關(guān)于山地丘陵區(qū)實(shí)施全域土地綜合整治的幾點(diǎn)思考與建議

摘要：山地丘陵區(qū)具有地貌崎嶇、地形切割、地塊分散細(xì)碎，農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；潭鹊?，資源稟賦和生態(tài)適宜性較平原區(qū)差異大等特征，缺少科學(xué)規(guī)劃指引和統(tǒng)籌謀劃導(dǎo)致山地丘陵區(qū)全域土地綜合整治項(xiàng)目難以推動(dòng)，因此，本文提出規(guī)劃引領(lǐng)，謀劃國土空間戰(zhàn)略布局;創(chuàng)新設(shè)計(jì)，因地制宜彰顯地域特色;拓寬渠道，構(gòu)建全社會(huì)參與大格局;加強(qiáng)管理，建立健全全域整治機(jī)制等相關(guān)措施，確保在山地丘陵區(qū)實(shí)施全域土地綜合整的順利推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：山地丘陵地區(qū)??全域土地綜合整治??產(chǎn)業(yè)發(fā)展??建議

Some Thoughts and Suggestions on the Implementation of Regional Comprehensive Land Improvement in Mountainous and Hilly Areas

XIAO?Lei

Abstract： Mountain and hilly areas have rugged landform， terrain cutting， scattered plots， agricultural mechanization， industrialization， low scale， different resource endowment and ecological suitability，?lack of scientific planning guidance and overall planning makes it difficult to promote the comprehensive land improvement project in the mountainous and hilly areas. Therefore， this paper proposes planning guidance to plan the strategic layout of the national land space; innovative design， adapting measures to local conditions to highlight regional characteristics; widening channels and building a general pattern of participation of the whole society; strengthen management and establish relevant measures such as building a whole-area remediation mechanism to ensure the smooth progress of the implementation of whole-area comprehensive land remediation in mountainous and hilly areas.

Key Words： Mountain and hilly areas; Comprehensive regional land improvement; Industrial development; Suggestions

我國是一個(gè)多山地、丘陵的國家，山地、丘陵占全國土地總面積的43%，而分布在山地和丘陵的耕地面積大約占全國總耕地面積的一半。我國山地丘陵區(qū)立地條件差、耕地分散細(xì)碎、土地類型復(fù)雜、土地資源利用率低、空間布局不合理、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低等問題突出，加之長期以來越來越多的地區(qū)過度開發(fā)和不合理利用，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日趨惡化，限制了山地丘陵區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。以新晃侗族自治縣為例，新晃侗族自治縣屬于武陵山區(qū)，最高峰天雷山海拔1136m。境內(nèi)溪流眾多，形成許多溪谷平地。1956年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)成立自治縣，是湖南省最早成立的少數(shù)民族自治縣之一。本文主要通過分析山地丘陵區(qū)的特性，剖析在山地丘陵區(qū)實(shí)施全域土地綜合整治所面臨的困境，研究可采取的相關(guān)措施以促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

與平原區(qū)相比，山地丘陵區(qū)具有地貌崎嶇、地形起伏較大、交通不便、地塊細(xì)碎，居民點(diǎn)分散、集中連片經(jīng)營難度大、勞動(dòng)強(qiáng)度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡等典型特征。另外，山地丘陵區(qū)因生態(tài)環(huán)境的重要性、脆弱性、敏感性較大，以及人地關(guān)系矛盾突出等條件約束，迫使國土空間開發(fā)面臨的問題更加復(fù)雜，人地矛盾更加突出。

多年來，以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)，以機(jī)械化和規(guī)?；?jīng)營為路徑的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式在平原地區(qū)迅速推進(jìn)，然而在地貌崎嶇、地形切割、地塊分散細(xì)碎的山地丘陵區(qū)則推動(dòng)緩慢，土地流轉(zhuǎn)面積低、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低、規(guī)模化經(jīng)管程度低，嚴(yán)重影響了山地丘陵地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

山地丘陵區(qū)地塊細(xì)碎、利用低效，需要的勞動(dòng)力比重大，資源稟賦、生態(tài)適宜性、生產(chǎn)經(jīng)營方式、流轉(zhuǎn)市場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模等與平原區(qū)有較大差異，應(yīng)通過合理的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從宏觀人地關(guān)系調(diào)控入手，以鄉(xiāng)村地域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能布局為導(dǎo)向，將人地協(xié)調(diào)的全域土地綜合模式作為山地丘陵區(qū)國土空間優(yōu)化布局和鄉(xiāng)村振興的理性選擇。

基于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的視角，山地丘陵區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與空間發(fā)展布局之間的矛盾主要為資源要素整合難度大，且各要素在城鄉(xiāng)之間的流通阻力大。以土地資源要素流動(dòng)和整合利用為切入點(diǎn)，通過實(shí)施全域土地綜合整治引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、土地資源整合等關(guān)鍵技術(shù)的集成，能夠較好地解決山地丘陵區(qū)發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)過程中地塊細(xì)小破碎、生態(tài)敏感脆弱和資源要素流通不暢等問題。

相比于傳統(tǒng)的土地整治，全域土地綜合整治在目標(biāo)、內(nèi)容和措施等方面均有所擴(kuò)展和延伸。在目標(biāo)方面，全域土地綜合整治從單一的保護(hù)耕地，逐步向融入新型城鎮(zhèn)化、脫貧攻堅(jiān)、新農(nóng)村建設(shè)、生態(tài)文明、美麗中國方向轉(zhuǎn)變;在內(nèi)容方面，從單一的農(nóng)用地整理向涵蓋建設(shè)用地整理、礦山生態(tài)修復(fù)、森林質(zhì)量提升、水生態(tài)修復(fù)、海岸帶海島生態(tài)修復(fù)、人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌提升等領(lǐng)域擴(kuò)展;在措施方面，全域土地綜合整治從單一的項(xiàng)目實(shí)施向融合國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃、多渠道資金、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、借助多項(xiàng)土地政策、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、整合多部門資源和力量等方向轉(zhuǎn)變。

3.1村莊的變革活力強(qiáng)烈

就村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，村莊普遍具備強(qiáng)烈的變革活力，且政府相關(guān)工作部門對(duì)全域土地綜合整治工作具有極高的工作熱情。部分村莊在工作實(shí)踐中借鑒了其他村莊的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新工作辦法，綜合整治取得顯著成效;政府部門對(duì)全域土地綜合整治的重視程度不斷提高，并為村莊整治提供充分的政策支持，進(jìn)而確保村莊規(guī)劃在土地綜合整治中的問題得到有序解決，推動(dòng)村莊的多維度發(fā)展。

基于村莊規(guī)劃，實(shí)行全域土地綜合整治，通過全域規(guī)劃、綜合治理、整體推進(jìn)，合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，解決土地資源低效利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興。

全域土地綜合治理是村莊發(fā)展的關(guān)鍵，且村莊規(guī)劃能夠指導(dǎo)其有效利用土地資源，提高其綜合效益，改善村容村貌，完善基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而推動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的預(yù)期發(fā)展目標(biāo)。

“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃和全域土地綜合整治概念提出已有一段時(shí)間，國土空間規(guī)劃是全域土地綜合整治賴以實(shí)施且達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的全局統(tǒng)籌和引領(lǐng)，全域土地綜合整治則是國土空間規(guī)劃銜接落實(shí)的重要抓手和手段，兩者在落實(shí)鄉(xiāng)村振興實(shí)施上相輔相成、缺一不可。然而，通過分析近兩年全國各地全域土地綜合整治試點(diǎn)的選址申報(bào)和推進(jìn)實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)區(qū)域在全域土地綜合整治申報(bào)時(shí)都缺乏科學(xué)的規(guī)劃指引，項(xiàng)目的選址和定位隨機(jī)和主觀，少數(shù)已編制村莊規(guī)劃的區(qū)域多以村莊布局和產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主，未全域統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)全要素的科學(xué)整合和有效利用，使項(xiàng)目推動(dòng)困難。這種現(xiàn)狀在農(nóng)業(yè)發(fā)展局限性更大的山地丘陵區(qū)表現(xiàn)更為突出。

目前，大多數(shù)區(qū)域往往是將區(qū)域內(nèi)近期擬實(shí)施的土地整治、土地開發(fā)、增減掛鉤和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等傳統(tǒng)項(xiàng)目簡單“拼盤、打包和疊加”，而針對(duì)山地丘陵區(qū)的資源稟賦，將生態(tài)修復(fù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型、資源要素整合利用、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等內(nèi)容與整治工程有機(jī)融合的具有針對(duì)性的頂層設(shè)計(jì)較少，許多地區(qū)都出現(xiàn)了片面追求新增耕地指標(biāo)的情況，與全域全要素綜合整治的初衷嚴(yán)重相悖。目前，各地試點(diǎn)陸續(xù)發(fā)布相關(guān)政策推動(dòng)項(xiàng)目選址申報(bào)、實(shí)施方案編制和村莊規(guī)劃編制，但對(duì)于各階段的具體工作程序、成果要求、統(tǒng)籌推進(jìn)等缺乏具體規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，無法支撐全域土地綜合整治中長期的實(shí)施指導(dǎo)和監(jiān)管。

全域土地綜合整治是一項(xiàng)綜合解決田水路林村鎮(zhèn)問題的民生工程，所需資金投入量大。目前除部分沿海發(fā)達(dá)省市外，大多數(shù)地區(qū)沒有專項(xiàng)資金支撐，主要通過縣級(jí)政府統(tǒng)籌部門涉農(nóng)資金、指標(biāo)交易資金、引入社會(huì)資本和產(chǎn)業(yè)資金投入等來推動(dòng)整治工程的實(shí)施建設(shè)。其中部門涉農(nóng)資金暫未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一集中調(diào)配，整合困難;指標(biāo)交易資金是目前全域土地綜合整治的主要資金來源，也是吸引社會(huì)資本的主要途徑，依賴于耕地后備資源的潛力。通過整治得到的新增耕地指標(biāo)需要通過工程實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收和指標(biāo)交易等程序，指標(biāo)交易的價(jià)格、時(shí)間和最終可收益總額具有較大的不確定性，風(fēng)險(xiǎn)較大。以產(chǎn)業(yè)促發(fā)展，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)村建設(shè)也需要預(yù)留足夠的鄉(xiāng)村發(fā)展用地指標(biāo)。但是，經(jīng)過近20年的農(nóng)村土地整治，大部分地區(qū)農(nóng)村可復(fù)墾、開發(fā)和利用的資源潛力非常有限，僅靠指標(biāo)收益作為資金來源，對(duì)社會(huì)資本的收益保障和帶動(dòng)力不足，且社會(huì)資本投入項(xiàng)目后期產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊建設(shè)的較少，很難實(shí)現(xiàn)資金項(xiàng)目區(qū)內(nèi)循環(huán)。

全域土地綜合整治作為新時(shí)期一項(xiàng)新的工作部署，涉及多部門聯(lián)合，目前的一些政策和機(jī)制都處于探索階段，仍需通過大量試點(diǎn)實(shí)施，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，建立各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的統(tǒng)籌機(jī)制、健全資金保障制度、形成統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等，為全面推動(dòng)全域土地綜合整治夯實(shí)基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)階段在山地丘陵區(qū)開展全域土地綜合整治工作時(shí)，仍存在各部門未能有效協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，子項(xiàng)目和資金缺乏安排統(tǒng)籌，資金引導(dǎo)和投入不足，項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施不科學(xué)等問題，僅靠可合理調(diào)整整治區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田和節(jié)余的指標(biāo)可在全省優(yōu)先交易作為政策支撐，力度略顯不足，對(duì)政府和社會(huì)資本的吸引力度不夠，難以確保全域土地整治有序高效推進(jìn)。

山地丘陵區(qū)因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和區(qū)位特點(diǎn)，村莊規(guī)劃的編制進(jìn)程緩慢且存在“千村一面”的情況，因此開展全域土地綜合整治的村莊，應(yīng)扎實(shí)做好前期調(diào)研工作，充分了解區(qū)域資源稟賦、整治環(huán)境、政府和農(nóng)民需求以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢等基本情況。通過規(guī)劃引領(lǐng)，從實(shí)際出發(fā)，對(duì)區(qū)域內(nèi)擬整治的全要素進(jìn)行通盤考慮，合理布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活空間、生態(tài)保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地規(guī)劃，策劃土地資源與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，謀劃國土空間戰(zhàn)略布局，實(shí)現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變。

從整治本身上來看，要依托山地丘陵區(qū)豐富的自然及人文資源、生態(tài)環(huán)境，綜合考慮村莊風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)特色及發(fā)展態(tài)勢，遵循自然與歷史相結(jié)合的村莊發(fā)展規(guī)律，以落實(shí)耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興為首要任務(wù)，分析資源潛力，銜接和落實(shí)國土空間規(guī)劃，因地制宜地編制具有地域特色的全域土地綜合整治實(shí)施方案。從政策引導(dǎo)上來看，要開展基礎(chǔ)研究和頂層設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)研究，加快編制全域土地綜合整治實(shí)施方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)的導(dǎo)向性文件（導(dǎo)則或技術(shù)指南、標(biāo)準(zhǔn)等）。

通過獲得指標(biāo)交易收益支持全域土地綜合整治工作和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展是山地丘陵區(qū)近長期倚仗的主要資金籌措方式，同時(shí)指標(biāo)也可以用于產(chǎn)業(yè)落地和自身發(fā)展，起到撬動(dòng)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)和農(nóng)村建設(shè)的杠桿作用。因此，山地丘陵區(qū)村莊可結(jié)合自身發(fā)展需求和定位，拓展思維，探索建立多元化資金籌措機(jī)制，利用指標(biāo)的杠桿效應(yīng)構(gòu)建全社會(huì)參與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)的大格局。一是充分整合涉農(nóng)資金，設(shè)立專項(xiàng)，鞏固和拓展財(cái)政資金的參與渠道，結(jié)合政策措施，充分發(fā)展政府財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。二是按照“誰投資、誰受益”的原則，因政施策，深入挖掘和釋放政策紅利，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的工程建設(shè)。三是建立吸引社會(huì)資本投入的多元化機(jī)制，正確處理社會(huì)資本逐利和參與公益建設(shè)的矛盾，引進(jìn)資金、人才和先進(jìn)技術(shù)，打造引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設(shè)的高效管理團(tuán)隊(duì)。四是發(fā)揮市場主導(dǎo)作用和全域整治產(chǎn)業(yè)的造血功能，通過產(chǎn)業(yè)建設(shè)所獲取的產(chǎn)出來平衡項(xiàng)目中長期滾動(dòng)建設(shè)和發(fā)展的資金，確保項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

全域土地綜合整治是一個(gè)綜合性的平臺(tái)，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興實(shí)施的抓手，要發(fā)揮其綜合性的平臺(tái)和抓手作用，關(guān)鍵在政府的主導(dǎo)管理，因此要建立健全全域土地綜合整治的工作機(jī)制。一是建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、社會(huì)資本投入、公眾參與的工作機(jī)制，形成工作合力促進(jìn)全域土地綜合整治工作的順利推進(jìn)。二是定約束管控條件，以嚴(yán)守“三線”和銜接落實(shí)國土空間規(guī)劃為基本原則，以充分尊重群眾意愿，解決地方政府和農(nóng)民共同需求為前提，以科學(xué)合理利用區(qū)域內(nèi)的資源稟賦發(fā)展特色村莊為導(dǎo)向。三是整合精簡程序，全域土地綜合整治涉及面廣、子項(xiàng)目類型復(fù)雜、涉及行政部門多，因此，建立“統(tǒng)一規(guī)劃、一次立項(xiàng)、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、同步審批、分別入庫”的整合精簡審批形式，使全域土地綜合整治的工作和實(shí)施均達(dá)到“1+1>2”的效益。四是宣傳帶動(dòng)鄉(xiāng)村自治，充分發(fā)揮村集體、鄉(xiāng)紳、大戶、村民的作用，宣傳鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略理念，鼓勵(lì)和帶動(dòng)村民自建、參與村莊規(guī)劃、整治工程的實(shí)施建設(shè)和后期管護(hù)，使全域土地綜合整治成為老百姓自己的工程。

全域土地綜合整治工作正處于探索階段，通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在與國土空間規(guī)劃待接落地、項(xiàng)目總體統(tǒng)籌謀劃、資金籌措和安排、整治模式優(yōu)化、規(guī)劃設(shè)計(jì)創(chuàng)新、實(shí)施管理和工作管理流程等方面進(jìn)行規(guī)范和完善是十四五時(shí)期乃至更長時(shí)期需要努力的目標(biāo)。對(duì)于山地丘陵區(qū)，更是要以問題和目標(biāo)為導(dǎo)向，依托全域土地綜合整治試點(diǎn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的契機(jī)，不斷探索適合山地丘陵區(qū)本土特色的全域土地綜合模式，建立完整的工作和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為實(shí)現(xiàn)山地丘陵區(qū)鄉(xiāng)村振興做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

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作者簡介：肖磊（1983—），男，本科，工程師，主要從事土地開發(fā)整理工作。