)排放或某一項(xiàng)目建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境所帶來的影響無法通過現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)加以判斷的情形下，先假定其將造成損害，要求采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施加以預(yù)防，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。這種假定為環(huán)境科學(xué)提供了研究方向，可以促使相關(guān)主體開展研究，提供更多確定性信息或結(jié)論，以此對(duì)生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境科學(xué)的發(fā)展起到推動(dòng)作用。

3.2 程序法層面

3.2.1 “重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定主體

在“綠孔雀案”中，新平公司認(rèn)為不存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的理由之一就是“重大風(fēng)險(xiǎn)”等一系列問題的認(rèn)定不能簡(jiǎn)單地由人民法院進(jìn)行司法審查認(rèn)定，而應(yīng)在專業(yè)機(jī)構(gòu)環(huán)境影響評(píng)價(jià)結(jié)論的基礎(chǔ)上，由行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行認(rèn)定。毫無疑問，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理活動(dòng)具有專業(yè)性、高效率、持續(xù)性、主動(dòng)性等特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)是環(huán)境公共利益的首要維護(hù)者。在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)分析階段，行政機(jī)關(guān)因立法授權(quán)、專業(yè)分工、經(jīng)驗(yàn)積累、行政普適性等因素具有一定優(yōu)勢(shì)。[8]但在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)定或?qū)哂小爸卮箫L(fēng)險(xiǎn)”的行為進(jìn)行規(guī)制時(shí)，可能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)“規(guī)制失靈”的情形。此時(shí)，由人民法院對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行認(rèn)定具有必要性與可行性。

首先，行政機(jī)關(guān)在對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行規(guī)制時(shí)，存在監(jiān)管主體的分散化的現(xiàn)狀，加之行政科層制管理模式的影響，導(dǎo)致各部門在面對(duì)具有科學(xué)上不確定性的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，難以通過協(xié)同管理加以有效預(yù)防。其次，行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理活動(dòng)大部分是針對(duì)已有損害的判斷與管理。若某一行為已具有損害生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，則對(duì)相關(guān)主體加以行政處罰；反之，則不予以處罰，這在《行政訴訟法》第二十五條的規(guī)定中也有所體現(xiàn)。再次，“重大風(fēng)險(xiǎn)”一詞是在最高人民法院頒布的司法解釋中提出的，對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定在性質(zhì)上理應(yīng)屬于司法認(rèn)定，審判權(quán)由人民法院獨(dú)立行使，故是否構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”應(yīng)當(dāng)由人民法院結(jié)合具體案情和相關(guān)證據(jù)加以判斷。最后，相關(guān)行為是否具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”會(huì)隨著時(shí)間、政策等因素變化，相關(guān)行為即使在先前得到行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，并不代表該行為在當(dāng)下不具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”。在“綠孔雀案”中，案涉項(xiàng)目的建設(shè)雖早在2011—2014年就取得相關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門的同意和批復(fù)，但在2018年，項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域被劃入了生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線，因此該項(xiàng)目建設(shè)行為所具有的“重大風(fēng)險(xiǎn)”毋庸置疑。

3.2.2 證明責(zé)任的分配與證明標(biāo)準(zhǔn)

在污染環(huán)境、破壞生態(tài)糾紛案件中，《民法典》第一千二百三十條規(guī)定了因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置的規(guī)則。但在“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定過程中，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有科學(xué)上的不確定性，如果固守舉證責(zé)任倒置規(guī)則，則會(huì)增加原告方濫訴的可能性，使被告方負(fù)擔(dān)過重的舉證責(zé)任，導(dǎo)致因果關(guān)系證明責(zé)任的分配缺乏充分的依據(jù)。因此，在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中合理確定因果關(guān)系的證明規(guī)則與證明標(biāo)準(zhǔn)尤為關(guān)鍵。

2015年實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第八條已對(duì)環(huán)境民事公益訴訟中的證明規(guī)則作出了初步規(guī)定，即原告方在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，需提供被告的行為已經(jīng)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料，該規(guī)定在“綠孔雀案”中也有所體現(xiàn)。昆明市中級(jí)人民法院認(rèn)為，在“自然之友”已提供初步證據(jù)證明存在重大風(fēng)險(xiǎn)的情形下，新平公司無法舉證證明該項(xiàng)目建設(shè)行為的無損性，也無法消除重大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為損害后果的合理懷疑，據(jù)此認(rèn)定該項(xiàng)目建設(shè)行為存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”。該證明規(guī)則可稱為因果關(guān)系推定規(guī)則，即因果關(guān)系的舉證責(zé)任并非完全倒置，原告方需要對(duì)該要件提供初步證據(jù)進(jìn)行低度證明，使得原、被告雙方之間的舉證責(zé)任達(dá)致平衡。與因果關(guān)系推定規(guī)則對(duì)應(yīng)的是較高程度的蓋然性這一證明標(biāo)準(zhǔn)，即證明已達(dá)到了使法官確信所主張的事實(shí)有較大可能性是如此的程度，在程度上低于民事訴訟中高度蓋然性的一般證明標(biāo)準(zhǔn)。[9]具體到“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定中，法官只需要能夠通過相關(guān)證據(jù)得出具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的概率高于不具有的概率這一結(jié)論時(shí)，即可認(rèn)定相關(guān)行為具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”。上述證明規(guī)則與證明標(biāo)準(zhǔn)雖然在“綠孔雀案”中得到了準(zhǔn)確適用，但由于缺乏明確的法律規(guī)定，使得人民法院適用標(biāo)準(zhǔn)不一，論證方法混亂，仍需對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的研究與完善。[10]

3.2.3 “重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定過程

如上所述，“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定往往涉及環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的諸多問題，認(rèn)定過程具有專業(yè)性和復(fù)雜性。法官作為法律專家，極少人有環(huán)境科學(xué)背景，即便具備環(huán)境科學(xué)背景或了解環(huán)境科學(xué)的基本知識(shí)，也難以覆蓋該領(lǐng)域的所有分支學(xué)科。[11]雖然我國(guó)《民事訴訟法》第七十九條規(guī)定當(dāng)事人可以申請(qǐng)具有專門知識(shí)的人出庭，就專業(yè)問題提出意見，但因其為單方當(dāng)事人委托，所發(fā)表的意見難免帶有主觀性傾向，中立性無法得到保障。同時(shí)，各專家專業(yè)水平、評(píng)估方法等方面的差異可能導(dǎo)致專業(yè)意見或結(jié)論之間相差甚遠(yuǎn)，在雙方當(dāng)事人所聘請(qǐng)的專家意見沖突時(shí)，法官對(duì)爭(zhēng)議問題的判斷又將陷入困境。因此，以省一級(jí)人民法院為依托，建立相關(guān)領(lǐng)域的專家?guī)?，不失為針?duì)上述困境的解決方案。首先，由專家?guī)熘械膶＜裔槍?duì)相關(guān)案件中的疑難問題進(jìn)行調(diào)查認(rèn)證，給出中立意見；隨后，由法官結(jié)合當(dāng)事人陳述、專家輔助人的說明和專家意見，判斷應(yīng)當(dāng)采納的內(nèi)容和案件事實(shí)，認(rèn)定相關(guān)行為是否存在“重大風(fēng)險(xiǎn)”。必要時(shí)，還可組織聽證會(huì)，邀請(qǐng)各領(lǐng)域?qū)＜?、生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人員和有利害關(guān)系的公眾參與討論，并將聽證結(jié)果公示。綜上，將“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定過程專業(yè)化、透明化，達(dá)致法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。

4 結(jié)語：生態(tài)法治背景下的風(fēng)險(xiǎn)防范體系

建設(shè)生態(tài)文明，重在建章立制，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境。[12]對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，是完善健全生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)體系和預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，各級(jí)各類風(fēng)險(xiǎn)無處不在。具體到生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分類、“重大風(fēng)險(xiǎn)”的詳細(xì)認(rèn)定規(guī)則等問題亟待在理論和制度層面加以厘清。在生態(tài)法治的背景下，落實(shí)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)制的重要體現(xiàn)?！爸卮箫L(fēng)險(xiǎn)”作為該制度的核心概念，其認(rèn)定規(guī)則應(yīng)當(dāng)從實(shí)體和程序兩個(gè)層面加以完善：實(shí)體法層面，應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、引入“法律+科技”的認(rèn)定模式；程序法層面，應(yīng)當(dāng)對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定主體、舉證責(zé)任的分配、證明標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定過程等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。以此加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范理論與司法體系，在環(huán)境司法保護(hù)層面作出必要回應(yīng)，助力我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。