中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成邏輯與治理效能*

李 明，邵 義

（常州大學(xué) 瞿秋白政府管理學(xué)院，江蘇 常州 213159）

2021年8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過了《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)》等政策文件，這充分展現(xiàn)了“十四五”期間中國政府污染防治“方向不變、力度不減”的決心。回顧“十三五”以來中國的生態(tài)文明建設(shè)以及環(huán)境政策議題，中央生態(tài)環(huán)保督察制度毫無疑問是其中的主脈絡(luò)。作為“十三五”期間我國環(huán)境治理領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的理論蘊涵是什么；以落實“黨政同責(zé)”為重要特征的中央生態(tài)環(huán)保督察制度，在實踐中是否發(fā)揮了應(yīng)有的治理效能；具體而言，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實施，能否敦促地方黨政機關(guān)真正重視生態(tài)環(huán)境保護，主動擔(dān)負起生態(tài)環(huán)境保護的公共責(zé)任；中央生態(tài)環(huán)保督察組以及層層的壓力傳導(dǎo)，是否提升了排污企業(yè)的環(huán)保投資以及治污績效；近幾年中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實施，是否改善了空氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量，這些問題都需要我們進一步觀察、思考、研究。本文在對現(xiàn)有文獻進行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，運用公共政策理論，對以上問題進行解答，并建構(gòu)一個中央環(huán)保督察制度運行和治理效能的整體框架，以便促進環(huán)境治理領(lǐng)域的知識增長。

一、中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成邏輯

2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議，審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等多份關(guān)乎資源保護和環(huán)境治理的重要政策文件，以落實“黨政同責(zé)”為重要特征的中央環(huán)保督察制度由此確立。2015年底，中央環(huán)保督察工作在河北省進行試點，并于2016年全面鋪開。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，組建生態(tài)環(huán)境部。順應(yīng)機構(gòu)改革并汲取前期中央環(huán)保督察的實踐智慧，2019年6月，《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》發(fā)布，中央環(huán)保督察制度發(fā)展為中央生態(tài)環(huán)保督察制度。2021年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》提出，要“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度”。這說明，在未來相當(dāng)長時期內(nèi)，中央生態(tài)環(huán)保督察制度是我國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的政策常量和制度場景，如何理解中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成邏輯與理論蘊涵，是開展新時代中國環(huán)境政策與治理相關(guān)研究的重要起點。從現(xiàn)有文獻來看，目前學(xué)界對中央生態(tài)環(huán)保督察制度的解說可以簡化為四種類型。

第一種是“進化論”。持這種觀點的學(xué)者從歷史演變的視角，將中央環(huán)保督察制度看作是環(huán)保監(jiān)管制度的一個階段、一種類型。如將我國環(huán)保督察制度劃分為三個階段①陳海嵩.環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路［J］.法學(xué)評論，2017（03）：176-187.。第一階段是2014年以前，將其概括為以“督企”為核心的環(huán)境監(jiān)管體系，實施主體包括各級環(huán)保部門設(shè)立的“環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)”以及2002年至2008年相繼成立的六大區(qū)域督查中心。第二階段是2014至2016年，將其定義為以“督政”為核心的環(huán)保綜合督查。第三階段是2016年以來，稱之為體現(xiàn)“黨政同責(zé)”的中央環(huán)保督察。

第二種是“矯正論”。持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為，中央環(huán)保督察制度是一種運動型治理機制。它是由中國環(huán)境治理危機所決定的，是黨中央和國務(wù)院用以矯正常規(guī)型環(huán)境治理機制失敗的手段。常規(guī)型治理機制是指《中華人民共和國環(huán)境保護法》等正式法律制度框架內(nèi)的政府權(quán)力運用，然而，常規(guī)型環(huán)境治理機制常常出現(xiàn)功能失調(diào)，“各類環(huán)境污染與破壞事件，以及環(huán)境治理績效不佳的現(xiàn)象則是其表征”②戚建剛，余海洋.論作為運動型治理機制之“中央環(huán)保督察制度”——兼與陳海嵩教授商榷［J］.理論探討，2018（02）：157-164.。

第三種是“創(chuàng)新論”。持這種觀點的學(xué)者數(shù)量較多，如視中央環(huán)保督察制度為“國家生態(tài)文明體制機制改革的重要舉措，是環(huán)境治理領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新”③韓藝，謝婷，劉莎莎.中央環(huán)保督察效用邏輯中的地方政府環(huán)境治理行為調(diào)適［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2021（05）：88-96.；“推進生態(tài)文明建設(shè)和糾正環(huán)保監(jiān)管失靈的一項重大創(chuàng)新”④黃鑫.深化國家監(jiān)察體制改革視閾下生態(tài)環(huán)保督察制度銜接問題研究［J］.學(xué)術(shù)探索，2021（08）：104-112.；“中國生態(tài)文明建設(shè)的一項重大制度創(chuàng)新”⑤楊柳勇，張澤野，鄭建明.中央環(huán)保督察能否促進企業(yè)環(huán)保投資？——基于中國上市公司的實證分析［J］.浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2021（03）：95-116.；“中央層面環(huán)境治理的新手段，對提升跨層級的地方環(huán)境治理績效具有顯著作用”⑥賀芒，陳彪.環(huán)保督察約束力與地方跨層級環(huán)境治理邏輯——基于S省P市的案例考察［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2020（05）：30-38.；中央環(huán)保督察制度“作為自上而下全方位推進的創(chuàng)新”，是“中國40年來改革創(chuàng)新的一個樣本”①吳建南.專欄導(dǎo)語：作為環(huán)境治理創(chuàng)新的環(huán)保督察：從定性到定量研究［J］.公共行政評論，2019（02）：1-4.。

第四種是“參照論”。持這種觀點的學(xué)者將中央環(huán)保督察制度與其他督察制度進行橫向比較?！岸讲臁币辉~在中國治理實踐中并未少用②郁建興，劉殷東.縱向政府間關(guān)系中的督察制度：以中央環(huán)保督察為研究對象［J］.學(xué)術(shù)月刊，2020（07）：69-80.，“督察”的內(nèi)涵是“監(jiān)督察看”。督察理論認(rèn)為，中央環(huán)保督察體現(xiàn)國家環(huán)保意志，驅(qū)動地方層面履行環(huán)保責(zé)任，“中央環(huán)保督察是我國構(gòu)建的一系列督察制度中的最新組成”③劉奇，張金池.基于比較分析的中央環(huán)保督察制度研究［J］.環(huán)境保護，2018（11）：51-54.。學(xué)者將它與中央巡視制度、國家土地督察制度進行比較并提出改進建議。還有學(xué)者對中央環(huán)保督察、國土督察以及區(qū)域督察進行比較并認(rèn)為，“國土督察與區(qū)域督查生效的啟示在于權(quán)威性和持續(xù)性，中央環(huán)保督察的制度設(shè)計與運行機制正是從這兩個方面進行改進”④郭施宏.中央環(huán)保督察的制度邏輯與延續(xù)——基于督察制度的比較研究［J］.中國特色社會主義研究，2019（05）：83-91.的。

以上關(guān)于中央生態(tài)環(huán)保督察制度理論蘊涵的認(rèn)識，均具有一定的科學(xué)性與合理性，反映出中央生態(tài)環(huán)保督察制度內(nèi)涵的豐富性和多維性。不過，全面理解中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成邏輯和理論意蘊，需要從黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨治國理政的發(fā)展脈絡(luò)進行審視。2012年11月，黨的十八大報告將“生態(tài)文明建設(shè)”上升到“五位一體”總體布局中，“美麗中國”以及“中華民族永續(xù)發(fā)展”成為生態(tài)文明建設(shè)的總愿景，并明確提出“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度”。2013年，黨的十八屆三中全會提出“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”以及“用制度保護生態(tài)環(huán)境”。2014年，黨的十八屆四中全會強調(diào)“用嚴(yán)格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”。在此背景下，黨和國家全面深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革，完善環(huán)境保護法制，推進生態(tài)環(huán)境法治，推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，力爭實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)步改善。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（簡稱“新《環(huán)保法》”或最嚴(yán)《環(huán)保法》），并于2015年1月1日起施行。新《環(huán)保法》明確了“保護優(yōu)先”的原則，通過按日連續(xù)處罰等規(guī)則解決企業(yè)違法成本低等難題。同時，新《環(huán)保法》“為強化和落實政府環(huán)境責(zé)任奠定了法律基礎(chǔ)”，“規(guī)定了環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度”“健全了問責(zé)機制”⑤孫秀艷.最嚴(yán)新法 期待最嚴(yán)執(zhí)行［N］.人民日報，2014-04-29（009）.，并“對地方政府課以史上最嚴(yán)罰則”⑥唐薇.新《環(huán)保法》對政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的突破及落實建議［J］.環(huán)境保護，2015（01）：45-47.。在這樣的場景下，中央環(huán)保督察制度應(yīng)運而生，并隨生態(tài)環(huán)境治理體系改革和環(huán)保督察實踐經(jīng)驗積累而持續(xù)完善。理解中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成邏輯和理論蘊涵，還需要注意它與黨的十八大、2015年1月1日起最嚴(yán)《環(huán)保法》實施之間的制度嵌入，進而理解《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》中提出的“完善中央生態(tài)環(huán)境保護督察制度”。從2015年7月1日《環(huán)境保護督察方案（試行）》，到2018年6月中共中央和國務(wù)院共同出臺的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，直至2019年6月6日《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，作為生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重要制度創(chuàng)新，中央生態(tài)環(huán)保督察制度為最嚴(yán)《環(huán)保法》貫徹落實以及打好污染防治攻堅戰(zhàn)保駕護航，為推動環(huán)境治理體系改革賦能增效，在實踐中積累智慧并豐富完善。因此，本文認(rèn)為，理解中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成邏輯和理論蘊涵，須將其置于黨的十八大“生態(tài)文明建設(shè)”進入“五位一體”總體布局以及黨中央擘畫“建設(shè)美麗中國”生動圖景，以“嵌入”制度和“激活”力量為特征，通過緊緊抓住“生態(tài)環(huán)境保護能否落到實處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部”這個牛鼻子，在最短時間內(nèi)強化環(huán)境保護“黨政同責(zé)”要求，經(jīng)由黨政體制層級傳遞和逐級壓實，為貫徹生態(tài)文明法制、促進環(huán)境法治掃清地方阻力，進而為建設(shè)美麗中國創(chuàng)造政治勢能。

二、中央生態(tài)環(huán)保督察制度運行的“督政”效能

中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個中國共產(chǎn)黨“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”，黨和國家相互“嵌入”的獨特政治結(jié)構(gòu)中。由于中國共產(chǎn)黨在國家中的特殊地位，形成了中國特色的黨主導(dǎo)下的公共政策執(zhí)行機制，呈現(xiàn)出“高位推動”特點①賀東航，孔繁斌.公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗［J］.中國社會科學(xué)，2011（05）：61-79+220-221.。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重大改革以及法治建設(shè)，關(guān)聯(lián)到人口、資源、能源、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、就業(yè)、健康等方方面面，牽涉復(fù)雜的府際關(guān)系和組織網(wǎng)絡(luò)，各種利益關(guān)系會嚴(yán)重影響甚至掣肘環(huán)保法規(guī)以及其它政策在地方的落實問題。制度的生命力在于執(zhí)行。習(xí)近平同志曾指出，“我們的所有成就，都是干出來的。這里的關(guān)鍵，就是始終注重抓落實”，同時，他特別強調(diào)，“一些領(lǐng)導(dǎo)干部落實工作抓得不好，很重要的是政績觀出了問題”②習(xí)近平.關(guān)鍵在于落實［J］.求是，2011（06）：3-7.。

建立中央生態(tài)環(huán)保督察制度，就是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的抓落實，目的是確保黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)和重大改革舉措落到實處。黨的十八大以來的生態(tài)文明制度建設(shè)，重在“強化地方黨委政府的環(huán)境保護責(zé)任”③黃婷婷.堅持黨政同責(zé) 放大督察實效［N］.中國環(huán)境報，2016-11-16（001）.。過去僅注重監(jiān)管排污企業(yè)或“督察地方政府一把手是不夠的，還要督察黨委書記”④彭真懷.對中央環(huán)保督察組滿懷期待［N］.中國青年報，2016-01-13（002）.。只有地方各級黨委政府及其相關(guān)部門都一起行動起來，真抓實干，環(huán)境問題才能最終解決⑤史小靜.保護環(huán)境地方要真正動起來［N］.中國環(huán)境報，2017-04-17（001）.。在2018年5月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記在總結(jié)黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)成績時指出，“中央環(huán)境保護督察制度建得好、用得好，敢于動真格，不怕得罪人，咬住問題不放松，成為推動地方黨委和政府及其相關(guān)部門落實生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任的硬招實招”⑥習(xí)近平.推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階［J］.奮斗，2019（03）：1-16.。

從政策執(zhí)行理論來看，中央環(huán)保決策與地方貫徹落實是典型的委托代理關(guān)系。較長一段時期以來，中國環(huán)境污染狀況不斷惡化的重要原因之一，就是作為代理人的“地方政府掌握著生態(tài)環(huán)境信息的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，會利用信息的不對稱通過績效信息造假、績效目標(biāo)置換來共同應(yīng)付來自中央和上級的考核檢查”⑦盛明科，李代明.生態(tài)政績考評失靈與環(huán)保督察——規(guī)制地方政府間“共謀”關(guān)系的制度改革邏輯［J］.吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2018（04）：48-56.。對縱向治理中委托—代理關(guān)系風(fēng)險進行針對性管控以及有效化解，是中央生態(tài)環(huán)保督察制度的設(shè)計初衷。生態(tài)環(huán)保督察制度是中央降低委托—代理風(fēng)險、完善縱向治理而進行的環(huán)境治理工具創(chuàng)新。中央生態(tài)環(huán)保督察組通過規(guī)范化的制度運用和組合型的治理手段，“大大降低了央地之間的信息不對稱”，“對地方政府履職情況作出更加有效的評估”①郁建興，劉殷東.縱向政府間關(guān)系中的督察制度：以中央環(huán)保督察為研究對象［J］.學(xué)術(shù)月刊，2020（07）：69-80.。中央生態(tài)環(huán)保督察是中國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的最新實踐，一方面實現(xiàn)了環(huán)保壓力的再傳導(dǎo)，另一方面也通過建立督察信息鏈進而改善了央地間的信息不對稱②苑春薈，燕陽.中央環(huán)保督察：壓力型環(huán)境治理模式的自我調(diào)適—— 一項基于內(nèi)容分析法的案例研究［J］.治理研究，2020（01）：57-68.。中央生態(tài)環(huán)保督察制度在運行過程中，層層傳導(dǎo)出強制性與規(guī)范性制度壓力，推動了環(huán)境治理績效的改進③韓藝，謝婷，劉莎莎.中央環(huán)保督察效用邏輯中的地方政府環(huán)境治理行為調(diào)適［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2021（05）：88-96.。

省級政府是我國地方政府的最高層次，在黨中央、國務(wù)院的決策部署與縣鄉(xiāng)層面的基層落實之間發(fā)揮著省情研判、政策細化、省域統(tǒng)籌等關(guān)鍵樞紐作用。由于自然資源、地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)機構(gòu)、區(qū)位特征以及執(zhí)法監(jiān)察力量等狀況的迥異，我國各省級行政區(qū)的環(huán)境治理體系以及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量存在一定差別。不過，省級層面生態(tài)環(huán)境治理體系在結(jié)構(gòu)要素上存在著明顯共性?；?1個省級行政區(qū)的首輪中央環(huán)保督察反饋資料，可以看出我國省級政府生態(tài)環(huán)境治理包含三個結(jié)構(gòu)要素，即前端驅(qū)動要素、中間核心要素以及末端結(jié)構(gòu)要素。前端驅(qū)動要素包括中央決策部署、國家專項行動、領(lǐng)導(dǎo)人偏好以及省級政府自省。中間核心要素包括治理目標(biāo)、治理主體、治理客體、治理工具以及管理機制五個部分。末端結(jié)果要素則表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、案件處理能力增強以及目標(biāo)任務(wù)完成良好等方面④高登暉，魏淑艷.環(huán)保督察背景下我國省級政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素與作用機理分析［J］.東北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（04）：73-81.。值得注意的是，中央生態(tài)環(huán)保督察的制度設(shè)計以及運行邏輯，使得其“督政”的效力并沒有逐級衰減，而是迅速有效地傳導(dǎo)到各層級政府。實踐中，中央生態(tài)環(huán)保督察對各級地方黨政系統(tǒng)均形成“督辦壓力、問責(zé)壓力以及動員壓力”。在此情景下，地方政府以“跨層級”的形式表現(xiàn)出環(huán)境治理的快速響應(yīng)、責(zé)任傳導(dǎo)和治理效用的治理邏輯⑤賀芒，陳彪.環(huán)保督察約束力與地方跨層級環(huán)境治理邏輯——基于S省P市的案例考察［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報，2020（05）：30-38.。

地方政府的實踐指向、利益取向以及信息優(yōu)勢，使得它們事實上在中央生態(tài)環(huán)保督察制度運行場景下具有一定程度的自主性。面對中央生態(tài)環(huán)保督察“高位推動”的跨層級治理方式，地方政府可采取“多樣化的回應(yīng)方式與治理取向”⑥張國磊，曹志立，杜焱強.中央環(huán)保督察、地方政府回應(yīng)與環(huán)境治理取向［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（05）：14-22+41.。地方環(huán)境治理行為的發(fā)生，有兩種主要路徑，即環(huán)保壓力驅(qū)動模式和以“經(jīng)濟約束與資源約束”為特征的拐點型模式⑦張國興，林偉純，郎玫.中央環(huán)保督察下的地方環(huán)境治理行為發(fā)生機制——基于30個案例的fsQCA分析［J］.管理評論，2021（07）：326-336.。顯然，中央生態(tài)環(huán)保督察制度驅(qū)動下的地方環(huán)境治理行為，偏向于前一種類型。但在具體的治理風(fēng)格和治理行為上，地方政府仍具有較大自主性和裁量權(quán)。地方政府既可以采取消極的“一刀切”回應(yīng)方式在短時期內(nèi)緩解督察及問責(zé)壓力，也可以采取精準(zhǔn)治理、典型治理、分類治理有機結(jié)合的環(huán)境治理取向。地方政府選擇采取“一刀切”關(guān)停還是更加精準(zhǔn)的環(huán)境治理方式，主要根據(jù)“自身資源與具體環(huán)境任務(wù)治理難度的匹配程度”⑧莊玉乙，胡蓉.“一刀切”抑或“集中整治”?——環(huán)保督察下的地方政策執(zhí)行選擇［J］.公共管理評論，2020（04）：5-23.。另外，位于中國環(huán)境治理體系的底端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)境治理體系嵌入到多重組織邏輯中，即“完成任務(wù)邏輯、資源約束邏輯、避責(zé)邏輯以及公益邏輯”等各種力量之中，表現(xiàn)出“拼湊策略”和“目標(biāo)嵌套”的行為樣態(tài)①張明皓.環(huán)保督察背景下基層政府的環(huán)境治理邏輯［J］.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2020（04）：20-28+174.。

公共政策經(jīng)由復(fù)雜的科層系統(tǒng)作用于末端的政策問題的過程中，會出現(xiàn)各種預(yù)想之中和意料之外的狀況。政策執(zhí)行的期望效應(yīng)和逆向效應(yīng)、直接效應(yīng)和間接效應(yīng)、短期效應(yīng)和長期效應(yīng)等都應(yīng)納入考察范疇。中央生態(tài)環(huán)保督察制度作為一種制度設(shè)計，我們應(yīng)關(guān)注它在實際運行中所產(chǎn)生的綜合效應(yīng)。為應(yīng)對督察任務(wù)，地方政府和環(huán)保部門會進行組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，環(huán)保部門傳統(tǒng)弱勢形象因此發(fā)生很大變化，行政職權(quán)擴充，部門地位上升，并且“這些轉(zhuǎn)變有一部分正在以常規(guī)化、制度化的形式保留下來”②莊玉乙，胡蓉，游宇.環(huán)保督察與地方環(huán)保部門的組織調(diào)適和擴權(quán)——以H省S縣為例［J］.公共行政評論，2019（02）：5-22+193.。同時，環(huán)保督察啟動前后，公眾的“環(huán)境訴求”也會發(fā)生很大變化。環(huán)保督察工作開展以前，地方環(huán)保部門承接的“環(huán)境訴求”主要是與企業(yè)環(huán)境污染相關(guān)。環(huán)保督察實施后，很多不屬于傳統(tǒng)環(huán)保職責(zé)范圍內(nèi)的環(huán)境訴求出現(xiàn)了，并得到地方政府的受理與回應(yīng)，環(huán)保督察的進行，事實上將環(huán)境政治的范疇從“小環(huán)?！睌U展為“大環(huán)保”③夏瑛，張東，趙乾.環(huán)保督察中的環(huán)境訴求與政府回應(yīng)——基于省級環(huán)保督察資料的實證分析［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2021（01）：69-79+105.。

三、中央生態(tài)環(huán)保督察制度運行的“督企”效能

作為一種經(jīng)濟合作形式，企業(yè)是現(xiàn)代社會物質(zhì)財富的主要創(chuàng)造者，也是空氣污染、水污染、土壤污染等環(huán)境污染的重要來源。無論是環(huán)保法規(guī)、監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境自愿協(xié)議以及排污權(quán)交易，諸如此類環(huán)境治理工具作用于環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的關(guān)鍵，是以排污企業(yè)為代表的各種市場主體展現(xiàn)出負責(zé)任的態(tài)度。2015年以來的中央生態(tài)環(huán)保督察制度，雖然以落實“黨政同責(zé)”為重要特征、抓住了地方黨政機關(guān)這個牛鼻子，但是生態(tài)環(huán)保督察制度發(fā)揮治理效能，關(guān)鍵在于撬動數(shù)以萬計排污企業(yè)的守法自覺性和治污積極性。中央生態(tài)環(huán)保督察制度實施以來，各種類型的生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境行為是否發(fā)生變化以及發(fā)生怎樣的變化，需要我們通過開展有針對性的研究來予以解答。

伴隨經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變及環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升，淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝以及產(chǎn)品，驅(qū)動制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，激勵工業(yè)企業(yè)進行綠色生產(chǎn)，成為環(huán)境污染治理的重要選項。首先，運用演化博弈方法發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政府環(huán)保督察力度加大并達到一定閾值以后，超標(biāo)污染物排放企業(yè)將會選擇退出策略。因而，政府可通過降低超標(biāo)污染物排放企業(yè)的利潤率、增加綜合稅率以及加大懲罰性罰款數(shù)額等方法，使得超標(biāo)污染物排放企業(yè)退出市場④王強，譚忠富，譚清坤，蒲雷，德格吉日夫.環(huán)保督察下的超標(biāo)排放污染物企業(yè)退出機制研究［J］.管理學(xué)報，2019（02）：280-285.。其次，中央環(huán)保督察制度對于治理制造業(yè)產(chǎn)能過剩能產(chǎn)生顯著影響。研究證據(jù)表明，中央環(huán)保督察有利于制造業(yè)過剩產(chǎn)能的治理，并且通過促進地區(qū)專業(yè)化集聚來發(fā)揮作用。該制度對市場化水平較高地區(qū)、重度及中度污染行業(yè)的制造業(yè)過剩產(chǎn)能的改善作用明顯。再次，中央生態(tài)環(huán)保督察制度通過促進市場化進程推動了制造業(yè)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。有證據(jù)表明，隨著環(huán)保督察批次的推進，其對制造業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的影響不斷加深，對東部地區(qū)、規(guī)模以上企業(yè)以及技術(shù)密集型制造業(yè)企業(yè)的改善作用影響顯著。

排污企業(yè)在環(huán)境污染治理設(shè)施設(shè)備以及環(huán)境專業(yè)技術(shù)人員方面的投入，既是企業(yè)環(huán)境責(zé)任履行的重要方面和形成企業(yè)環(huán)境管理能力的基礎(chǔ)，也是遵守《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等法律法規(guī)的強制要求。基于生態(tài)環(huán)保督察制度實施前后的上市公司數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)保督察制度的實施對于企業(yè)環(huán)保投資行為的影響機制。事實表明，生態(tài)環(huán)保督察制度的實施，能促使重污染企業(yè)增加環(huán)保投資行為。不過，生態(tài)環(huán)保督察制度對重污染企業(yè)環(huán)保投資的影響，存在“預(yù)期效應(yīng)”和“滯后效應(yīng)”。而且，隨著時間的推移，中央生態(tài)環(huán)保督察制度對于重污染企業(yè)環(huán)保投資的影響力度在減弱。但也有一些研究的結(jié)論與此存在不一致之處，有人認(rèn)為“政策效應(yīng)主要集中在民營企業(yè)”①譚志東，張學(xué)慧，譚建華.環(huán)保督察與環(huán)保投資：基于中介效應(yīng)的路徑分析［J］.統(tǒng)計與決策，2021（16）：167-170.。值得注意的是，中央生態(tài)環(huán)保督察對工業(yè)企業(yè)環(huán)保投資的促進效應(yīng)，在行業(yè)競爭程度低及環(huán)保督察“回頭看”地區(qū)的企業(yè)樣本中更為顯著②楊柳勇，張澤野，鄭建明.中央環(huán)保督察能否促進企業(yè)環(huán)保投資？——基于中國上市公司的實證分析［J］.浙江大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2021（03）：95-116.。

市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)應(yīng)如實公開環(huán)境信息，從而保障社會公眾及投資者的知情權(quán)，并且為政府的有效監(jiān)管決策提供信息基礎(chǔ)。中央生態(tài)環(huán)保督察制度實施以后，投資市場開始關(guān)注工業(yè)企業(yè)改進環(huán)境表現(xiàn)的信息。上市公司股票異常收益率與企業(yè)環(huán)境行為的改進之間存在明顯正相關(guān)關(guān)系，投資者愈加重視企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險，上市公司信息披露對市場扭曲的矯正作用開始顯現(xiàn)。特別是減排降耗類的環(huán)境信息披露水平與股價異常收益率呈正相關(guān)，而環(huán)境管理類信息披露水平對股價異常收益率的影響作用并不顯著③李巖，于洋，宮大衛(wèi)，王欣甜.企業(yè)環(huán)境信息披露的市場反饋影響研究——基于中央環(huán)保督察的實證研究［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（04）：75-86+110.。上市公司管理層或許注意到了投資者對于企業(yè)環(huán)境信息日益增長的關(guān)切，并且有意降低了企業(yè)環(huán)境信息的披露。有證據(jù)表明，開展生態(tài)環(huán)保督察省份的上市公司相對于未開展環(huán)保督察省份的上市公司，顯著減少了環(huán)境信息披露。而且，與地方政府具有政治聯(lián)系的上市公司在生態(tài)環(huán)保督察期間，減少企業(yè)環(huán)境信息披露的行為更加突出④黃北辰，聶卓，席天揚.環(huán)保督察與企業(yè)信息披露——來自上市公司的證據(jù)［J］.南方經(jīng)濟，2021（06）：87-100.。

中央生態(tài)環(huán)保督察制度能順利實施，并取得地方黨政機關(guān)及工業(yè)企業(yè)的積極支持，關(guān)鍵在于長期來看，其提升了企業(yè)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益以及誘發(fā)了企業(yè)的綠色創(chuàng)新能力?，F(xiàn)有的研究證據(jù)總體上支持如上樂觀結(jié)論。中央生態(tài)環(huán)保督察制度通過創(chuàng)新驅(qū)動，改善了上市工業(yè)企業(yè)的績效，而且這種正效應(yīng)在生態(tài)環(huán)保督察行為結(jié)束以后仍能保持。另外，生態(tài)環(huán)保督察行動對大氣污染密集型企業(yè)的績效提升作用要高于水污染密集型企業(yè)。而且，最后一批接受生態(tài)環(huán)保督察的企業(yè)、地方環(huán)保執(zhí)法高強度區(qū)域的企業(yè)、高稅負上市的工業(yè)企業(yè)、國有上市工業(yè)企業(yè)以及大規(guī)模上市工業(yè)企業(yè)，生態(tài)環(huán)保督察帶來的創(chuàng)新驅(qū)動型績效改善⑤諶仁俊，肖慶蘭，蘭受卿，劉嘉琪.中央環(huán)保督察能否提升企業(yè)績效?——以上市工業(yè)企業(yè)為例［J］.經(jīng)濟評論，2019（05）：36-49.更明顯。不僅中央生態(tài)環(huán)保督察對污染上市企業(yè)的財務(wù)績效產(chǎn)生正向影響，污染治理投入水平也會對該財務(wù)績效產(chǎn)生正向影響。非國有污染性企業(yè)受到中央生態(tài)環(huán)保督察制度的影響，增加了污染治理的資本性支出⑥陳宇超，裴庚辛.中央環(huán)保督察與污染企業(yè)績效的相互關(guān)系實證研究［J］.哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2021（03）：146-153.。而中央環(huán)保督察制度“回頭看”的宣布實施，使事件窗內(nèi)不同性質(zhì)和不同行業(yè)的重污染上市公司受到的影響存在顯著差異。部分注重環(huán)境管理的企業(yè)在“回頭看”中得到了市場的正向反饋，而遭受最大負面沖擊的是建材、制藥以及石化行業(yè)①陳迪，孟喬鈺，石磊，馬中，陸根法.中央環(huán)保督察“回頭看”的市場反應(yīng)——基于重污染行業(yè)上市公司的影響分析［J］.中國環(huán)境科學(xué)，2020（07）：3239-3248.。另外，來自中央環(huán)保督察試點省份（河北省）的研究證據(jù)表明，中央環(huán)保督察帶來的長期的健康收益和短期的企業(yè)經(jīng)濟損失，最終能轉(zhuǎn)化為綠色經(jīng)濟增長優(yōu)勢②涂正革，鄧輝，諶仁俊，甘天琦.中央環(huán)保督察的環(huán)境經(jīng)濟效益：來自河北省試點的證據(jù)［J］.經(jīng)濟評論，2020（01）：3-16.。這種樂觀判斷也在新近的研究中得到了證實，中央生態(tài)環(huán)保督察提高了污染密集型企業(yè)的綠色創(chuàng)新水平，而且它對綠色發(fā)明專利的正向影響大于綠色實用新型專利③李依，高達，衛(wèi)平.中央環(huán)保督察能否誘發(fā)企業(yè)綠色創(chuàng)新?［J］.科學(xué)學(xué)研究，2021（08）：1504-1516.。

四、理解中央生態(tài)環(huán)保督察制度治理效能的綜合框架

黨的十九屆四中全會以來，“把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”成為我國政治學(xué)、公共管理學(xué)等哲學(xué)社會科學(xué)學(xué)科的重大理論問題。中央生態(tài)環(huán)保督察制度是“十三五”以來我國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的重大制度創(chuàng)新。以中央生態(tài)環(huán)保督察制度為抓手，充分發(fā)揮黨政體制在我國生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的制度優(yōu)勢和治理效能，嚴(yán)格執(zhí)行“史上最嚴(yán)”《環(huán)保法》并堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，穩(wěn)步改進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)“天藍水清地凈”，最終目的是建成美麗中國，保障中華民族永續(xù)發(fā)展。那么，近幾年來中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實施，是否已體現(xiàn)了制度優(yōu)勢并轉(zhuǎn)換成了治理效能呢？要說明這種轉(zhuǎn)化，就需要回答中央生態(tài)環(huán)保督察制度通過落實“黨政同責(zé)”，是否在環(huán)境質(zhì)量層面促進了“天藍水清地凈”。

現(xiàn)有研究證據(jù)對此在一定程度上給出了肯定的結(jié)論。有學(xué)者運用雙重差分模型，研究中央生態(tài)環(huán)保督察行動對空氣質(zhì)量的影響④劉張立，吳建南.中央環(huán)保督察改善空氣質(zhì)量了嗎?——基于雙重差分模型的實證研究［J］.公共行政評論，2019（02）：23-42+193-194.。研究發(fā)現(xiàn)，在控制其他變量情形下，對照相鄰城市，中央生態(tài)環(huán)保督察行動對被督察城市的空氣質(zhì)量并未產(chǎn)生顯著影響。但是與不相鄰的非督察城市進行比較，中央生態(tài)環(huán)保督察的開展對被督察城市的四類污染物（PM10、SO2、CO、NO2）影響顯著，這幾類污染物濃度都明顯降低。不過，中央生態(tài)環(huán)保督察對PM2.5等污染物濃度影響并不顯著。另外，與中央生態(tài)環(huán)保督察反饋相比，省級環(huán)保督察整改方案對空氣質(zhì)量起到了更大的改善作用。后續(xù)兩項關(guān)于中央生態(tài)環(huán)保督察制度實施與空氣質(zhì)量改善關(guān)系的研究，盡管在樣本城市以及研究方法上存在差異，但是在研究結(jié)論上具有一致性。利用288個地級市三年間的日空氣污染數(shù)據(jù)（2015年9月至2018年8月），運用數(shù)理模型進行實證檢驗，表明首輪中央環(huán)保督察以及“回頭看”對三類污染物指標(biāo)（AQI、PM2.5以及PM10）均具有顯著的降低效應(yīng)⑤王嶺，劉相鋒，熊艷.中央環(huán)保督察與空氣污染治理——基于地級城市微觀面板數(shù)據(jù)的實證分析［J］.中國工業(yè)經(jīng)濟，2019（10）：5-22.。最新的一項研究則利用面板計量模型，以全國283個地級市日空氣污染數(shù)據(jù)（2015年8月至2018年12月）為樣本，研究結(jié)果顯示，首輪中央環(huán)保督察以及“回頭看”均顯著降低了三類空氣污染物的指標(biāo)（AQI、PM2.5以及PM10），并且，首輪中央生態(tài)環(huán)保督察的開展，對資源型城市大氣污染物濃度降低效應(yīng)的作用更為顯著①吳春霞，吳先華，洪一珵，郭際.中央生態(tài)環(huán)保督察對城市大氣污染濃度的影響研究［J］.災(zāi)害學(xué)，2021（03）：21-27.。

不過，目前尚缺乏中央生態(tài)環(huán)保督察制度的實施對于水環(huán)境以及土壤環(huán)境污染治理效應(yīng)的專門研究。從生態(tài)環(huán)境部2020年12月發(fā)布的官方數(shù)據(jù)來看，“十三五”生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的九項約束性指標(biāo)均已完成，并且是超額完成，其中八項指標(biāo)為提前完成。與此同時，環(huán)境污染治理與人口狀況、自然資源、經(jīng)濟發(fā)展等問題密不可分。長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟最發(fā)達地區(qū)，也是環(huán)境污染問題最突出的地區(qū)之一。有學(xué)者建構(gòu)了城市綠色全要素生產(chǎn)率（投入端含勞動、資本、能源，產(chǎn)出端含期望產(chǎn)出、煙塵、二氧化硫、廢水）以及綠色發(fā)展質(zhì)量（含自然生態(tài)質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量兩個維度）模型，結(jié)合中央環(huán)保督察行動以及江蘇、上海、安徽、浙江的數(shù)據(jù)，進行實證研究表明，中央環(huán)保督察的開展促進了長三角城市綠色全要素生產(chǎn)率以及綠色發(fā)展質(zhì)量的提升②張健.中央環(huán)保督察對長三角城市群綠色發(fā)展的推動作用研究［J］.復(fù)旦學(xué)報（自然科學(xué)版），2021（02）：213-221.。盡管如此，鑒于水、空氣以及土壤等環(huán)境污染治理具有長期性、復(fù)雜性甚至反復(fù)性，因此，檢驗中央生態(tài)環(huán)保督察制度對于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的治理效能仍需要更長時間的證據(jù)。

整體而言，2015年以來，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的設(shè)計、運行以及績效初現(xiàn)，充分體現(xiàn)了我國公共政策執(zhí)行領(lǐng)域“高位推動”的制度優(yōu)勢，是推動環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量。從制度創(chuàng)新原動力來看，中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成是為了盡快扭轉(zhuǎn)改革開放以來我國經(jīng)濟發(fā)展進程中日趨嚴(yán)重的環(huán)境污染態(tài)勢。在此情景下，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會將生態(tài)文明建設(shè)上升到“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度。以使命型政黨為特征的中國共產(chǎn)黨提出了建設(shè)“美麗中國”的政策愿景，擔(dān)負起推動“中華民族永續(xù)發(fā)展”的歷史責(zé)任。緊接著，中國共產(chǎn)黨人充分發(fā)揮我國政治制度的優(yōu)勢，領(lǐng)導(dǎo)全國人民代表大會修訂出臺了“史上最嚴(yán)”的《環(huán)保法》，領(lǐng)導(dǎo)國務(wù)院在《政府工作報告》中提出“向污染宣戰(zhàn)”，并通過中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議建立了中央生態(tài)環(huán)保督察制度。修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》以及中共中央、國務(wù)院共同出臺的《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，成為新時期我國環(huán)境保護和污染防治的總政策。

環(huán)境規(guī)制的歷史經(jīng)驗表明，嚴(yán)格的環(huán)保法制，從來都不是自動運行的。環(huán)境法制的調(diào)整，涉及深刻的利益分配格局變化。地方政府在經(jīng)濟增長與保護環(huán)境之間有時需要取舍，排污企業(yè)在增加治污投入和控制經(jīng)營成本之間面臨現(xiàn)實矛盾，社會公眾期盼經(jīng)濟活力下的充分就業(yè)以及美麗環(huán)境中的健康愉悅，然而，社會公眾數(shù)量眾多但力量分散，大自然是包容且無言的。史上最嚴(yán)《環(huán)保法》以及中央打好污染防治攻堅戰(zhàn)的頂層設(shè)計，在通往“美麗中國”的道路上必然會充滿荊棘和坎坷。中央生態(tài)環(huán)保督察制度的應(yīng)運而生，就是發(fā)揮生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域“政治勢能”的作用，以“高位推動”的制度優(yōu)勢助推“保護優(yōu)先”理念深入人心。從制度鏈的邏輯關(guān)系上，中央生態(tài)環(huán)保督察制度是貫徹“史上最嚴(yán)”《環(huán)保法》以及《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》的政策行動。它采取例行督察、專項督察以及“回頭看”等政策執(zhí)行形態(tài)，遵循督察準(zhǔn)備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實以及立卷歸檔等執(zhí)行程序，運用聽取匯報、個別談話、受理信訪、調(diào)閱資料、走訪問詢、調(diào)查取證、下沉督察等權(quán)威和信息工具，對省級黨政機關(guān)及其相關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門以及中央企業(yè)開展環(huán)保督察，必要時可直接下沉（見圖1）。

圖1 中央生態(tài)環(huán)保督察制度治理效能綜合框架

近來的實踐動向顯示，中央生態(tài)環(huán)保督察行動是整個環(huán)境保護督察制度的關(guān)鍵組成部分，但不是全部。目前，一些省級單位已建立了省域?qū)哟蔚纳鷳B(tài)環(huán)保督察制度并開始運行。中央生態(tài)環(huán)保督察的下沉選擇以及省域生態(tài)環(huán)保督察制度的建立，促進了生態(tài)環(huán)保督察的壓力傳導(dǎo)與責(zé)任壓實。中央生態(tài)環(huán)保督察制度運行以來的證據(jù)表明，政策執(zhí)行的產(chǎn)出十分突出，政策執(zhí)行的績效初步顯現(xiàn)。政策產(chǎn)出指的是貫徹中央生態(tài)環(huán)保督察制度的政策行動，給政策執(zhí)行關(guān)鍵受眾帶來認(rèn)識和行為上的積極變化。這里主要指的是地方黨政機關(guān)以及各類排污企業(yè)。政策效果指的是貫徹中央生態(tài)環(huán)保督察制度的政策行動，最終所產(chǎn)生的解決政策問題并實現(xiàn)政策目標(biāo)的績效。這里主要指的是達到美麗中國政策圖景的水平，即“天藍水清地凈”的量化指標(biāo)。觀察和評估中央生態(tài)環(huán)保督察制度的治理效能，既要從短期以及過程上分析中央生態(tài)環(huán)保督察制度運行給地方黨政機關(guān)以及排污企業(yè)等政策受眾在認(rèn)知和行為上所產(chǎn)生的積極變化，更要從長期以及目標(biāo)上量化分析中央生態(tài)環(huán)保督察制度運行給空氣、水及土壤等環(huán)境污染帶來的治理績效提升。

中央生態(tài)環(huán)保督察制度啟動至今已有6年，從政策評估的角度來看，開展政策產(chǎn)出維度的循證評估具備可行性，針對各省市以及有關(guān)中央企業(yè)的環(huán)保督察反饋報告、落實整改報告等數(shù)據(jù)十分豐富。近年文獻基本是利用中央生態(tài)環(huán)保督察行動中生成的官方公開報告開展的實證研究。一項公認(rèn)的事實是，中央生態(tài)環(huán)保督察制度給地方黨政機關(guān)帶來了督辦壓力、問責(zé)壓力、動員壓力。新《環(huán)保法》中確立的“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量”負的責(zé)任，通過中國黨政體制的制度優(yōu)勢以及中央生態(tài)環(huán)保督察的權(quán)威資源，在最短時間內(nèi)得以傳遞、確認(rèn)、壓實。與此同時，中央生態(tài)環(huán)保督察制度抓住了地方黨政機關(guān)這個關(guān)鍵的“牛鼻子”，利用杠桿力量，牽一發(fā)而動全身，讓數(shù)以萬計的排污企業(yè)卷入并行動起來?！吧y污”企業(yè)面臨著沉重監(jiān)管壓力并逐漸被淘汰出局，傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級步伐，污染強度大的工業(yè)企業(yè)正在增加環(huán)境污染治理的投資。與此同時，中央生態(tài)環(huán)保督察橫向上與紀(jì)檢、監(jiān)察、公安、司法等部門進行緊密協(xié)作，縱向上通過實地調(diào)查、群眾信訪等多重渠道獲得環(huán)境違法信息，既讓地方黨政機關(guān)及排污企業(yè)領(lǐng)略中央生態(tài)環(huán)保督察行動“動真格”“硬碰硬”的制度剛性，也打破了地方政府與地方政府之間、地方政府與排污企業(yè)之間在環(huán)境保護領(lǐng)域的利益合謀與污染庇護。

五、研究結(jié)論

理解中央生態(tài)環(huán)保督察制度的生成邏輯及理論蘊涵，是深刻把握黨的十八大以來我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域深化改革及環(huán)境法治進路的基本線索。目前學(xué)界對中央生態(tài)環(huán)保督察制度的理解可簡述為四種類型，即“進化論”“矯正論”“創(chuàng)新論”及“參照論”。本文從黨的十八大以來我國推動生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展歷程以及時空脈絡(luò)出發(fā)，基于“嵌入”和“激活”的思路，將中央生態(tài)環(huán)保督察制度視為黨的十八大確立“生態(tài)文明建設(shè)”總路線以及“美麗中國”圖景后的總抓手、黨政體制優(yōu)勢在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的具體運用。

中央生態(tài)環(huán)保督察制度，作為一項新制度，適時“嵌入”黨的十八大以來我國生態(tài)環(huán)境治理的制度體系，并隨著生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力改革而不斷完善和發(fā)展，具有特殊的意義。它綜合運用我國黨政體制的權(quán)威資源、公檢法系統(tǒng)的法治資源以及群眾信訪等信息資源，在盡可能短的時間內(nèi)“激活”地方黨政機關(guān)以及排污企業(yè)治理污染、改善環(huán)境的動力。為更好地揭示這一意義，本文基于近年來中央生態(tài)環(huán)保督察實踐，并對該領(lǐng)域相關(guān)文獻進行全景式分析，構(gòu)建了中央生態(tài)環(huán)保督察制度邏輯以及治理效能的綜合框架，闡明了黨的十八大以來生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域從“美麗中國—‘最嚴(yán)環(huán)保法’—中央生態(tài)環(huán)保督察制度—地方黨政機關(guān)—排污企業(yè)—環(huán)境質(zhì)量改善”的作用鏈傳導(dǎo)機制。實踐中的中央生態(tài)環(huán)保督察制度在政策產(chǎn)出上取得了預(yù)期的效果，地方黨政機關(guān)的治污責(zé)任得到了層層壓實，排污企業(yè)也通過增加環(huán)境治理投資等展示出積極的行為變化，而中央生態(tài)環(huán)保督察制度在提升“天藍水清地凈”等環(huán)境效能上其他意義，尚待未來更多的實踐績效和研究證據(jù)來加以證實。