縣域治理下議事協(xié)調機構如何影響府際關系？
——基于陜西省H縣的案例研究*

詹紹文，宋會兵，李 博

（西安建筑科技大學 公共管理學院，陜西 西安 710055）

一、問題的提出

古語云，“郡縣治，天下無不治”。根據(jù)政治學的理論，治理即政治管理的過程。政府擁有重要的公共權力，在治理過程中起著關鍵作用。一直以來，科層制是我國各級政府治理采用的主要的組織結構和管理方式，它擁有明確的內部分工、職權等級和規(guī)章制度，能夠高效實現(xiàn)組織目標。但在實踐中，科層制逐漸暴露出各自為政、溝通不暢、墨守成規(guī)、推諉扯皮等缺點，難以與快速變遷和高度不確定的組織環(huán)境相適應，也降低了組織效率。議事協(xié)調機構則是根據(jù)需要創(chuàng)造出新的組織形式，它是指為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門的協(xié)調機構，主要包含各級或各類不同名稱的領導小組、協(xié)調小組、工作組和部分委員會、指揮部等①周望.中國政府機構中的彈性要素——基于議事協(xié)調機構的分析［J］.理論導刊，2011（10）：33-35.。議事協(xié)調機構不屬于政府正式機構序列，而是一種獨特的組織模式，廣泛存在于國家行政組織系統(tǒng)的各個領域和不同層級①周望.議事協(xié)調機構的過去、現(xiàn)在與未來［J］.中共天津市委黨校學報，2013，15（06）：68-72.。我國的議事協(xié)調機構初步形成于中華人民共和國成立初期，隨著1986年《國務院關于清理非常設機構的通知》和1993年《關于國務院議事協(xié)調機構和臨時機構設置的通知》的頒布，以及2008年的國務院機構改革，實現(xiàn)了從“非常設機構”到“議事協(xié)調機構和臨時機構”再到“議事協(xié)調機構”的轉變。當前，議事協(xié)調機構在我國已成為一項必不可少的治理工具。從縣域實際運行情況看，雖然議事協(xié)調機構是一種區(qū)別于科層制運作邏輯的治理機制，但它并不與科層組織對立。相反，兩者相互依賴、共同運行。議事協(xié)調機構依靠政府科層組織，運用其組織資源，實現(xiàn)治理目標。與傳統(tǒng)的治理方式相比，縣域政府中的議事協(xié)調機構具有什么樣的組織結構和工作機制？它產生的現(xiàn)實原因是什么？它如何影響府際關系？未來縣域治理中議事協(xié)調機構應該朝怎樣的方向發(fā)展？

基于此，本文以2020年11月在陜西省H縣開展的議事協(xié)調機構調研為例，展示縣域治理下議事協(xié)調機構的形態(tài)，設立的現(xiàn)實原因，對府際關系的作用及其運行邏輯，推動縣域治理效能的提高。

二、文獻回顧

通過對文獻的梳理，學術界對于議事協(xié)調機構的系統(tǒng)研究相對較少，學者們對于議事協(xié)調機構的研究主要集中于對議事協(xié)調機構產生原因、類型劃分、運轉系統(tǒng)、問題和對策、歷史變遷等基礎性問題的探討，并開始將其作為一種國家治理機制來開展相關研究。產生原因方面，程同順、尹光華、普永貴等從現(xiàn)實困境②程同順，李向陽.當代中國“組”政治分析［J］.云南行政學院學報，2001（06）：15-19.、行政體制③尹光華.不斷完善政府的協(xié)調機制──行政管理體制改革的重要內容［J］.中國行政管理，1994（01）：40-42.、功能作用④普永貴.臨時機構的負面功能及消解［J］.云南行政學院學報，2004（02）：31-33.等角度各自闡述了議事協(xié)調機構產生的原因。類型劃分方面，吳曉林根據(jù)存在期限、所有權關系、協(xié)調跨度等標準對議事協(xié)調機構進行了分類⑤吳曉林.“小組政治”研究：內涵、功能與研究展望［J］.求實，2009（03）：64-69.。運轉系統(tǒng)方面，周望從組織結構、存在模式和運行過程三個方面描述了其構成要素⑥周望.中國“小組”政治組織模式分析［J］.南京社會科學，2010（02）：77-81+88.。劉軍強等則進一步通過A省A市的研究，總結概括了議事協(xié)調機構的運作機理⑦劉軍強，謝延會.非常規(guī)任務、官員注意力與中國地方議事協(xié)調小組治理機制——基于A省A市的研究（2002—2012）［J］.政治學研究，2015（04）：84-97.。問題和對策方面，韓東、馮勝強、陳齊放等分析了議事協(xié)調機構存在著“非常權力”⑧韓冬，諶赤軍.非常設機構不應是“非常權力”機構［J］.中國行政管理，2004（03）：95.、管理不善⑨馮勝強.非常設機構的規(guī)范化管理［J］.行政論壇，2004（03）：29-30.、行政內耗⑩陳齊放，余懷明.非常設機構過多過濫亟待解決［J］.繼續(xù)教育與人事，2001（09）：21-22.等問題，并給出了相應對策。歷史變遷方面，賴靜萍通過對中華人民共和國成立以來議事協(xié)調機構的黨政隸屬關系變化進行研究，把握現(xiàn)代國家發(fā)展?賴靜萍.當代中國領導小組類型的擴展與現(xiàn)代國家成長［J］.中共黨史研究，2014（10）：49-59.。近年來，原超和李妮等在嘗試探尋議事協(xié)調機構與地方治理之間的聯(lián)系?原超.“領導小組機制”：科層治理運動化的實踐渠道［J］.甘肅行政學院學報，2017（05）：35-46+126-127.，周望在研究中也指出，未來議事協(xié)調機構將成為治國理政的一項關鍵性的技術機制?周望.借力與自立：議事協(xié)調機構運行的雙重邏輯［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2017，44（05）：7-12.。

縱觀以上研究，學者們對議事協(xié)調機構進行了詳細的基礎性分析，并朝著“國家治理機制”的研究方向演進。通過調研我們發(fā)現(xiàn)，存在于H縣的議事協(xié)調機構在現(xiàn)階段縣域政府的治理中具有普遍性。然而，現(xiàn)有的研究并未對廣泛存在于縣域治理中的議事協(xié)調機構進行系統(tǒng)闡述和深入剖析，并且缺乏足夠的調研分析案例支撐，需要進一步的分析和闡釋。

三、分析框架和研究方法

（一）分析框架

府際關系即政府間關系，對我國各級政府來說非常重要，這里的政府指的是狹義的范疇，即國家各級行政機關。關于府際關系，國內不同的學者給出不同定義。陳振明教授認為，政府間關系是指中央政府與各級地方政府之間的縱橫交錯的網(wǎng)絡關系，不僅包含中央政府與地方政府的關系、各級地方政府間的關系，還包含同級地方政府間的關系，另外還有無隸屬關系的非同級地方政府間的關系①陳振明.公共管理學：一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑［M］.北京：中國人民大學出版社，2003：146.。他將各級政府視為府際關系的主體。林尚立教授則將政府部門納入府際關系范圍。他認為，府際關系一方面是指政府職能部門之間的縱橫關系，另一方面是指作為一級政權的中央與地方、地方與地方之間的縱橫關系②林尚立.國內政府間關系［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：70-71.。謝慶奎教授把府際關系進一步細分。他認為，府際關系包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關系③謝慶奎.中國政府的府際關系研究［J］.北京大學學報（哲學社會科學版），2000（01）：26-34.。

學術界一般從我國正式序列機構角度出發(fā)研究府際關系，對于議事協(xié)調機構對府際關系的作用認識卻含混模糊。本文借鑒并優(yōu)化謝慶奎的三個分析維度，構建起三維并行的分析框架（圖1），側重探究議事協(xié)調機構在縣域治理的過程中，如何影響塊塊關系（縣級政府與上級政府之間的關系）、條塊關系（縣級政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系）、條條關系（縣級政府各部門之間的關系）。

圖1 分析框架圖

（二）研究方法

本文選用案例研究法，對縣域治理中議事協(xié)調機構案例進行描述與分析，同時運用相關理論，解釋該機構的運行邏輯。殷（Yin）認為案例研究除了具有描述和解釋的功能，更重要的是能夠進一步的探索①［美］羅伯特·K.殷.案例研究［M］.周海濤、史少杰，譯.重慶：重慶大學出版社，2017：12.。案例研究可以通過分析式歸納而非統(tǒng)計式歸納，得出具有理論色彩的結論，注重研究的深入性，在社會科學領域具有不可替代的優(yōu)勢。

筆者所在團隊于2020年11月對H縣開展了實地調研，在半結構化訪談的基礎上，結合非正式訪談和現(xiàn)場觀察，掌握了一手研究資料。訪談對象包括H縣政府各職能部門領導、主要議事協(xié)調機構的負責人和工作人員以及議事協(xié)調機構負責項目的相關人員等。訪談內容包括議事協(xié)調機構總體情況、日常管理情況和運行情況等。訪談總計25人次，時間約為15小時，并整理了約10萬字的訪談文本（表1）。為了確保資料的準確性，訪談以規(guī)范、嚴謹?shù)姆绞竭M行，訪談中認真做好筆記和全程錄音，并附有照片。此外，研究團隊對H縣議事協(xié)調機構日常工作文件、數(shù)據(jù)和重要標準等進行了詳細搜集。筆者還搜集了大量與本研究相關的二手資料，具體包括關于議事協(xié)調機構的國家政策、學者研究、新聞報道等，并在資料收集過程中同時進行了資料分析，以多樣化來源的資料交互驗證和相互補充，提高案例的可信度和有效性。

表1 訪談對象的描述性統(tǒng)計分析

（三）調研地點的基本情況

本文從微觀層面出發(fā)，以H縣為例，將縣域治理中的議事協(xié)調機構作為分析內容。H縣②按照學術慣例，本文所涉及的地名均使用化名。位于陜南秦巴山區(qū)?？h域面積約1370平方公里，下轄有10個鎮(zhèn)，包含141個行政村，共有人口31.30萬。截至2020年底，H縣對應上級設置議事協(xié)調機構148個，本級自行設置議事協(xié)調機構18個，機構改革設置9個。2019至2020年間，38個議事協(xié)調機構召開5次（含5次）以上會議，最多為65次，78個議事協(xié)調機構召開5次以下會議，59個議事協(xié)調機構未召開過會議。52個議事協(xié)調機構印發(fā)5件（含5件）以上文件，最多的為741件，47個議事協(xié)調機構印發(fā)5件以下文件。

H縣的議事協(xié)調機構具有穩(wěn)定的組織結構和工作機制。組長一般由縣政府主要領導如縣長、副縣長兼任，副組長則由該項工作的牽頭部門正職領導擔任。由于議事協(xié)調機構往往承擔綜合性的事務，因此，工作所涉及的相關縣級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會被納入該議事協(xié)調機構成員單位之中，協(xié)助牽頭部門共同完成工作。這些成員單位的主要領導或者分管領導將作為該議事協(xié)調機構的成員。圖2展示了H縣議事協(xié)調機構的組織結構和運作機制。當面臨涉及多部門的工作時，議事協(xié)調機構就會利用其組織設計協(xié)調相關的成員單位推進。這其中有一些特殊的議事協(xié)調機構的結構稍有不同，比如，H縣安全生產委員會并沒有直接設置其成員單位，而是在縣安全生產委員會下先設立了若干個“小”委員會，這些小委員會分管安全生產的不同方面，每個“小”委員會均有一個牽頭部門以及該“小”委員會的成員單位?！邦I導小組”“委員會”或“指揮部”通常只承擔諸如制定方針政策、組織開展調研等比較宏觀的工作任務。具體實施、協(xié)調和督促則由其辦事機構（單設或位于縣政府牽頭部門承擔）負責。

圖2 H縣議事協(xié)調機構組織結構及運作機制圖

四、案例分析：議事協(xié)調機構對府際關系的作用

現(xiàn)階段，縣域治理中的府際關系存在著一系列問題，從塊塊關系（縣級政府與上級政府之間的關系）看，分稅制改革后，國家財政、稅收、金融、土地等權力隨之移交中央，但事權改革沒有相應開展，造成了中央與地方財政資源和支出責任的不匹配。雖然政府持續(xù)深化簡政放權并取得了一定成果。但某種程度上存在“下放責任，不下放權力”現(xiàn)象，縣級政府面臨任務和責任多而權力和資源少的困境。從條塊關系（縣級政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關系）看，我國基層治理中一直面臨著條塊矛盾，但尚未得到解決。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣政府組織結構內部與衛(wèi)生、教育等部門平起平坐，又缺乏順暢的溝通機制，縣級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責不清、條塊分割、協(xié)調不暢等問題突出①周振超.構建簡約高效的基層管理體制：條塊關系的視角［J］.江蘇社會科學，2019（03）：143-149.，產生了條與塊的配合難題。從條條關系（縣級政府各部門之間的關系）看，因為各部門之間的協(xié)調和整合有限，信息資源無法在不同部門之間共享，所以產生了嚴重的“信息孤島”問題①林尚立.構建簡約高效的基層管理體制［N］.經濟日報，2018-04-18（004）.，導致部門主義，不同部門之間各自為政、信息不對稱②寇大偉，崔建鋒.整體性治理視域的“放管服”改革——以河北省“放管服”改革為例［J］.領導科學，2019（04）：13-16.，部門之間溝通與合作的低效性也影響了政府整體治理效能。

（一）塊塊關系——擴充縣一級治權

案例一：關于生態(tài)環(huán)境工作的領導小組

市生態(tài)環(huán)境局H縣分局承擔著治霾、污染減排、生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)保督查整改等任務。由于生態(tài)環(huán)境工作具有系統(tǒng)性，單一部門很難完成。該局局長說道：“如果說沒有議事協(xié)調機構，只依靠我們單個部門，很多工作可能超出我們部門的職能范圍和權力邊界?！保?020-11-17，對市生態(tài)環(huán)境局H縣分局某科長的訪談）H縣的治霾領導小組、污染減排工作領導小組、生態(tài)環(huán)境保護委員會則化解了這個問題。這些議事協(xié)調機構的組長都是由縣長或其他主要縣級領導擔任，并且，這些議事協(xié)調機構辦公室設立在市生態(tài)環(huán)境局H縣分局。市生態(tài)環(huán)境局H縣分局作為牽頭部門則可以憑借組長的權威協(xié)調住建局、交通局、林業(yè)局等成員單位。該局也可以利用議事協(xié)調機構賦予的職責，下發(fā)文件，召集開會，督查工作開展情況?！稗k公室設在我們局，我們有這個機構，也有公章，我要召集開會，你還不敢不來。有了尚方寶劍和權威性，我們通過紅、黃、白三色督辦單對成員單位監(jiān)督和考核，事情自然而然解決了?！保?020-11-17，對市生態(tài)環(huán)境局H縣分局某科長的訪談）另外，由于編制有限，H縣分局難以完成如此繁重的工作。編辦一位干部說：“如果按照工作量和部門職能確定人員編制，整個編制數(shù)量要翻倍的增加?！保?020-11-17，對H縣編辦某科長的訪談）但是成立這些議事協(xié)調機構后，H縣分局可以從成員單位抽調人員，來解決人員不足的問題。

從上述案例我們可以看到，存在于縣級職能部門的議事協(xié)調機構擴大了本部門的治權。H縣除了正式的序列機構外，共設置了176個議事協(xié)調機構。這些議事協(xié)調機構在科層制的末端——縣級，成為一塊平衡上級與縣級權力與資源的“平衡木”。首先，領導設置上，議事協(xié)調機構通過設立較高級別的組長增強其權威性。這些議事協(xié)調機構的正職領導都由H縣縣長或副縣長等主要領導擔任，極大增強了議事協(xié)調機構的權威性，使其在調配資源、協(xié)調不同部門時更富力量。其次，職權劃分上，議事協(xié)調機構擴大了牽頭部門的職能邊界。政府各部門的工作常常超出了單一部門的職能邊界，議事協(xié)調機構擁有文件賦予的職權并集中了多個部門，牽頭部門憑借議事協(xié)調機構所擁有的職權，通過部門代章或使用議事協(xié)調機構專用公章，下發(fā)工作任務，協(xié)調督察和考核成員單位，充分調動各方資源為自己服務，完成職能范圍以外的任務。牽頭部門由原來的單一的部門職權擴大到議事協(xié)調機構擁有的職權。最后，編制人員上，議事協(xié)調機構解決了人員短缺的矛盾。引好上面千條線，關鍵要靠下面一根針，H縣各職能部門基本上有2—3名干部，人員遠遠不足，但牽頭部門通過議事協(xié)調機構從成員單位借調一些人員工作，充實了人員力量?？偟膩砜?，縣一級的議事協(xié)調機構在權力、職能、人員等方面擴大了縣級職能部門的治權，而每個職能部門治權的擴充，擴大了整個縣級政府的治權，改善了科層制的弊端，成為縣域治理的有效抓手。

圖3展示了議事協(xié)調機構嵌入下的縣級職能部門職權擴充過程。主體責任部門牽頭成立議事協(xié)調機構，通過設立較高級別的組長、協(xié)調成員單位、抽調相關人員等方式擴大了牽頭部門職權，彌合了正金字塔和倒金字塔之間的矛盾。由于基本上每個職能部門都設有這樣的機構，從而實現(xiàn)了整個縣政府治權的有效擴充。

圖3 議事協(xié)調機構嵌入下的縣級職能部門職權擴充過程圖

（二）條塊關系——加強縣級職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系和控制

案例二：老舊小區(qū)改造工作領導小組

為解決百姓老舊住房基礎設施和公共服務不完善的問題，H縣于2019年實施老舊小區(qū)改造工程，并按鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分來具體實施。根據(jù)職能劃分，H縣住建局主要負責該工程。H縣老舊小區(qū)改造工作領導小組成立之前，住建局僅能以單個部門名義推進工作和協(xié)調鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有權力督促檢查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的完成情況。但是該小組成立后，除縣財政局、縣發(fā)改局、縣自然資源局等部門作為成員單位配合相關工作外，H縣下轄的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則也都是該領導小組的成員單位。住建局可以通過H縣老舊小區(qū)改造工作領導小組這一媒介向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)文或召集開會，督促檢查，傳導責任壓力。住建局的一位干部表示：“有了議事協(xié)調機構（老舊小區(qū)工作領導小組）后，我們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系順暢多了”（2020-11-18，對H縣住建局某科長的訪談）。2020年，該小組共實施全縣城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造11處，涉及樓40棟、807戶，建筑面積7.694萬平方米。縣住建局手持尚方寶劍（老舊小區(qū)工作領導小組），實現(xiàn)了“條”對“塊”的有效控制，議事協(xié)調機構則成為建立新型條塊關系的紐帶。

通過分析老舊小區(qū)改造工作的案例，我們發(fā)現(xiàn)，議事協(xié)調機構是縣級職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通和對其實施壓力控制的紐帶?？h域治理往往需要打破固有的條塊格局，將各級部門乃至整個社會調動與統(tǒng)合起來，具體運行借助議事協(xié)調機構來完成。議事協(xié)調機構靈活地穿越科層組織，實現(xiàn)多種意圖。在溝通協(xié)調方面，議事協(xié)調機構搭建了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級衛(wèi)生、文化、交通等職能部門的聯(lián)系平臺，促使兩者及時溝通，加強合作，共同做好基層管理工作，把各項任務和措施落到實處。在壓力傳導方面，原本的縣政府的組織結構中，縣級職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于平級關系，不存在壓力傳導的鏈條。議事協(xié)調機構穿越了條塊，在兩者之間建立了不同于科層制的壓力傳導機制。議事協(xié)調機構造成條塊職責與行為的不確定，對既有權責進行調整和再組合，作為成員單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從科層體制中的一“塊”變?yōu)轫椖恐械囊弧皸l”，聽從該機構的統(tǒng)籌協(xié)調?？h級牽頭職能部門則成為議事協(xié)調機構權力的“代言人”，以議事協(xié)調機構名義向作為成員單位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派發(fā)任務。此時，居于牽頭位置的“條”（縣級職能部門），憑借議事協(xié)調機構領導權威、資源分配和監(jiān)督考核，對“塊”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）實施有效的壓力控制和激勵誘導。綜合來看，縣級職能部門通過議事協(xié)調機構不僅加強了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通協(xié)調，還加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制。

圖4展示了議事協(xié)調機構嵌入下的“條”和“塊”壓力傳導過程，縣級職能部門牽頭成立議事協(xié)調機構后，借助議事協(xié)調機構的媒介，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施壓力控制。

圖4 議事協(xié)調機構嵌入下的“條”和“塊”壓力傳導過程圖

（三）條條關系——增強部門互信

案例三：疫情防控工作領導小組

2020年，H縣開展新冠疫情防控之初，各職能部門存在壁壘，分別檢查和上報資料，出現(xiàn)了重復統(tǒng)計和上報的情況，極大增加了工作量，也浪費了工作精力。此時，衛(wèi)健部門和其他部門之間建立的是一種“協(xié)調型合作”關系，即在疫情防控過程中，衛(wèi)健部門履行主要責任，其他部門不必履行主要責任，卻需要其協(xié)同工作。因為僅有一個責任主體——衛(wèi)健部門，其他部門是否配合和配合程度都具有不確定性。1月21日，H縣新冠肺炎疫情防控工作領導小組成立，對于迅速統(tǒng)籌各個單位發(fā)揮了重大作用。一位領導表示：“如果僅有一個部門負責組織疫情防控，沒有這種統(tǒng)籌能力，議事協(xié)調機構很好地應對了這個問題。”（2020-11-17，對H縣衛(wèi)健局長的訪談）H縣采取由“縣級領導頂格協(xié)調、牽頭部門負責抓總、配合部門分線運行”的工作舉措。充分發(fā)揮縣疫情防控工作領導小組在跨部門工作協(xié)調、統(tǒng)籌調配資源、集中力量應對疫情的作用。文件審批方面，H縣實行文件審批制度，有關疫情防控工作方面的文件，一律由縣疫情防控工作領導小組制發(fā)。督察檢查方面，H縣建立督查檢查申報制度，關于疫情防控工作的各類督查檢查，由縣疫情防控工作領導小組統(tǒng)籌組織開展，避免了多頭、重復和扎堆檢查現(xiàn)象。H縣疫情防控工作領導小組使得相關部門都參與到疫情防控的行動中，并對其形成了一定的制度約束和責任約束，避免單個部門責任過大和部門之間配合不暢的問題。各部門密切配合，協(xié)同攻堅，進而使部門關系從分立走向互信。

縣域治理體系中，議事協(xié)調機構超越了具體部門和專業(yè)，扮演了統(tǒng)籌協(xié)調的角色，這在疫情防控工作的案例中有全方位的體現(xiàn)。當前縣域運行日益呈現(xiàn)出統(tǒng)合治理的趨勢，為了解決各橫向部門間協(xié)調的困難，使工作順利開展，縣政府往往通過建立的多種類型議事協(xié)調機構，潤滑各部門的關系，統(tǒng)籌部門行動，明確不同部門的權力和責任。比如，H縣成立了新冠疫情防控工作領導小組、脫貧攻堅委員會、金融治理委員會等。這些議事協(xié)調機構由多個相關部門組建而成，具有明確分工和責任界定，能夠集中機構力量、多部門資源和高層領導權威完成重大任務，提高工作效率①楊華，袁松.中心工作模式與縣域黨政體制的運行邏輯——基于江西省D縣調查［J］.公共管理學報，2018，15（01）：12-22+153-154.。一般情況下，議事協(xié)調機構處于“潛水”狀態(tài)，各個部門以完成本部門專業(yè)工作為主，但是面對新事務和急難險重事務時，它們就會立刻發(fā)揮積極作用。議事協(xié)調機構中的領導有權調動和分配該工作機制中所涉及的部門及其資源，該工作機制中的成員部門也有義務做到“思想統(tǒng)一，加強協(xié)作”。議事協(xié)調機構打破了部門原有的壁壘，將相關職能部門納入議事協(xié)調機構之中，迅速整合各部門資源，強化部門間的合作，有效促進了任務的完成和問題的解決。協(xié)調關系也從原先多個部門間的協(xié)調變?yōu)橐粋€機構內部的協(xié)調，呈現(xiàn)出整體性、靈活性的特點。并且，各部門通過合作，對其他部門的工作內容、工作流程、工作難點也有了更深的了解，容易建立互信的部門關系，有利于治理工作的開展，從而提高縣域治理的整體效能。

圖5展示了議事協(xié)調機構嵌入下的縣級“條條”聯(lián)動過程，議事協(xié)調機構納入了各個縣級職能部門作為成員單位，各職能部門的人力、物力、財力資源也由議事協(xié)調機構統(tǒng)一調配，共同完成治理任務。

圖5 議事協(xié)調機構嵌入下的縣級“條條”聯(lián)動圖

五、結論與建議

本文以陜西省H縣議事協(xié)調機構為例，論述了縣域治理的情境下議事協(xié)調機構對府際關系的作用，也對議事協(xié)調機構的運行邏輯從不同層面進行了詮釋。通過分析可以看出，首先，從塊塊關系來看，議事協(xié)調機構通過設立較高級別的組長，充分利用其他職能部門的權力，抽調鄉(xiāng)鎮(zhèn)和其他相關職能部門人員等方式，有效地擴充了縣一級治權。其次，從條塊關系來看，議事協(xié)調機構能夠發(fā)揮其溝通協(xié)調的職能，整合有關的職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并通過資源配置和監(jiān)督考核對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)有效的壓力控制和激勵誘導，成為建立新條塊關系的紐帶。最后，條條關系來看，議事協(xié)調機構跨越具體部門和專業(yè)，能夠開展跨領域的綜合安排，進而潤滑部門關系，使各部門從各自分立走向互信互助。

我們也可以看到，議事協(xié)調機構對縣域治理起到積極作用的同時，制度不健全和管理主體不明確的問題也一直存在。因此，議事協(xié)調機構的縣域治理過程中存在諸多問題。具體來說，一是議事協(xié)調機構雖然有效地擴充了縣一級治權，但是也產生了領導兼任組長過多精力分散，長期借調下屬單位人員，考核、待遇等相關配套制度缺失等問題。二是議事協(xié)調機構雖然重新整合了條塊關系，但是由于議事協(xié)調機構過多，任務繁重，加之對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻繁的考核，使基層政府壓力過重。三是議事協(xié)調機構雖然統(tǒng)一了部門行動，但是也存在職能部門通過成立議事協(xié)調機構將部門的主職工作轉嫁給其他部門的問題和成員單位之間職責不清的情況。

針對議事協(xié)調機構面臨的困境，縣級議事協(xié)調機構管理應明確兩大問題:誰來管的問題（主體責任問題）和怎么管的問題（制度規(guī)范問題）。具體來說，未來的治理實踐中，除了要明確議事協(xié)調機構管理主體，省級層面還要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則，建立議事協(xié)調機構統(tǒng)籌管理和監(jiān)督的長效機制，制定頒布議事協(xié)調機構相關管理辦法，明確設立、調整、撤銷議事協(xié)調機構的具體程序，縣級參照執(zhí)行，確保管理有章可循。

為了更好地發(fā)揮議事協(xié)調機構在縣域治理中的積極作用，制度設計應從以下角度尋求突破:

首先，強化運轉保障。一方面，對因涉及面廣、工作難度大、跨度時間長的議事協(xié)調機構，應在機構編制、辦公設施、經費保障等方面予以明確。集中力量辦公，單獨劃定辦公場所、配齊配全辦公設施，并預算專門運轉經費。對于承接任務較重的議事協(xié)調機構可設置專職領導，增加專項人員編制，緩解黨政領導班子擔任兼職組長的多重壓力，避免因為人員、經費原因影響機構日常運轉和作用發(fā)揮。另一方面，要及時制定借調人員后續(xù)的考核、待遇以及工作完成后的去向等相關配套制度，彌補制度空白，保障議事協(xié)調機構高效運轉。

其次，從嚴規(guī)范管理。嚴格規(guī)范議事協(xié)調機構辦文辦會、督查檢查、工作運行等行為。辦文辦會上，嚴格落實歸口辦理、審批備案、計劃控制、統(tǒng)籌實施等措施，進一步梳理議事協(xié)調機構處理文件和召開會議的程序。督查檢查上，嚴格執(zhí)行全縣性督查檢查計劃和審批備案制度，議事協(xié)調機構牽頭單位擬開展的計劃內督查檢查事項，須提前一周歸口向縣政府辦申報計劃，匯總統(tǒng)籌后方可開展。工作運行上，定期監(jiān)督檢查議事協(xié)調機構工作情況，并進行跟蹤問效，根據(jù)運行情況，及時撤銷或合并，動態(tài)控制議事協(xié)調機構數(shù)量和規(guī)模，防止過多過濫。做到事前設置規(guī)范、事中管理有序、事后銷賬及時，進一步提升議事協(xié)調機構管理規(guī)范化和精細化水平。

最后，健全工作機制。一方面，充分發(fā)揮正式序列機構的作用，對于成立議事協(xié)調機構嚴格把控，凡屬于職能部門職責范圍內的工作或職能部門可以承擔的工作，應當交由有關職能部門負責。另一方面，充分發(fā)揮議事協(xié)調機構的統(tǒng)籌協(xié)調和推進作用，細化議事協(xié)調機構工作規(guī)則或議事制度。明確議事協(xié)調機構職責范圍、工作任務、保留時限、人員構成及分工，由牽頭部門啟動工作、相關部門支持配合，以免相互掣肘。基于法律和制度的規(guī)范下，各成員部門“各司其職、相互幫助”，實現(xiàn)議事協(xié)調機構內部運行密切銜接，實現(xiàn)急難險重工作任務上下聯(lián)動、橫向協(xié)同、高效推進。