“5P”視角下實(shí)現(xiàn)“碳中和”的路徑探索

王恒靚

(湖南師范大學(xué) 法學(xué)院 環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

氣候變化的加劇警醒著世界各國(guó)。為了積極應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，我國(guó)提出了二氧化碳排放力爭(zhēng)于 2030 年前達(dá)到峰值， 2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的“雙碳目標(biāo)”。但是，就全球碳達(dá)峰、碳中和實(shí)現(xiàn)進(jìn)程來看，英國(guó)、法國(guó)等國(guó)早在1990年開啟國(guó)際氣候談判之前就實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰；美國(guó)、意大利等國(guó)大多于2007年左右也實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰。這些國(guó)家從碳達(dá)峰到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的跨度時(shí)期最快也長(zhǎng)達(dá)40余年，而我國(guó)從碳達(dá)峰到碳中和的奮斗時(shí)間僅有30年左右，這意味著我國(guó)將比歐美等國(guó)家承受更大的壓力。因此，合理規(guī)劃碳中和之路成為了我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急。

綜合各國(guó)的碳中和之路來看，不論是英國(guó)、德國(guó)的氣候立法還是芬蘭、瑞典的碳稅制度，都是以國(guó)家的政策措施為核心。因此，對(duì)我國(guó)而言，善用國(guó)家政策措施是實(shí)現(xiàn)碳中和的重要突破口。

在環(huán)境法史上存在許多的政策措施，可以將其歸納為“5P”，包括規(guī)范性規(guī)定(Prescriptive Regulation)、產(chǎn)權(quán)(Property Rights)、懲罰(Penalty)、支付(Payment)和說服(Persuasion)[1]38。這五種措施已成為了環(huán)境法史上環(huán)境治理的“工具箱”。為了打贏碳達(dá)峰、碳中和這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，應(yīng)用“5P”工具或?qū)⒊蔀槲覈?guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的新思路。

1 路徑一：規(guī)范性規(guī)定——構(gòu)建以碳中和為核心目標(biāo)的法律體系

規(guī)范性規(guī)定是指通過法律文件的形式直接或間接地確定主體可以做和不可以做的事，規(guī)范主體的行為，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序化。規(guī)范性規(guī)定作為構(gòu)建良好低碳社會(huì)秩序的保障，是破解氣候變化領(lǐng)域治理困局的利劍，也是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的基石。

1.1 我國(guó)碳中和相關(guān)立法現(xiàn)狀

從綜合立法角度來看，我國(guó)針對(duì)氣候變化、碳中和等方面的立法呈現(xiàn)出了地方先行的趨勢(shì)。

在國(guó)家層面，自2009年8月應(yīng)對(duì)氣候變化立法納入立法議程后，我國(guó)正式開啟了氣候變化的立法進(jìn)程。2012年3月，《氣候變化應(yīng)對(duì)法(建議稿)》就開始向社會(huì)發(fā)布并公開征集意見，至2014年7月，《氣候變化應(yīng)對(duì)法(草案)》起草完成，但最終卻由于種種原因《氣候變化應(yīng)對(duì)法》遲遲沒有出臺(tái)，針對(duì)氣候變化領(lǐng)域的國(guó)家立法遭到了擱置。因此，我國(guó)國(guó)家層面在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域尚未形成綱領(lǐng)性的綜合立法，而主要以《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《大型活動(dòng)碳中和實(shí)施指南(試行)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》為代表的規(guī)范性文件為主。

在地方層面，大部分地區(qū)都出臺(tái)了綱領(lǐng)性的規(guī)范性文件，例如石家莊、南昌等地出臺(tái)的《低碳發(fā)展促進(jìn)條例》以及河北省、湖北省等地頒布的《〈應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域?qū)ν夂献鞴芾頃盒修k法〉實(shí)施細(xì)則》，都針對(duì)低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)行了基礎(chǔ)性的規(guī)定?！段鞑刈灾螀^(qū)國(guó)家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》《貴州省義務(wù)植樹條例》《北京市綠化條例》等條例更是在條文中明確納入了碳中和的綠色環(huán)保理念，實(shí)現(xiàn)了碳中和這一政策目標(biāo)的法律化。不僅如此，天津2021年9月27日通過的《天津市碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)條例》更是成為了全國(guó)首個(gè)碳中和地方法規(guī)，揭開了碳中和綜合條例的地方立法篇章。

總體而言，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)范依據(jù)仍然停留于政策層面，促進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的主要舉措也主要依靠國(guó)家政策和部分地方立法規(guī)范來進(jìn)行，尚未完成從國(guó)家政策依據(jù)和地方立法規(guī)范向國(guó)家法律依據(jù)和專門立法的轉(zhuǎn)變[2]。

從專門立法角度來看，由于應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)和機(jī)制的專業(yè)性，我國(guó)針對(duì)特定的領(lǐng)域進(jìn)行了單獨(dú)立法，這主要體現(xiàn)在碳排放權(quán)交易方面。早在2012年出臺(tái)的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》就揭開了碳排放權(quán)交易領(lǐng)域立法的序幕。隨著碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)的展開，福建省、天津市、北京市、深圳市都陸續(xù)出臺(tái)了《碳排放權(quán)交易管理辦法》。伴隨著各試點(diǎn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的成功運(yùn)行，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)也即將開啟。為了規(guī)范全國(guó)碳排放權(quán)交易，2020年生態(tài)環(huán)境部通過了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》。隨后，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易的規(guī)范，生態(tài)環(huán)境部又于2021年組織制定了《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則(試行)》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則(試行)》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則(試行)》，我國(guó)在碳排放權(quán)交易方面的立法日漸成熟。

1.2 我國(guó)碳中和相關(guān)立法的尚存問題與完善路徑

碳中和愿景下的長(zhǎng)期深度減排是我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，有必要通過立法手段為減排政策的長(zhǎng)效實(shí)施提供法律保障，以增強(qiáng)執(zhí)行力度[3]。

一方面，我國(guó)有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)碳中和的相關(guān)法律呈現(xiàn)出起步早、多樣化、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，但過于分散的立法格局使得整個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，其關(guān)鍵問題在于缺乏綱領(lǐng)性的綜合立法。雖然在地方已有不少省市出臺(tái)了關(guān)于低碳發(fā)展、應(yīng)對(duì)氣候變化等內(nèi)容的綜合性地方法規(guī)，但其法律效力普遍不高，無法真正發(fā)揮綱領(lǐng)性的作用，導(dǎo)致不同法規(guī)之間的重疊與沖突頻發(fā)。由于高位階綱領(lǐng)性法律規(guī)范的缺失極易導(dǎo)致法律體系的核心不穩(wěn)、法律規(guī)范之間的銜接性不強(qiáng)等問題出現(xiàn)，所以為了更好地應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，亟需加強(qiáng)國(guó)家層面的綱領(lǐng)性綜合立法。應(yīng)借鑒英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)“應(yīng)對(duì)氣候變化法”的出臺(tái)，以應(yīng)對(duì)氣候變化為立法核心內(nèi)容，通過法律形式為碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定法律基礎(chǔ)。

另一方面，隨著時(shí)代的進(jìn)步與社會(huì)的發(fā)展，應(yīng)對(duì)氣候變化的技術(shù)與機(jī)制也在不斷地科學(xué)化，因此，與之對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范也要與時(shí)俱進(jìn)。我國(guó)目前針對(duì)碳排放權(quán)交易等方面已有了專門立法，但是仍存在不足之處。

在碳排放權(quán)交易方面，我國(guó)碳市場(chǎng)交易的立法層級(jí)，在國(guó)家層面多為部委規(guī)章等規(guī)范性文件，在地方層面則體現(xiàn)為地方性法規(guī)或規(guī)章，尚未有任何一部國(guó)家級(jí)法律或行政法規(guī)將碳排放權(quán)交易明確加以規(guī)定[4]。2021年7月16日，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已經(jīng)正式開市，而市場(chǎng)需要法律規(guī)范加以引導(dǎo)與約束，因此，構(gòu)建一套完備的法律規(guī)范體系是碳交易市場(chǎng)發(fā)展的關(guān)鍵所在。高位階的法律規(guī)范是構(gòu)建完備法律規(guī)范體系的奠基石。就國(guó)家層面而言，國(guó)務(wù)院可出臺(tái)“碳排放權(quán)交易管理暫行條例”，以行政法規(guī)的形式確立全國(guó)統(tǒng)一性的碳排放權(quán)交易管理規(guī)范；而地方性規(guī)范的可操作性是碳排放交易市場(chǎng)完備法律規(guī)范體系的重要抓手。就地方層面而言，可以允許和鼓勵(lì)地方政府自主制定碳排放交易的具體操作規(guī)定?？傊尚Х職W盟“自上而下”建立一套全面的碳排放權(quán)交易的法律體系。

在碳捕獲與封存技術(shù)(carbon capture and storage,CCS)方面，目前，主要的政策依據(jù)是由國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于推動(dòng)碳捕集、利用和封存試驗(yàn)示范的通知》，以及由原環(huán)境保護(hù)部辦公廳發(fā)布的《二氧化碳捕集、利用與封存環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)指南(試行)》等政策性文件[5]，還沒有專門的碳捕獲與封存法律法規(guī)。而近年來興起的二氧化碳捕獲與封存技術(shù)有望成為全世界減少碳排放份額最大的單項(xiàng)技術(shù)，以至于被譽(yù)為“解決氣候變暖問題的最后希望”[6]。因此，我國(guó)對(duì)CCS技術(shù)的法律保障亟需提上立法議程。美國(guó)雖然在應(yīng)對(duì)氣候變化的立法上態(tài)度并不積極，但是對(duì)于CCS技術(shù)卻形成了體系化的法律保障。我國(guó)也可以借鑒這一做法，將CCS技術(shù)的內(nèi)容納入基本法律中，并針對(duì)CCS技術(shù)的安全、獎(jiǎng)勵(lì)、部署等展開專門立法，最終形成體系化的CCS技術(shù)法律保障。

總而言之，從規(guī)范性規(guī)定角度探索實(shí)現(xiàn)碳中和的最優(yōu)路徑是：以綱領(lǐng)性的綜合立法——“應(yīng)對(duì)氣候變化法”為核心，推動(dòng)碳排放權(quán)交易、碳捕獲與封存技術(shù)等方面的專門立法，構(gòu)建以實(shí)現(xiàn)碳中和為終極目標(biāo)的可持續(xù)性綠色發(fā)展法律體系框架，為應(yīng)對(duì)氣候變化提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

2 路徑二：產(chǎn)權(quán)——完善碳排放權(quán)交易制度

產(chǎn)權(quán)這一路徑是指通過創(chuàng)造或者確認(rèn)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)資源的確權(quán)化，達(dá)到促進(jìn)資源有效利用的目的。依賴產(chǎn)權(quán)，政府可以建立溫室氣體的交易市場(chǎng)。根據(jù)傳統(tǒng)的“總量控制，配額交易”模型，政府首先確定一個(gè)對(duì)于社會(huì)有利的溫室氣體排放總量上限，設(shè)計(jì)排放權(quán)初始分配的方法，發(fā)放許可證允許許可證持有人排放一定數(shù)量的污染物[1]43。由此，碳排放權(quán)交易制度隨之產(chǎn)生。

2.1 我國(guó)碳排放權(quán)交易的發(fā)展情況

2009 年，上海天平汽車保險(xiǎn)股份有限公司通過購(gòu)買奧運(yùn)期間北京綠色出行活動(dòng)產(chǎn)生的8 026噸碳減排指標(biāo)，成為第一家通過購(gòu)買自愿碳減排量實(shí)現(xiàn)碳中和的中國(guó)企業(yè)[7]。我國(guó)首例自愿碳減排交易推動(dòng)了全國(guó)各地“碳抵消”“碳交易”等自愿性減排活動(dòng)的興起，為碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的確立提供了經(jīng)驗(yàn)。

2011年，按照“十二五”規(guī)劃綱要關(guān)于“逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”的要求，我國(guó)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個(gè)省市啟動(dòng)了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。2013年起，7個(gè)地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)陸續(xù)開始上線交易，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)省市企業(yè)溫室氣體減排，逐漸形成了要素完善、特點(diǎn)突出、初具規(guī)模的地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。各試點(diǎn)在碳排放權(quán)交易體系的構(gòu)建和運(yùn)行方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

2021年7月16日，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)線上交易，發(fā)電行業(yè)成為首個(gè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)的行業(yè)。伴隨著這一市場(chǎng)的啟動(dòng)，全球規(guī)模最大的碳市場(chǎng)由此成立，我國(guó)碳排放權(quán)交易開啟了新的篇章。

2.2 我國(guó)碳排放權(quán)交易中存在的問題

隨著全國(guó)性的碳排放權(quán)交易的普及，問題也日漸顯現(xiàn)。

一是當(dāng)前的碳排放權(quán)交易覆蓋的范圍較窄。一方面，我國(guó)的高排行業(yè)較多，不同行業(yè)的減排成本差異過大，極易導(dǎo)致某個(gè)行業(yè)承擔(dān)過多的減排責(zé)任，影響行業(yè)發(fā)展和社會(huì)公平。另一方面，受歐盟邊境調(diào)節(jié)碳稅政策的影響，我國(guó)需盡快將鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍，并通過設(shè)立較嚴(yán)格的排放上限、降低免費(fèi)配額分配比例等方式確保碳價(jià)維持在相對(duì)較高的水平，以減少出口損失。當(dāng)前，我國(guó)納入碳排放權(quán)交易的領(lǐng)域僅限于發(fā)電行業(yè)，范圍過窄，這對(duì)于我國(guó)的發(fā)展是極其不利的。

二是碳交易監(jiān)管部門規(guī)定不明確。根據(jù) 2021 年 2 月 1日生態(tài)環(huán)境部頒行的《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》第六條規(guī)定，我國(guó)碳排放權(quán)交易采取的是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的管理體制，由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易的組織實(shí)施和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。但是關(guān)于碳排放權(quán)交易的分管部門，《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》尚未作出相關(guān)規(guī)定。各試點(diǎn)立法基本采取的是概括式規(guī)定，即規(guī)定由財(cái)政、金融、城鄉(xiāng)建設(shè)、國(guó)有資產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、物價(jià)、統(tǒng)計(jì)、工業(yè)和信息化、交通、商務(wù)等部門按照各自職責(zé)做好碳排放權(quán)交易相關(guān)的管理工作。由于各碳排放權(quán)交易試點(diǎn)對(duì)于協(xié)同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)定不盡一致，導(dǎo)致一套碳排放權(quán)交易體系涉及多個(gè)規(guī)制主體且職能配置不合理，極易造成“過度規(guī)制”或者“規(guī)制不足”等政府失靈現(xiàn)象，也往往導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)增加，使企業(yè)對(duì)碳排放權(quán)交易產(chǎn)生抵觸情緒[8]。

三是碳價(jià)格管控機(jī)制尚未形成，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)較大。

自2021年7月16日中國(guó)碳市場(chǎng)開盤以來，碳排放配額交易的收盤價(jià)總體趨勢(shì)持續(xù)性走低，繼8月25日中國(guó)碳市場(chǎng)收盤價(jià)第一次跌破上線首日48元/噸的開盤價(jià)后，接下來的幾個(gè)交易日依然沒有扭轉(zhuǎn)跌勢(shì)，至11月4日收盤，碳市場(chǎng)價(jià)格為42.33元/噸，最終也未能達(dá)到首日開盤價(jià)的水平(見圖1)。碳價(jià)格的持續(xù)走低重創(chuàng)了履約主體參與碳排放權(quán)交易的積極性，長(zhǎng)此以往，碳排放權(quán)交易將形同虛設(shè)，難以真正實(shí)現(xiàn)碳減排效果。

圖1 碳排放配額交易收盤價(jià)變化趨勢(shì)圖

2.3 碳排放權(quán)交易制度的優(yōu)化路徑

首先應(yīng)拓寬碳排放權(quán)交易覆蓋的范圍。把僅指向發(fā)電行業(yè)碳市場(chǎng)逐步升級(jí)為面向鋼鐵、水泥、電解鋁等高排放行業(yè)的多面化碳市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)交易品種和交易方式的多樣化，豐富交易市場(chǎng)。

其次是調(diào)整碳排放權(quán)交易監(jiān)管體制，明確監(jiān)管主體。在政府內(nèi)部設(shè)立專門的碳排放權(quán)交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)和地方碳排放權(quán)交易活動(dòng)進(jìn)行專門監(jiān)管，同時(shí)通過碳排放權(quán)交易所以及碳排放權(quán)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)碳排放權(quán)交易活動(dòng)進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管，以政府層面的專門監(jiān)管與社會(huì)層面的協(xié)同監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制上的“雙管齊下”。

最后是加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控，完善碳價(jià)格干預(yù)機(jī)制。國(guó)家通過采取財(cái)政、金融、稅收等手段，與市場(chǎng)手段通力合作，調(diào)節(jié)、穩(wěn)定碳價(jià)格，避免碳價(jià)格的失靈現(xiàn)象產(chǎn)生。通過政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的結(jié)合，維持碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的健康運(yùn)行，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綠色低碳轉(zhuǎn)型。

3 路徑三：懲罰——推進(jìn)碳稅制度的落實(shí)

懲罰是指針對(duì)破壞環(huán)境的行為，以稅費(fèi)或者追究其他責(zé)任的方式增加其行為成本，進(jìn)而限制該行為。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，懲罰應(yīng)該等于社會(huì)最優(yōu)污染程度下的邊際環(huán)境損害。這種“庇古稅”可以確保每個(gè)個(gè)體有直接的動(dòng)力，基于環(huán)境污染行為的價(jià)值控制自己的行為[1]41。

3.1 我國(guó)碳稅制度現(xiàn)狀與問題

環(huán)境保護(hù)稅的思想來源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“庇古稅”思想，也就是用征稅的手段來解決外部不經(jīng)濟(jì)的問題，當(dāng)污染征收的稅率等于邊際福利損失時(shí)，就達(dá)到了均衡狀態(tài)[9]。鑒于二氧化碳是否屬于大氣污染物在我國(guó)各方面爭(zhēng)議較大，法律也未明確定性，所以暫未將二氧化碳納入環(huán)境保護(hù)稅的征收范圍[10]。

2021年3月15日在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出要完善有利于綠色低碳發(fā)展的財(cái)稅、價(jià)格、金融、土地、政府采購(gòu)等政策，如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰、2060年前碳中和的目標(biāo)。就稅收方面而言，通過稅收政策打好實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”這場(chǎng)硬仗，是“十四五”時(shí)期深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容[11]。

就目前來看，《環(huán)境保護(hù)稅法》明確規(guī)定了對(duì)大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四類項(xiàng)目征收環(huán)境保護(hù)稅，而《資源稅法》則主要規(guī)定了針對(duì)原油、煤炭、天然氣等資源征稅。環(huán)境保護(hù)稅與資源稅的結(jié)合共同構(gòu)建起了我國(guó)的綠色稅制，但是從實(shí)現(xiàn)碳中和的角度來看，這兩種稅都沒有對(duì)二氧化碳排放進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的控制，無法有效地解決“溫室效應(yīng)”。而碳稅的征收則可以填補(bǔ)這部分空缺，針對(duì)性地解決碳排放問題，補(bǔ)足當(dāng)前我國(guó)稅收政策應(yīng)對(duì)氣候變化的短板，更好地推動(dòng)“碳達(dá)峰、碳中和”這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.2 我國(guó)碳稅制度構(gòu)建路徑

一是分地域試點(diǎn)式推進(jìn)。我國(guó)能源的分布呈現(xiàn)不均衡的狀態(tài)，碳稅制度對(duì)各個(gè)省市的影響也不盡相同。在碳稅實(shí)施上，可以借鑒加拿大的做法，由點(diǎn)及面，先在國(guó)內(nèi)部分省市做試點(diǎn)，探尋我國(guó)實(shí)施碳稅的可行路徑。鑒于我國(guó)各地的具體情況不一，可因地制宜，按區(qū)域性特征制定不同的碳稅政策實(shí)施方案，分地域展開試點(diǎn)。通過試點(diǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、調(diào)整方案，根據(jù)試點(diǎn)情況結(jié)合我國(guó)的國(guó)情展開全國(guó)性的碳稅政策施行。

二是分階段漸進(jìn)式進(jìn)行。通過對(duì)丹麥激進(jìn)式的碳稅制度與芬蘭、日本等漸進(jìn)式的碳稅制度的實(shí)施進(jìn)行對(duì)比，借鑒二者的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)碳稅制度的頂層設(shè)計(jì)中，宜以較低的稅率和小范圍的征稅對(duì)象為切入口，促使碳稅制度能夠?yàn)槊癖姀V泛接受，以減少制度的落實(shí)阻力。對(duì)稅率與征稅對(duì)象的范圍宜采用分階段漸進(jìn)式調(diào)整，稅率由低逐漸提高，征稅對(duì)象由主要污染對(duì)象逐步擴(kuò)展到群體對(duì)象。

三是實(shí)現(xiàn)碳稅制度與碳排放權(quán)交易聯(lián)動(dòng)。碳排放權(quán)交易是我國(guó)目前在減少碳排放的起步階段所實(shí)施的主要手段，碳稅的征收必然要與面向全國(guó)的碳交易市場(chǎng)銜接。首先要協(xié)調(diào)碳稅稅率與碳排放交易價(jià)格之間的關(guān)系比例，形成復(fù)合碳排放價(jià)格控制模式；其次利用碳稅收入為碳排放權(quán)交易體系的運(yùn)行提供資金保障，促使碳稅實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；最后通過碳稅政策彌補(bǔ)碳排放權(quán)交易的管控漏洞，建立全面的碳管控體系。

四是完善配套優(yōu)惠政策。直觀來看，碳稅對(duì)于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展存在一定程度的抑制性。但根據(jù)國(guó)外碳稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，芬蘭、瑞典、丹麥等國(guó)家采取抵稅、減稅等稅收優(yōu)惠政策有效地實(shí)現(xiàn)了在保障二氧化碳減排的同時(shí)穩(wěn)定了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；南非有針對(duì)性的限時(shí)免稅政策也緩和了碳稅與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，故而根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況有針對(duì)性地限時(shí)免稅或者采取其他稅收優(yōu)惠政策，也是碳稅制度落實(shí)的重要保障。

4 路徑四：支付——普及碳補(bǔ)貼、碳普惠制度

除了內(nèi)部化原先在市場(chǎng)之外的環(huán)境成本，制定合適的價(jià)格使得資源可以有效率地分配需要消除一些扭曲價(jià)格的機(jī)制，這種機(jī)制常見于政府補(bǔ)貼[1]42。支付就是典型的補(bǔ)貼機(jī)制，通過補(bǔ)貼或者獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)保護(hù)環(huán)境的行為內(nèi)部化賦予正外部性，降低從事保護(hù)環(huán)境行為的成本，從而正確引導(dǎo)社會(huì)主體的行為方式。在碳中和愿景下，低碳減排的補(bǔ)貼機(jī)制通常體現(xiàn)在生產(chǎn)端支付與消費(fèi)端支付兩個(gè)方面。

4.1 生產(chǎn)端支付——碳補(bǔ)貼制度

碳補(bǔ)貼制度是針對(duì)企業(yè)的節(jié)能減排示范項(xiàng)目給予補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)的資金支持制度。我國(guó)自“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)提出以來，廣州與深圳率先垂范，先后頒布規(guī)范性文件，推行了碳補(bǔ)貼制度，明確對(duì)綠色項(xiàng)目實(shí)施資金獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)等節(jié)能減排行業(yè)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，扶持綠色品牌建設(shè)。

施行碳補(bǔ)貼制度不僅可驅(qū)使企業(yè)加快降低碳排放量，同時(shí)又能夠提高供應(yīng)鏈參與各方的利潤(rùn)，通過碳補(bǔ)貼帶來的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償彌補(bǔ)企業(yè)因?qū)崿F(xiàn)“碳中和”而減少碳排放帶來的損失，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間的平衡。因此，碳補(bǔ)貼制度成為了推進(jìn)“碳中和”發(fā)展進(jìn)程的重要正向激勵(lì)手段。

國(guó)家相關(guān)部門需加大扶持企業(yè)低碳減排投入力度，提高企業(yè)綠色創(chuàng)新能力。政府對(duì)綠色企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政等措施減少企業(yè)低碳技術(shù)、資源成本，助推綠色低碳消費(fèi)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)。將部分地區(qū)的碳補(bǔ)貼制度推向全國(guó)，爭(zhēng)取將碳補(bǔ)貼制度發(fā)展成為一項(xiàng)全國(guó)性的綠色政策。

4.2 消費(fèi)端支付——碳普惠制度

碳普惠制度是指以碳惠形式為社會(huì)公眾的節(jié)能減碳行為賦予價(jià)值而建立的激勵(lì)機(jī)制?；谄脚_(tái)搭建主體的差異性，我國(guó)碳普惠實(shí)施模式主要有政府主導(dǎo)碳普惠模式和企業(yè)主導(dǎo)碳普惠模式兩種。政府主導(dǎo)型以廣東省政府推行的碳普惠制度為典型，且實(shí)行時(shí)間也最早，因此實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也較為豐富。企業(yè)主導(dǎo)型則以阿里集團(tuán)在其“支付寶”平臺(tái)推出的“螞蟻森林”項(xiàng)目為代表[12]。

政府主導(dǎo)碳普惠模式，是通過政府這一主體構(gòu)建平臺(tái)，以碳幣等虛擬數(shù)據(jù)作為媒介將低碳行為進(jìn)行量化并賦予一定價(jià)值，從而達(dá)到對(duì)低碳行為的正向激勵(lì)；在此基礎(chǔ)上，企業(yè)再以優(yōu)惠活動(dòng)或者直接兌換商品的形式收取碳幣，通過碳排放交易市場(chǎng)將碳幣出售，從而實(shí)現(xiàn)碳普惠制度與碳排放交易制度的有效銜接。

企業(yè)主導(dǎo)碳普惠模式，主要是以企業(yè)為主體搭建平臺(tái)，通過對(duì)用戶在平臺(tái)中記錄的步行、綠色辦公、網(wǎng)購(gòu)電影票、開具電子發(fā)票等各類低碳行為的碳減排量進(jìn)行核算，然后將核算數(shù)據(jù)按照一定的系數(shù)轉(zhuǎn)換為綠色能量，在綠色能量的總和滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)以后，即可申請(qǐng)?jiān)诂F(xiàn)實(shí)中由企業(yè)代替種下一棵對(duì)應(yīng)的專屬樹木，以此作為激勵(lì)機(jī)制，提升用戶成就感和責(zé)任感。

基于補(bǔ)貼機(jī)制的碳普惠制度增強(qiáng)了居民低碳出行的動(dòng)力，對(duì)于提升全民低碳意識(shí)、引導(dǎo)綠色行為具有重大意義，是城市低碳軟實(shí)力建設(shè)的潛在突破口[13]。以支付方式從消費(fèi)端進(jìn)行引導(dǎo)，有助于實(shí)現(xiàn)全民低碳生活的美好愿景。雖然在廣州、南京、武漢、北京等地已經(jīng)陸續(xù)推行碳普惠制度，但目前尚未在我國(guó)全面推廣。因此，隨著全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的開啟，向全國(guó)推廣碳普惠制度也可納入實(shí)現(xiàn)“碳中和”進(jìn)程的下一階段任務(wù)。

5 路徑五：說服——健全企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度

規(guī)范性規(guī)定和市場(chǎng)機(jī)制代表了“強(qiáng)硬”的管理方式，更柔性的方式則以法律的形式要求環(huán)保信息的制作和公開。[1]42這種相對(duì)柔性的方式又稱為“說服”，即通過將人們?cè)斐傻沫h(huán)境損害公之于眾，促使施害者對(duì)行為進(jìn)行反思，使其迫于公眾壓力與道德約束來改變破壞環(huán)境的行為。因此，針對(duì)企業(yè)的溫室氣體排放信息披露制度成為了實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”相對(duì)柔性的環(huán)境規(guī)制方式。

5.1 我國(guó)溫室氣體排放信息披露制度的構(gòu)建現(xiàn)狀與問題

從國(guó)家層面來看，我國(guó)早在2016年公布的《“十三五” 控制溫室氣體排放工作方案》中就明確提出要“推動(dòng)建立溫室氣體排放信息披露制度”。由此，溫室氣體排放信息披露制度正式進(jìn)入公眾視野。隨后，在2021年3月中國(guó)生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告管理相關(guān)工作的通知》(環(huán)辦氣候〔2021〕9號(hào))中，針對(duì)發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)規(guī)定了報(bào)送溫室氣體排放相關(guān)信息的具體要求。目前，在國(guó)家層面尚未建立起強(qiáng)制性的企業(yè)主動(dòng)向社會(huì)披露溫室氣體排放信息的制度[14]。

從地方層面來看，陜西、四川、江西、吉林和浙江等地皆正式出臺(tái)了針對(duì)企業(yè)溫室氣體排放信息披露的政策文件，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)披露溫室氣體排放信息的管理與規(guī)范提供了依據(jù)。但是結(jié)合各地出臺(tái)的政策文件來看，各地對(duì)于披露的溫室氣體種類、披露具體內(nèi)容等方面的規(guī)定雜亂不一，缺乏統(tǒng)一性的規(guī)范化要求。同時(shí)，信息披露平臺(tái)的不唯一也很大程度上阻礙了對(duì)企業(yè)溫室氣體排放信息披露的監(jiān)督與管理。

5.2 健全溫室氣體排放信息披露制度的路徑

健全我國(guó)的溫室氣體排放信息披露制度，可從兩方面著手展開：一方面，在現(xiàn)有的地方針對(duì)溫室氣體排放信息披露制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，立足于大局觀從國(guó)家層面制定和出臺(tái)統(tǒng)一的企業(yè)溫室氣體排放信息披露管理制度要求，規(guī)范我國(guó)企業(yè)溫室氣體排放信息披露工作；另一方面，在原有的強(qiáng)制性信息披露架構(gòu)上，充分利用大數(shù)據(jù)，基于數(shù)據(jù)化、信息化平臺(tái)，搭建統(tǒng)一的企業(yè)溫室氣體排放信息披露平臺(tái)，促進(jìn)社會(huì)公眾的信息獲取和監(jiān)督，以明晰化的數(shù)據(jù)引起企業(yè)內(nèi)部性的反思，以提升溫室氣體排放信息披露效果。

6 結(jié)語

“5P”作為環(huán)境治理的工具箱，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和提供了五種不同的可行路徑。該思路從構(gòu)建以碳中和為核心目標(biāo)的法律體系、完善碳排放權(quán)交易制度、推進(jìn)碳稅制度的落實(shí)、普及碳補(bǔ)貼與碳普惠制度、健全企業(yè)溫室氣體排放信息披露制度五個(gè)方面展開，調(diào)動(dòng)了多方主體，把實(shí)現(xiàn)碳中和的任務(wù)落實(shí)到了全社會(huì)，開拓了實(shí)現(xiàn)碳中和的新途徑，有利于加快實(shí)現(xiàn)“雙碳目標(biāo)”。