城市社區(qū)治理中的居民參與問(wèn)題研究
——以上海市N社區(qū)居民籌資加梯項(xiàng)目為例

文/嚴(yán)菲 周衛(wèi)平

一、引言

自黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)以來(lái),如何提升基層社會(huì)治理水平以達(dá)成“善治” 成為社會(huì)探討焦點(diǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出：“社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系?！秉h的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了基層社會(huì)治理的重要性。在城市社區(qū)治理中，社區(qū)居民是社區(qū)各種政策、制度的直接獲益者與利益相關(guān)人。隨著人民生活水平的不斷提高與住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等各項(xiàng)制度改革的不斷深入，居民與其所在社區(qū)的關(guān)系愈發(fā)密切，他們不僅關(guān)注社區(qū)的發(fā)展，參與社區(qū)的活動(dòng)與建設(shè)，還對(duì)社區(qū)服務(wù)與管理等各方面提出了多層次、多樣化的訴求。其中，老公房加梯與社區(qū)居民的切身利益息息相關(guān)，已經(jīng)逐步成為當(dāng)前城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容與議題。

我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，龐大的人口基數(shù)與長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃生育政策，使近幾年來(lái)我國(guó)老齡人口的比例持續(xù)增加。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，我國(guó)總?cè)丝跀?shù)量為14.1億人，其中65歲及以上的老年人口有1.9億人。在人口抽樣調(diào)查中，老年人口撫養(yǎng)比達(dá)到13.5%，到2030年將達(dá)到約25%，80歲及以上高齡老年人口增加幅度更加明顯。由此可見(jiàn)，中度老齡化開(kāi)始成為明顯趨勢(shì)。上海作為我國(guó)發(fā)展最早、城鎮(zhèn)化程度最高的城市，人口老齡化程度較高，然而許多老舊小區(qū)的居民樓都未配置電梯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，上海目前各類老舊住房面積約占住宅總量的四分之一，其中無(wú)電梯多層住宅約22萬(wàn)個(gè)門棟。在這些門棟中，住在3層樓以上的老年人占近半數(shù)。全市2400余萬(wàn)人口中，60歲以上的老年人口約500萬(wàn)。此外，上海老舊住宅數(shù)量較大，老公房約有25萬(wàn)棟，約有60%的老人住在未增設(shè)電梯的老公房?jī)?nèi)。隨著年齡的增大與疾病的困擾，老年人上下樓十分不方便，“懸空老人”的數(shù)量越來(lái)越多。因此，老公房加梯成為百姓熱議的話題與迫切的需求。盡管近年來(lái)老公房加裝電梯的審批流程與政策支持正在逐步明確與完善，但實(shí)際操作的難度仍然較大，依然存在“協(xié)商難、出資難、維護(hù)難”等問(wèn)題。

二、居民參與城市社區(qū)治理的研究現(xiàn)狀與案例闡述

（一）居民參與城市社區(qū)治理的相關(guān)研究

民政部1986年首次提出要在城市中開(kāi)展社區(qū)服務(wù)。此后，“社區(qū)”這一概念在城市管理與社會(huì)治理中頻繁出現(xiàn)。在我國(guó)學(xué)術(shù)界，社區(qū)還被按照所處的地域范圍劃分為城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，本文主要研究討論城市社區(qū)治理及其中的居民參與問(wèn)題。

隨著社區(qū)組織、居民團(tuán)體以及管理體制的逐步多元化，國(guó)內(nèi)學(xué)者逐漸開(kāi)始重視城市社區(qū)治理，并對(duì)其概念與價(jià)值進(jìn)行了細(xì)化的研究與界定。嚴(yán)志蘭、鄧偉志從居民參與社區(qū)治理的重要性與意義層面強(qiáng)調(diào)了居民參與和管理社區(qū)公共事務(wù)對(duì)于促進(jìn)社區(qū)和人的全面發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)主義民主政治和精神文明建設(shè)的重要作用。居民參與和管理社區(qū)公共事務(wù)能夠使社區(qū)資源得到充分有效的利用，從而提高社區(qū)治理水平。唐有財(cái)、王天夫則分別從居民、社區(qū)與政府三個(gè)層面全面歸納了居民參與社區(qū)治理事務(wù)在實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)方面所面臨的挑戰(zhàn)，即社區(qū)居民的公共性普遍不足，社區(qū)缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，社區(qū)參與主要表現(xiàn)為個(gè)體化的、碎片化的形態(tài)，組織化程度嚴(yán)重不足，政府缺乏有效的促進(jìn)社區(qū)參與的機(jī)制。此外，還有許多學(xué)者從不同的層面與角度分析了城市社區(qū)治理中居民參與不足的困境，并有針對(duì)性地提出了一些建議與對(duì)策，從而不斷豐富城市社區(qū)治理中的居民參與研究。

不僅學(xué)界對(duì)城市社區(qū)治理中的居民參與問(wèn)題表現(xiàn)出極大的研究興趣，中央政府與各級(jí)地方政府也開(kāi)始實(shí)施政策支持與引導(dǎo)。本文是針對(duì)上海市N小區(qū)的老舊住宅加梯案例展開(kāi)的調(diào)查分析，因而對(duì)上海市既有多層住宅增設(shè)電梯的相關(guān)政策文件進(jìn)行梳理和歸納。

上海2011年出臺(tái)《本市既有多層住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求相關(guān)規(guī)劃、土地、房管、建設(shè)等部門依法支持街道（鎮(zhèn)）、居委會(huì)等積極做好政策宣傳與協(xié)調(diào)工作。自此，既有多層住宅增設(shè)電梯的試點(diǎn)工作開(kāi)始啟動(dòng)。2014年，上海市財(cái)政局發(fā)布《關(guān)于本市既有多層住宅加裝電梯試點(diǎn)政府補(bǔ)貼有關(guān)事項(xiàng)的通知》，規(guī)定政府按照加裝電梯施工金額的40%予以補(bǔ)貼，最高限額24萬(wàn)元。此舉為推進(jìn)老舊小區(qū)加梯工作提供了必要的資金支持與重要驅(qū)動(dòng)力。2016年，上海市住建委、市規(guī)劃國(guó)土資源局與市質(zhì)量技監(jiān)局發(fā)布《關(guān)于本市既有多層住宅增設(shè)電梯建設(shè)管理相關(guān)建設(shè)審批的通知》，對(duì)加梯小區(qū)的業(yè)主同意率作出更加具體的規(guī)定，即需物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)三分之二以上業(yè)主同意，加裝幢90%以上業(yè)主同意且其他業(yè)主無(wú)明確反對(duì)意見(jiàn)。同時(shí)，還對(duì)規(guī)劃審批、安全性論證、施工許可與質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督等方面要求進(jìn)行了具體細(xì)化。在各項(xiàng)政策的助力與推動(dòng)下，老公房加梯工作無(wú)論是數(shù)量還是速度都穩(wěn)步攀升。2019年底，上海十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好本市既有多層住宅加裝電梯工作的若干意見(jiàn)》，放寬了老舊小區(qū)加梯的多方面限制，即將一幢樓的業(yè)主同意率由90%放寬至2/3，小區(qū)同意率由三分之二降低至50%，取消了困擾無(wú)數(shù)居民的“一票否決制”，并允許提取公積金用于加梯。這些舉措加速了“懸空老人”下樓心愿的實(shí)現(xiàn)。由此，老公房加梯這一民生工程進(jìn)入加速階段。2020年頒布的《關(guān)于調(diào)整本市既有多層住宅加裝電梯業(yè)主表決比例的通知》進(jìn)一步調(diào)整了加梯征求意見(jiàn)的比例范圍，將原先的“三分之二”，細(xì)化為面積和人數(shù)的雙“三分之二”參與表決，即由專有部分面積占比三分之二以上且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決，同時(shí)滿足雙“四分之三”，即經(jīng)參與表決的專有部分面積占四分之三以上且人數(shù)占四分之三以上的業(yè)主同意。如此，既保障了社區(qū)內(nèi)全體業(yè)主的知情權(quán)，也充分考慮到了不同樓棟、業(yè)主的實(shí)際情況和利益訴求。2021年，上海市人民政府發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)本市舊住房更新改造工作的若干意見(jiàn)》不僅完善了政策機(jī)制，還推動(dòng)了加裝電梯“一網(wǎng)通辦”，優(yōu)化了審批流程，加速推進(jìn)上海市老公房的加梯工作。目前，上海市加梯政策體系已基本成型，形成了“業(yè)主自愿、政府扶持，社區(qū)協(xié)商、兼顧各方，依法合規(guī)、保障安全”和“能加、愿加則盡加、快加”的加裝電梯推進(jìn)機(jī)制。

從圖1中近10年的加裝電梯數(shù)據(jù)可以看到，2012年至2018年完成立項(xiàng)328臺(tái)，已完工投入運(yùn)行90臺(tái)，僅占27%，而2019年全年完成立項(xiàng)624臺(tái)，遠(yuǎn)超往年總和，加裝電梯的速度明顯加快，2021年更是呈現(xiàn)加速趨勢(shì)。根據(jù)市房管局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年3月，上海市已有2498個(gè)門棟通過(guò)居民意見(jiàn)征詢。由此可見(jiàn)，上海在老公房加裝電梯方面走在前沿，惠及民生的力度也不斷加大。

圖1 2012年至2021年上海市加裝電梯立項(xiàng)和完工情況

（二）案例概述

本文立足于上海市N社區(qū)居民自籌資金加裝電梯的案例進(jìn)行研究分析，力求揭示居民參與社區(qū)治理的行動(dòng)邏輯與治理效能。這是上海第一部完全由居民籌資成功建成的電梯，具有典型性。研究不僅聚焦于當(dāng)前“懸空老人”的熱點(diǎn)問(wèn)題，從老舊住宅加梯方面觀察居民參與的實(shí)際情況，從理論上豐富了社區(qū)治理與公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍，而且從實(shí)踐意義上探討了居民參與對(duì)提高社區(qū)治理水平的重要作用，對(duì)黨建引領(lǐng)下的社區(qū)居民自治成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，能夠提升居民的積極性與參與度，從而實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理中的協(xié)同效能。

N社區(qū)位于上海市普陀區(qū)長(zhǎng)征鎮(zhèn)，地處大渡河路以東、桃浦河西側(cè)。該小區(qū)建成于1998年，屬于上海市大眾汽車公司的售后公房，房齡已超過(guò)20年。整個(gè)居民區(qū)以售后公房與老舊商品房為主，還有少量沿街商鋪。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1404戶居民中，30%的居民是60歲以上的老人，老齡化程度較高。首幢加梯成功的7號(hào)樓總高7層，底層是車庫(kù)，從一層半開(kāi)始共有6層住戶，建筑格局為一梯兩戶，共有12戶居民，住戶大多數(shù)是上海大眾汽車公司的職工。居民們不僅是鄰居，也是同事，彼此之間聯(lián)系度較高，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也比較密集。在樓內(nèi)居民中，60歲以上老人占比達(dá)到89%，部分居民患有腰椎間盤突出、骨刺與腿腳不靈活等疾病，“爬樓梯”給他們?nèi)粘３鲂袔?lái)極大的不便。針對(duì)這些情況，居民們加裝電梯的意愿非常強(qiáng)烈。

既有住宅加裝電梯工作困難重重，從前期的意見(jiàn)征詢到費(fèi)用分?jǐn)?，再到后續(xù)的保養(yǎng)和維護(hù)，每個(gè)環(huán)節(jié)都充斥著矛盾、沖突與困難。然而，N社區(qū)7號(hào)樓卻能成為上海市首個(gè)由居民自籌資金加裝電梯的成功案例，其背后的成功經(jīng)驗(yàn)與價(jià)值值得進(jìn)一步挖掘和剖析。筆者采取深度訪談與非參與式觀察相結(jié)合的方式獲取了大量N社區(qū)居民參與推進(jìn)7號(hào)樓加裝電梯的相關(guān)資料，試圖歸納現(xiàn)實(shí)情況中居民參與城市社區(qū)治理與社區(qū)公共事務(wù)運(yùn)作中存在的困難，以期為其他社區(qū)乃至其他城市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒與參考，提升居民參與的有效性。

在對(duì)N社區(qū)進(jìn)行調(diào)研的過(guò)程中，筆者于2021年9月15日至10月9日依次訪問(wèn)了N社區(qū)居委會(huì)Z書(shū)記、業(yè)委會(huì)主任M老師、7號(hào)樓加梯牽頭人Z女士以及居民積極分子L女士，具體了解了N社區(qū)加裝電梯項(xiàng)目前期的意見(jiàn)征詢過(guò)程、遇到的困難以及解決困難的方法。通過(guò)Z書(shū)記的訪談，筆者對(duì)于目前市、區(qū)以及街道關(guān)于既有住宅加裝電梯的詳細(xì)政策有了更加深入的了解。

三、N社區(qū)加梯過(guò)程中居民參與存在的問(wèn)題

（一）行政審批“碎片化”，居民參與的效能感低

在公共管理中，“碎片化”指政府組織局限于地方和部門資源與權(quán)力的運(yùn)用，缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)和整合。部分項(xiàng)目診斷及準(zhǔn)備不足，難以走完審批流程，以致無(wú)法落地，最終能正式進(jìn)入實(shí)施階段的只是眾多初始申請(qǐng)項(xiàng)目中的一部分。N小區(qū)7號(hào)樓居民自提出加裝電梯的申請(qǐng)到建成投入運(yùn)行歷經(jīng)近兩年的時(shí)間，其中包括意見(jiàn)征詢、資金分配、居民協(xié)商以及有關(guān)部門審批等流程。繁復(fù)的手續(xù)與繁瑣的流程給老舊住宅加裝電梯增加了不少困難與麻煩。

通過(guò)訪談，筆者了解到，7號(hào)樓居民于2014年3月提出加裝電梯申請(qǐng)，2015年3月正式開(kāi)工。自申請(qǐng)人制定方案到最終的交付使用，居民自發(fā)前往60余個(gè)部門，蓋了90余個(gè)圖章，經(jīng)歷50余個(gè)小流程，其中，僅僅申請(qǐng)與審批流程便花費(fèi)了一年時(shí)間。此外，由于缺乏專業(yè)人士的引領(lǐng)與指導(dǎo)，居民們?cè)谇捌诘牧鞒躺虾馁M(fèi)了大量的時(shí)間成本與精力，造成居民參與過(guò)程中的“政治冷漠”現(xiàn)象，認(rèn)為參與了也不一定能成功，與不參與的結(jié)果相同。這一情況大大削弱了居民的參與熱情，參與的效能感低。

（二）部分居民參與存在“搭便車”行為，主動(dòng)性不足

奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書(shū)中提出了“搭便車”理論，其核心論點(diǎn)是：公共物品一旦存在，每個(gè)社會(huì)成員無(wú)論是否對(duì)這一物品的產(chǎn)生作出過(guò)貢獻(xiàn)，都能享受這一物品所帶來(lái)的好處。公共物品的這一特性決定了當(dāng)一群理性的人聚在一起想為獲取某一公共物品而奮斗時(shí)，每個(gè)人都可能讓別人付出努力，而自己坐享其成，如此便會(huì)出現(xiàn)群體無(wú)作為的局面。

電梯作為公共物品，原則上是面向所有居民開(kāi)放的，所有人都有平等的機(jī)會(huì)，具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”與“非排他性”的特點(diǎn)。然而，具體到某一棟居民樓內(nèi)的電梯，由于其電梯容量有限，可以同時(shí)服務(wù)的人數(shù)有限，所以在某一具體時(shí)間點(diǎn)又有明顯的“競(jìng)爭(zhēng)性”與“排他性”。此外，業(yè)主們的實(shí)際獲益與意愿訴求各不相同，如果在使用電梯時(shí)平攤費(fèi)用，則必定會(huì)造成低層居民心理不平衡。因此，在推進(jìn)加裝電梯進(jìn)度與分?jǐn)傎M(fèi)用時(shí)，每名業(yè)主都有希望他人多作貢獻(xiàn)、希望他人承擔(dān)更多費(fèi)用的動(dòng)機(jī)。不同樓層的住戶由于經(jīng)濟(jì)條件、身體狀況等差異，對(duì)于電梯的訴求不同。此外，復(fù)雜的流程、繁瑣的手續(xù)以及一定的安裝成本和后期維護(hù)費(fèi)用等種種因素和不確定性都會(huì)導(dǎo)致集體行動(dòng)的困境——“搭便車”行為便出現(xiàn)了。

通過(guò)訪談，筆者發(fā)現(xiàn)，加裝電梯的意見(jiàn)征詢得到了所有業(yè)主的支持。這說(shuō)明三樓與四樓的住戶也有加梯意愿。然而，最終只有五樓和六樓的住戶提出了申請(qǐng)安裝電梯的倡議并付諸實(shí)際行動(dòng)。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因主要是業(yè)主們對(duì)于加裝電梯的迫切程度不一樣。五樓與六樓的居民最需要電梯，而住戶們對(duì)電梯的需要程度也隨著樓層的降低而遞減，二樓至四樓的住戶雖然也希望加裝電梯，但考慮到需求與付出不成比例，容易產(chǎn)生“搭便車”的心理，希望能有人帶領(lǐng)他們或者幫他們?nèi)ネ瓿蛇@些繁雜的任務(wù)。

（三）“階梯式”參與，居民利益訴求不一致

20世紀(jì)60年代，美國(guó)學(xué)者莎莉·阿爾斯坦把公眾參與分為從低到高的八種形式，分別為操縱、治療、告知、咨詢、展示、合作、權(quán)力轉(zhuǎn)移與公民控制，并將這八個(gè)形式總結(jié)為三個(gè)階段：非參與、象征主義和公民權(quán)利 （詳見(jiàn)圖2）。公民參與的梯度越高，對(duì)于政策的影響力也越大。7號(hào)樓加梯過(guò)程中的居民參與是典型的階梯式參與的過(guò)程。

圖2 公民階梯理論圖示

第一，非參與階段，包括操縱式參與與治療式參與。由于此前上海并無(wú)老舊小區(qū)成功加梯的先例，并且只有2011年頒布的《本市既有多層住宅增設(shè)電梯的指導(dǎo)意見(jiàn)》與2014年頒布的《關(guān)于本市既有多層住宅加裝電梯試點(diǎn)政府補(bǔ)貼有關(guān)事項(xiàng)的通知》作為其政策依據(jù)，在申請(qǐng)過(guò)程中，7號(hào)樓居民并沒(méi)有真正意義上參與到城市社區(qū)治理工作中，政府及其政策仍處于主導(dǎo)地位，居民僅僅作為信息接收的被動(dòng)主體，處于加梯政策的初步了解階段，容易走彎路。

第二，象征主義階段，包括告知式參與、咨詢式參與與展示式參與。在這一階段，社區(qū)居民可以就自身關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題向社區(qū)管理者提出意見(jiàn)與建議，而社區(qū)管理者則會(huì)傾聽(tīng)并酌情采納。在加梯過(guò)程中，由于居民利益訴求不一致，7號(hào)樓的居民不斷地與社區(qū)業(yè)委會(huì)、居委會(huì)以及其余住戶進(jìn)行溝通與交涉，在征得同意后還需要繼續(xù)向有關(guān)部門申請(qǐng)，才能繼續(xù)推進(jìn)加梯流程。從中不難看出，在這一過(guò)程中，居民仍然處于相對(duì)被動(dòng)的狀態(tài)，參與的效能感較弱。

第三，公民權(quán)利階段，包括合作式參與、權(quán)力轉(zhuǎn)移式參與和公民控制式參與。在這一階段，公民能夠通過(guò)發(fā)揮主觀能動(dòng)性積極參與社區(qū)公共事務(wù)和建設(shè)，并產(chǎn)生關(guān)鍵作用，具有一定程度的自主權(quán)。在7號(hào)樓加梯過(guò)程中，牽頭人Z女士和L女士基于自身訴求負(fù)責(zé)流程業(yè)務(wù)，并牽頭進(jìn)行溝通與協(xié)商，從而解決了意見(jiàn)不統(tǒng)一和資金籌措難的問(wèn)題，創(chuàng)下了上海居民籌資加裝電梯的先例，為其他有需要的社區(qū)乃至全國(guó)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，甚至為此后出臺(tái)的新政策提供了重要參考。從這個(gè)過(guò)程中可以看到，居民成為了社區(qū)治理的主體，真正實(shí)現(xiàn)了居民自治與完全參與。同時(shí)也需要看到，在這個(gè)過(guò)程中，每個(gè)居民主體的意愿和訴求都會(huì)對(duì)最終結(jié)果產(chǎn)生影響，容易因個(gè)體理性、專業(yè)性不足等主客觀因素而影響整個(gè)社區(qū)的治理效能。許多沒(méi)有成功加梯的案例大多停留在意見(jiàn)征詢這一環(huán)節(jié)，居民無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)。

（四）資金籌措難，居民參與呈現(xiàn)“無(wú)力”狀態(tài)

雖然老公房加裝電梯的呼聲很高，但實(shí)際操作起來(lái)難度仍較大。除前期需要征得樓內(nèi)大部分居民同意外，資金問(wèn)題也是一大難題。

以7號(hào)樓加梯為例，所需要的電梯成本、土建、安裝以及樓道裝修費(fèi)用共需64萬(wàn)元（詳見(jiàn)表1）。然而，上海市財(cái)政局2014年發(fā)布的《關(guān)于本市既有多層住宅加裝電梯試點(diǎn)政府補(bǔ)貼有關(guān)事項(xiàng)的通知》指出，政府按照加裝電梯施工金額的40%予以補(bǔ)貼，最多補(bǔ)貼24萬(wàn)元。換言之，需要由居民們自主籌集資金40萬(wàn)元，且主要由2層至6層的10戶居民籌集與分?jǐn)?。除前期加梯的成本，加梯成功之后的維護(hù)使用與保潔費(fèi)用也需要居民們自主協(xié)商與分?jǐn)偅?樓的住戶需出資11.5萬(wàn)元（財(cái)政補(bǔ)貼前），居民參與呈現(xiàn)一定的“無(wú)力”狀態(tài)。

表1 7號(hào)樓加梯總造價(jià)概算

四、推進(jìn)居民參與城市社區(qū)治理的優(yōu)化策略

（一）政府：轉(zhuǎn)變職能，加快政策支持與制度建設(shè)

第一，政府應(yīng)進(jìn)行合理的角色定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。在居民參與社區(qū)治理與建設(shè)的過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)揮“兜底”作用，完善相關(guān)政策，轉(zhuǎn)變固有的管制思維，將本應(yīng)由社區(qū)承擔(dān)的職能交還給社區(qū)，實(shí)現(xiàn)政府、社區(qū)組織、居民等多元主體與力量協(xié)同參與治理的格局，形成多方合作共識(shí)。政府應(yīng)明確其在城市社區(qū)治理中承擔(dān)的政策支持與引導(dǎo)的宏觀調(diào)控作用，而非領(lǐng)導(dǎo)者與掌控者。因此，政府應(yīng)為社區(qū)提供充分的政策指導(dǎo)與制度保障，盡可能地避免在微觀事務(wù)方面“大包大攬”。

第二，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，為居民參與城市社區(qū)治理提供法律保障。要建立和健全相應(yīng)的法律法規(guī)與制度規(guī)范。應(yīng)在完善基層組織立法的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范與明確社區(qū)建設(shè)中各個(gè)管理主體與參與主體的權(quán)利與義務(wù)，確保各項(xiàng)管理工作在法律的框架內(nèi)進(jìn)行，切實(shí)保障社區(qū)組織與居民的合法權(quán)益。同時(shí)，應(yīng)制定較為清晰的社區(qū)事務(wù)指導(dǎo)流程與相關(guān)細(xì)則，明確居民的合法地位，這樣才能確保居民在參與管理社區(qū)事務(wù)時(shí)更有話語(yǔ)權(quán)。此外還需注意，隨著老齡化程度的加深，社區(qū)內(nèi)老齡群體愈發(fā)龐大，在制定流程時(shí)應(yīng)當(dāng)使用較為通俗易懂的語(yǔ)言，這樣能夠惠及更多的高齡群體，也能吸引更多的居民積極參與社區(qū)管理與建設(shè)，提升其參與感與滿足感。

（二）社區(qū)居民：突破“個(gè)體理性”，培育公共精神

居民作為重要的社區(qū)治理主體，其參與程度直接關(guān)系到城市社區(qū)治理的成效，因此，必須突破“個(gè)體理性”，增強(qiáng)主人翁意識(shí)與責(zé)任感，自覺(jué)、積極地關(guān)心與參與社區(qū)事務(wù)的管理工作。居民在共同參與的過(guò)程中，公共精神得到培育，公共意識(shí)得到提升，這為居民進(jìn)入更廣闊公共空間夯實(shí)了基礎(chǔ)，由此真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧共治、成果共享。

第一，應(yīng)加強(qiáng)自身對(duì)社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。有創(chuàng)造力、管理水平較高的社區(qū)，大部分都是居民參與率相對(duì)較高的社區(qū)。居民應(yīng)培養(yǎng)“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的意識(shí)，積極主動(dòng)、不遺余力地投身于社區(qū)建設(shè)。社區(qū)居民可以根據(jù)自身實(shí)際情況，參加志愿者服務(wù)隊(duì)等社區(qū)團(tuán)體，提升社區(qū)建設(shè)的參與度。

第二，重視社區(qū)教育，多渠道參加社區(qū)的培訓(xùn)、講座與娛樂(lè)活動(dòng)，提高綜合素質(zhì)與思想道德水平。社區(qū)可定期安排一些安全知識(shí)講座，提升社區(qū)居民的安全防患意識(shí)，尤其是社區(qū)內(nèi)的老年群體，更要關(guān)注安全防護(hù)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)及意外狀況的能力。居民們通過(guò)這些培訓(xùn)與講座，各方面意識(shí)與能力得到提高，在社區(qū)中遇到問(wèn)題時(shí)，就會(huì)以更加理性的合法形式表達(dá)自己的利益訴求。

第三，善于行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)社區(qū)管理的各項(xiàng)工作與社區(qū)工作者進(jìn)行有效的監(jiān)督。由居民代表定期圍繞社區(qū)重點(diǎn)工作與實(shí)際情況進(jìn)行報(bào)告與評(píng)議。如此，不僅能夠使居民更加了解社區(qū)的動(dòng)態(tài)與運(yùn)作，增進(jìn)居民的理解與信任，還能加大社區(qū)居民在社區(qū)治理中的話語(yǔ)權(quán)與實(shí)際影響力，調(diào)動(dòng)其參與的積極性，切實(shí)提高居民的參與度，居民自身也能從中獲得參與感與滿足感，同時(shí)也可使社區(qū)的各項(xiàng)決策更加科學(xué)民主，有效提高管理效率和水平。

（三）社區(qū)組織：增能賦權(quán)，以“民”為本推進(jìn)社區(qū)和諧共治

第一，賦權(quán)居民，提升參與動(dòng)力。社區(qū)組織應(yīng)將一部分權(quán)利還給居民，使社區(qū)居民對(duì)與他們切身利益密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自我決策，為居民提供參與的平臺(tái)，讓居民對(duì)社區(qū)的問(wèn)題與實(shí)際需求進(jìn)行討論，并鼓勵(lì)他們按照自己的想法影響政策制定，積極聽(tīng)取他們的意見(jiàn)與建議，使關(guān)注社區(qū)事務(wù)、熱心參與社區(qū)管理的居民能夠通過(guò)組織有效匯集，并通過(guò)合理、合法的方式表達(dá)自身的利益訴求。

第二，社會(huì)組織自身要增強(qiáng)運(yùn)作與管理能力。首先，要加強(qiáng)其內(nèi)部管理能力，進(jìn)行科學(xué)的運(yùn)作與管理，學(xué)習(xí)與借鑒成功社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)管理方法，吸收、借鑒國(guó)內(nèi)外成功的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的發(fā)展情況進(jìn)行整合完善，從而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中形成核心競(jìng)爭(zhēng)力，提高管理水平與效率。其次，應(yīng)注重培養(yǎng)社會(huì)組織的社會(huì)責(zé)任感，時(shí)刻關(guān)注社區(qū)居民的實(shí)際需求尤其是深層次需求。同時(shí)，積極與社區(qū)內(nèi)外各類資源與平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接，有效整合社區(qū)資源，在關(guān)注社區(qū)居民需求的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)培育公益性、服務(wù)性的社區(qū)社會(huì)組織。此外，還需不斷完善社會(huì)組織的管理機(jī)制與配套措施，在參與社區(qū)治理的過(guò)程中統(tǒng)籌兼顧，注重整體的規(guī)劃與協(xié)調(diào)。

第三，應(yīng)培育社會(huì)組織需要的專業(yè)化管理與服務(wù)人才。社會(huì)組織內(nèi)部成員整體素質(zhì)的高低會(huì)直接影響社會(huì)組織參與社會(huì)治理的質(zhì)量與水平。在人才隊(duì)伍建設(shè)方面，社區(qū)的社會(huì)組織可以與高校進(jìn)行合作，鼓勵(lì)高校開(kāi)設(shè)與社會(huì)工作、社區(qū)治理有關(guān)的課程內(nèi)容，使相關(guān)專業(yè)的學(xué)生可以在社區(qū)的社會(huì)組織中開(kāi)展社會(huì)實(shí)踐。這一方面可以緩解組織自身人員不足的問(wèn)題，另一方面也能向?qū)W生提供鍛煉與就業(yè)的機(jī)會(huì)，吸納更多高質(zhì)量人才。

五、結(jié)論與討論

居民籌資為老公房加梯是居民參與社區(qū)治理的重要實(shí)踐，也是對(duì)當(dāng)前城市社區(qū)治理中普遍存在的行政色彩濃厚、多方矛盾頻發(fā)、居民參與度低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效回應(yīng)。我國(guó)社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，實(shí)現(xiàn)有效的社區(qū)治理有利于傾聽(tīng)居民群眾的呼聲，更精準(zhǔn)地把握居民的需求，從而更加直接地解決人民最關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，從而促進(jìn)人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安。近年來(lái)，政府雖然出臺(tái)了諸多政策支持與鼓勵(lì)社區(qū)治理中的多元主體參與，也不斷強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民的主體性作用，但從總體上來(lái)看，目前我國(guó)城市社區(qū)的居民參與仍處于起步階段，還存在一系列問(wèn)題，例如自治程度低、弱民主化傾向、法律法規(guī)及其運(yùn)行機(jī)制建設(shè)滯后等。因此，如何應(yīng)對(duì)城市社區(qū)治理過(guò)程中居民參與的困境、提升居民參與度，成為當(dāng)前亟需研究的問(wèn)題，具有重要的研究意義與研究?jī)r(jià)值。

筆者在梳理現(xiàn)有居民參與城市社區(qū)治理的相關(guān)研究中發(fā)現(xiàn)，此前學(xué)界對(duì)居民參與社區(qū)治理的研究多集中在養(yǎng)老、醫(yī)療與社區(qū)服務(wù)等方面，偏向于關(guān)注社會(huì)管理，而以實(shí)證調(diào)查為特色的研究較少。因此，筆者搜集了近十年來(lái)上海市政府關(guān)于老舊小區(qū)加梯的相關(guān)政策文件，以N社區(qū)7號(hào)樓作為研究案例，深入探討了加梯過(guò)程中居民參與的困境及原因，最后將社區(qū)“善治”具體化，從政府、社區(qū)組織與社區(qū)居民三個(gè)維度提出優(yōu)化策略，以期提升居民參與城市社區(qū)治理的有效性，提升社區(qū)治理的質(zhì)量和水平。