張秀春
摘 要:預(yù)算管理一體化作為當(dāng)前財(cái)政管理工作核心,屬于系統(tǒng)工程,其包括預(yù)算的編制、下達(dá)、支出、信息網(wǎng)、監(jiān)管與績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。近年來為推進(jìn)自身建設(shè),很多財(cái)政部門開始圍繞財(cái)政預(yù)算管理一體化建設(shè),推動(dòng)部門預(yù)算、政府采購等方面的改革,并取得了較好的效果,對(duì)于其本身財(cái)政預(yù)算管理以及各項(xiàng)資金配置起著一定的指導(dǎo)作用,發(fā)揮其更大價(jià)值的同時(shí),為其下一步工作打好了基礎(chǔ)。文章就預(yù)算管理一體化內(nèi)涵、推進(jìn)預(yù)算管理一體化意義、推進(jìn)預(yù)算管理一體化建議進(jìn)行了論述與分析。
關(guān)鍵詞:預(yù)算管理一體化;內(nèi)涵;意義;建議
探索推進(jìn)預(yù)算管理一體化途徑,需相關(guān)管理人員從當(dāng)前的預(yù)算管理現(xiàn)狀出發(fā),分析部門預(yù)算管理的基本需求,并綜合國家的相關(guān)政策與條例,制定對(duì)應(yīng)的推進(jìn)策略,并根據(jù)推進(jìn)效果與反饋來優(yōu)化預(yù)算管理一體化應(yīng)用模式,發(fā)揮出其最大功效的同時(shí),促進(jìn)部門預(yù)算管理的高效化、透明化,最大限度地降低各種貪腐問題的發(fā)生,并能夠有效提升當(dāng)前的預(yù)算管理效率以及資金配置科學(xué)性,這對(duì)于財(cái)政部門各項(xiàng)工作的有序安排有著一定的保障意義。
一、預(yù)算管理一體化內(nèi)涵
預(yù)算管理一體化指的是在相應(yīng)的預(yù)算控制與約束規(guī)則之下,實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)預(yù)算管理模式的有效對(duì)接、調(diào)整與有優(yōu)化,便于各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)對(duì)其的針對(duì)性全面管理,如此可使得整體的預(yù)算管理流程遵循相應(yīng)的制度與管理體系,并以相關(guān)技術(shù)與管理技能的滲透,來提升一體化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)管理內(nèi)容的高效率、全面化管理??偨Y(jié)其包括以下五項(xiàng)內(nèi)容:
其一,全國政府預(yù)算管理一體化,構(gòu)建上、下層級(jí)政府部門之間的銜接機(jī)制,全方位反映各個(gè)層面預(yù)算管理的實(shí)際情況,包括資源資金的配置、使用情況以及預(yù)計(jì)劃等,尤其是針對(duì)非財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付系列內(nèi)容的監(jiān)督管理以及追蹤問效;其二,要求各層級(jí)部門按照上級(jí)指示實(shí)施預(yù)算管理一體化,獨(dú)立出對(duì)應(yīng)的預(yù)算管理部門,完善預(yù)算內(nèi)容與預(yù)算流程,將涉及到的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部納入預(yù)算范圍,實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)部門或者單位的預(yù)算管理工作;要求建設(shè)順向環(huán)環(huán)相扣--逆向隨時(shí)反饋機(jī)制,提升對(duì)預(yù)算結(jié)果與預(yù)算流程的把握與分析,實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資產(chǎn)狀況的融合以及記錄;其四,實(shí)現(xiàn)全生命周期管理與一體化管理的有效融合,對(duì)各個(gè)階段、各個(gè)流程、各個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算管理工作進(jìn)行統(tǒng)一與整合,實(shí)現(xiàn)針對(duì)性的債務(wù)管理分析、績(jī)效評(píng)價(jià)等,以此來將風(fēng)險(xiǎn)掐滅在萌芽狀態(tài);其五,要求在國家層面,實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與各層級(jí)地方財(cái)政部門的有效串聯(lián)與基礎(chǔ)信息共享等,以此為基礎(chǔ)加強(qiáng)對(duì)該種預(yù)算管理模式的管理工作,并發(fā)布各項(xiàng)文件來指導(dǎo)該種管理模式的具體應(yīng)用方式,推進(jìn)地方預(yù)算管理一體化體系的優(yōu)化與進(jìn)程的加快。
二、推進(jìn)預(yù)算管理一體化意義
其一,推進(jìn)預(yù)算管理一體化,是完善財(cái)政部門現(xiàn)代預(yù)算制度,推進(jìn)其治理能力與治理體系優(yōu)化的必然要求。預(yù)算管理一體化可實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算整體過程的有效管理與監(jiān)督,使其按照正確的軌道發(fā)展,避免了過多意外情況的發(fā)生,提升其本身預(yù)算有效性的同時(shí),使其能夠更好地進(jìn)行資金配置,達(dá)到既定的預(yù)算目標(biāo),提升其本身的管理能力。
其二,預(yù)算管理一體化是貫徹政府號(hào)召過緊日子的根本要求,并可在一定程度上協(xié)助政府各個(gè)部門應(yīng)對(duì)當(dāng)前逐漸復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)。當(dāng)前階段國家經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展步入新時(shí)期、進(jìn)入新常態(tài),各項(xiàng)財(cái)政收入持續(xù)上升。同時(shí)財(cái)政在解決重大風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、鞏固各項(xiàng)脫貧攻堅(jiān)成果等方面有著重大責(zé)任,而很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍舊突出較大的不確定性、不穩(wěn)定性,因此各級(jí)財(cái)政部門必將長(zhǎng)時(shí)間維持“緊平衡”狀態(tài),在該種情況下推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè),可有效統(tǒng)籌各項(xiàng)公共資源,加強(qiáng)預(yù)算支出管控,注重預(yù)算質(zhì)量與收益,以此來穩(wěn)定社會(huì)發(fā)展,發(fā)揮出一體化預(yù)算的最大價(jià)值。
其三,預(yù)算管理一體化是全面深化預(yù)算管理制度改革的必要途徑。雖然當(dāng)前財(cái)政系統(tǒng)已經(jīng)構(gòu)建了各個(gè)層級(jí)的財(cái)政資金管理平臺(tái),卻未實(shí)現(xiàn)各個(gè)層級(jí)管理平臺(tái)的相互聯(lián)系,使其仍舊存在獨(dú)立分割的問題,造成各項(xiàng)信息共享能力不達(dá)標(biāo),該種發(fā)展情況下,很難實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政的高效管理。而引入預(yù)算管理一體化理念與改革,可實(shí)現(xiàn)各個(gè)層級(jí)財(cái)政管理系統(tǒng)與財(cái)政部聯(lián)網(wǎng)對(duì)接,如此可依托系統(tǒng)管理平臺(tái),讓各個(gè)層級(jí)的財(cái)政預(yù)算管理→資金支付→績(jī)效反饋整體操作進(jìn)程全部采用國家統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則,為預(yù)算管理一體化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
三、推進(jìn)預(yù)算管理一體化建議
從以下數(shù)個(gè)方面來分述推進(jìn)預(yù)算管理一體化建議:
(一)強(qiáng)化預(yù)算編制管理以夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)
強(qiáng)化預(yù)算編制管理這要求重視以下三項(xiàng)內(nèi)容:
其一,要求提升預(yù)算編制的精細(xì)程度與科學(xué)性,財(cái)力不足是很多層級(jí)財(cái)政部門的根本性問題,但是在當(dāng)前財(cái)力基礎(chǔ)上如何進(jìn)行科學(xué)編制、精細(xì)編制是需重點(diǎn)管制的問題。同時(shí),要求預(yù)算編制以科學(xué)發(fā)展觀為基本指導(dǎo)綱要,堅(jiān)持客觀公正、統(tǒng)籌兼顧、實(shí)事求是、突出重點(diǎn)的同時(shí)留有余地,合理把握當(dāng)前財(cái)政各項(xiàng)收支規(guī)模,調(diào)整、優(yōu)化并完善當(dāng)前財(cái)政支出結(jié)構(gòu),進(jìn)一步保障民生與改善民生。
其二,加強(qiáng)針對(duì)部門預(yù)算的剛性約束,并實(shí)現(xiàn)預(yù)算合理調(diào)整。一方面可在部門預(yù)算經(jīng)相關(guān)管理層批復(fù)下達(dá)之后,賦予其法律效力,要求部門各個(gè)崗位的人員能夠貫徹執(zhí)行,除了特殊狀況,不準(zhǔn)隨意增加預(yù)算;另一方面則應(yīng)重視預(yù)算與管理這兩項(xiàng)財(cái)政職能,徹底更改“一年預(yù)算、預(yù)算一年”管理格局,提升對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行的針對(duì)性管理,在一個(gè)月中,上半個(gè)月審批預(yù)算部門追加預(yù)算審批內(nèi)容以及分月用款計(jì)劃,下半個(gè)月追蹤、問效責(zé)任預(yù)算部門各項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行狀況,以此來常態(tài)化發(fā)展財(cái)政監(jiān)督職能,以此來實(shí)現(xiàn)針對(duì)預(yù)算管理的事前、中、后全過程監(jiān)管,促使其能夠按照固定的流程、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、法律來完成相應(yīng)的預(yù)算任務(wù)。
其三,構(gòu)建完善的綜合管理預(yù)算。提升對(duì)非稅收入的針對(duì)性管理,優(yōu)化政府各項(xiàng)資金編制以及采購管理編制,實(shí)現(xiàn)預(yù)算部門與各項(xiàng)資產(chǎn)管理的有效結(jié)合,應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)等信息化手段,細(xì)化項(xiàng)目各項(xiàng)支出預(yù)算編制以及各個(gè)階段的基本支持,以此來提升預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、科學(xué)性。
(二)深化國庫集中支付制度改革
要推進(jìn)預(yù)算管理一體化,深化國庫集中支付制度改革必不可少,需重視以下兩個(gè)層面的內(nèi)容:
其一,優(yōu)化國庫單一賬戶體系。實(shí)現(xiàn)國庫集中支付更新與改革的核心目的在于撤銷相關(guān)預(yù)算部門銀行賬戶,并構(gòu)建財(cái)政國庫單一賬戶體系,以此來保障各個(gè)專戶的持續(xù)性運(yùn)行,以此來避免預(yù)算部門在專戶資金規(guī)劃與應(yīng)用上脫離各方監(jiān)管,這對(duì)于保障財(cái)政資金安全以及使用效率有著積極的意義。
其二,縮減支付流程與程序,加快撥付速度。很多預(yù)算部門反映因撥付速度慢而影響了正常的預(yù)算編制,因此有必要對(duì)其進(jìn)行大力整改,在保證各項(xiàng)財(cái)政資金穩(wěn)定運(yùn)作的同時(shí),加快撥付速度,貫徹執(zhí)行“指標(biāo)控制計(jì)劃,計(jì)劃控制支付”,縮減審批環(huán)節(jié),加快整體的預(yù)算流程推進(jìn)速度。此外可要求預(yù)算內(nèi)資金撥付由業(yè)務(wù)股室一人把控,而在進(jìn)行資金撥付時(shí)則需雙人在場(chǎng),在雙人把控對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)時(shí),需確保AB崗到位,并要求每筆資金播放務(wù)必限時(shí)辦結(jié)。
(三)銜接好各方面內(nèi)容
其一,要求銜接好上、下年度的預(yù)算內(nèi)容與資金使用狀況,如此一方面可對(duì)比兩個(gè)年度的預(yù)算資金配置與使用情況,從而更好地去分析當(dāng)年預(yù)算資金績(jī)效有效性、適宜性;另一方面則可將上年度預(yù)算資金配置情況與使用情況作為參考與借鑒,從而更好地進(jìn)行當(dāng)前的資金預(yù)算與使用,便于兩個(gè)年度預(yù)算管理銜接。可引入大數(shù)據(jù)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)與云計(jì)算技術(shù)等,分析歷年的預(yù)算資金支配情況,并以計(jì)算結(jié)果為基礎(chǔ)來制定對(duì)應(yīng)的預(yù)算計(jì)劃與方案,更好的與上一年度的預(yù)算管理進(jìn)行有效銜接,以此來提升銜接效率效果。
其二,要求構(gòu)建四本預(yù)算銜接。四本預(yù)算銜接是實(shí)現(xiàn)預(yù)算一體化建設(shè)的基本內(nèi)容,要求一體化建設(shè)人員能夠提升對(duì)其的重視,并結(jié)合各項(xiàng)預(yù)算管理政策、法律法規(guī)與制度來實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)預(yù)算管理模式的有效銜接,實(shí)現(xiàn)對(duì)各種財(cái)務(wù)狀況的有效監(jiān)督管理,提升資金使用有效性與合理性,整體管理過程要求全面化、動(dòng)態(tài)化,如此方可把握各項(xiàng)資金的動(dòng)態(tài)支出過程,并促進(jìn)四本預(yù)算的高速銜接。
其四,銜接預(yù)算各個(gè)流程,即銜接好預(yù)算編制→執(zhí)行→績(jī)效評(píng)價(jià),使其成為統(tǒng)一整體,強(qiáng)化各項(xiàng)資金使用率,如此也可在一定程度上保障預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對(duì)各項(xiàng)預(yù)算資金的全過程管理與監(jiān)督。
其五,銜接好各個(gè)部門與預(yù)算資金間的聯(lián)系。在推進(jìn)預(yù)算管理一體化進(jìn)程中,需財(cái)政部門協(xié)調(diào)好其與其他部門間的聯(lián)系,以此來有效監(jiān)督預(yù)算資金流向,明確其在各個(gè)部門的配置與使用情況,避免出現(xiàn)比較嚴(yán)重的腐敗與貪污問題。同時(shí)也可在銜接過程中,引入社會(huì)中的外部監(jiān)督單位,擴(kuò)大對(duì)各項(xiàng)資金的監(jiān)督范圍,以市場(chǎng)化的監(jiān)督管理方式,來靈活的監(jiān)督財(cái)務(wù)部門的各項(xiàng)資金使用狀況,以此來提升預(yù)算管理監(jiān)督質(zhì)量與效率,避免出現(xiàn)較多的漏洞。因此四方面銜接,是落實(shí)《條例》內(nèi)容的具體實(shí)踐,亦是預(yù)算管理一體化推進(jìn)的重要途徑。
(四)貫徹《預(yù)算法實(shí)施條例》管理原則與方法
貫徹《預(yù)算法實(shí)施條例》管理原則與方法,在預(yù)算一體法推進(jìn)進(jìn)程中進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范管理,對(duì)于該種預(yù)算模式的優(yōu)化與推廣有著積極的意義。這要求做好以下三點(diǎn):
其一,要求各級(jí)政府財(cái)政管理部門在構(gòu)建預(yù)算管理一體化系統(tǒng)時(shí)需建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理規(guī)則,比如針對(duì)政府債務(wù)、項(xiàng)目支出、各個(gè)部門資金使用狀況的管理等。
其二,規(guī)范單位資金各項(xiàng)管理流程,將各個(gè)方面的資金配置與使用情況納入預(yù)算一體化管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)針對(duì)其的綜合管理與監(jiān)督工作。
其三,統(tǒng)籌管理預(yù)算收入、預(yù)算支出,并將其納入一體化預(yù)算管理范疇,對(duì)其加以動(dòng)態(tài)管理與檢測(cè),以此來全面、細(xì)致化管理與掌握各單位、政府、部門的資金配置與使用狀況,避免出現(xiàn)資金管理不當(dāng)而造成資金流失的問題。并要求在進(jìn)行一體化管理時(shí)選擇的管理原則與管理方法以《預(yù)算法實(shí)施條例》為依據(jù)與參考,使得該項(xiàng)條例內(nèi)容與預(yù)算管理一體化推進(jìn)與優(yōu)化充分結(jié)合,以此來強(qiáng)化預(yù)算資金管理效率。
(五)構(gòu)建全覆蓋、全過程、全方位的預(yù)算管理體系
其一,全方位預(yù)算管理體系,是指將單位預(yù)算、部門預(yù)算、政府預(yù)算的一體化整合,項(xiàng)目預(yù)算與財(cái)政預(yù)算的一體化整合,績(jī)效管理與預(yù)算管理的一體化整合,實(shí)現(xiàn)全方位預(yù)算管理體系的構(gòu)建與完善,才可實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全方位管理,并可有效控制總額,以收定支,以此來解決以往財(cái)政部分資金低效的問題。
其二,全過程預(yù)算管理體系,是指預(yù)算編制→預(yù)算執(zhí)行→預(yù)算決算→預(yù)算反饋的整體進(jìn)程,這是績(jī)效結(jié)果與績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)用的基礎(chǔ)與前提條件,為實(shí)現(xiàn)全過程績(jī)效管理目標(biāo),需應(yīng)用合理的手段來對(duì)事前預(yù)算管理、事中預(yù)算執(zhí)行與事后預(yù)算總結(jié)進(jìn)行全過程的監(jiān)控管理,以此來形成管理閉環(huán),并就預(yù)算管理整個(gè)過程的基礎(chǔ)狀況來完善與優(yōu)化全過程預(yù)算管理體系,以此來發(fā)揮出其更好的效果,切實(shí)對(duì)財(cái)務(wù)部分的預(yù)算管理起到規(guī)范與指導(dǎo)的作用。
其三,全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系,是指財(cái)務(wù)部門的預(yù)算管理全面覆蓋各個(gè)方面、各個(gè)項(xiàng)目、各個(gè)階段的預(yù)算資金,不單單包括公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)、政府采購的預(yù)算收入還包括各個(gè)重大項(xiàng)目成本預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、公私合營資金(PPP)等,以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)全部預(yù)算資金的整體化管理,確保所有的資金投入皆在預(yù)算管理目標(biāo)之內(nèi),以此來提升財(cái)務(wù)部門的整體預(yù)算管理水平。
(六)構(gòu)建并完善預(yù)算項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制
預(yù)算一體化管理模式下,資金支出方式出現(xiàn)了較大的變化,整體而言,資金是跟隨前一個(gè)項(xiàng)目走,若是不存在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、某個(gè)項(xiàng)目資金未按照標(biāo)準(zhǔn)要求納入對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫,會(huì)難以爭(zhēng)取財(cái)政資金支付,因此需對(duì)應(yīng)的單位、部門與各級(jí)政府能夠?qū)㈩A(yù)算支出按照預(yù)算項(xiàng)目模式直接納入對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目庫,然后按照預(yù)算支出用途、性質(zhì)與基本特征進(jìn)行分類工作。同時(shí),要求各個(gè)級(jí)別的財(cái)政部門能夠在預(yù)算一體化管理模式下,重新梳理目前各項(xiàng)資金的基本用途與其使用范圍,將其歸類到相應(yīng)的項(xiàng)目中,并在日常運(yùn)營時(shí)根據(jù)本身的客觀需求進(jìn)行常態(tài)化項(xiàng)目申報(bào),若是項(xiàng)目經(jīng)過層層審批并獲得財(cái)政部門的批準(zhǔn),可選擇將其直接納入對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫,比如當(dāng)前現(xiàn)行的是基本支出,在推進(jìn)預(yù)算管理一體化進(jìn)程中,需將一體化編制預(yù)算轉(zhuǎn)化為如下兩種項(xiàng)目:運(yùn)轉(zhuǎn)類型項(xiàng)目、人員類型項(xiàng)目,且需對(duì)目標(biāo)項(xiàng)目執(zhí)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)督管理,記錄項(xiàng)目整個(gè)生命周期內(nèi)的重要信息,以此來反映整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中的各種情況,包括其完成情況、終止情況與計(jì)劃調(diào)整情況等。
(七)保證數(shù)據(jù)安全
數(shù)據(jù)安全是確保突進(jìn)預(yù)算管理一體化的前提與保障條件,若是各項(xiàng)重要數(shù)據(jù)信息的安全難以得到切實(shí)保障,會(huì)給財(cái)務(wù)部門帶來難以想象的損失,并會(huì)造成后續(xù)預(yù)算管理難以正常推進(jìn)。這需把握以下重點(diǎn):
其一,保證數(shù)據(jù)生產(chǎn)安全,針對(duì)預(yù)算一體化管理平臺(tái)的用戶,設(shè)置不同的權(quán)限與訪問級(jí)別,以此來避免出現(xiàn)低端用戶訪問重點(diǎn)信息,泄漏部門機(jī)密的問題,以此來保證各項(xiàng)預(yù)算管理信息的安全;其二,保證數(shù)據(jù)傳輸安全,要求所有的數(shù)據(jù)傳遞全部進(jìn)行加密,并采用一對(duì)一重要數(shù)據(jù)傳輸?shù)姆绞?,減少數(shù)據(jù)傳輸中間環(huán)節(jié),保證數(shù)據(jù)傳輸?shù)目焖傩?、穩(wěn)定性;其三,保障數(shù)據(jù)應(yīng)用安全,為避免各項(xiàng)數(shù)據(jù)信息被網(wǎng)絡(luò)黑客篡改、偽造,需相關(guān)管理人員在管理一些核心預(yù)算信息時(shí)備份處理,并放置在加密文件夾中;其四,保障數(shù)據(jù)存儲(chǔ)安全,在對(duì)其進(jìn)行本地備份之外,還應(yīng)進(jìn)行異地災(zāi)備存儲(chǔ),以此來應(yīng)對(duì)特殊情況;其五,保障數(shù)據(jù)維護(hù)安全,構(gòu)建下可溯源、上可追蹤的管理機(jī)制,確保所有的管理人員皆能承擔(dān)對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)傳輸責(zé)任,以此來提升其責(zé)任意識(shí),使其能夠完成上級(jí)交代的各項(xiàng)關(guān)鍵數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸任務(wù)。
四、結(jié)語
綜述,文章就推進(jìn)預(yù)算管理一體化的幾點(diǎn)思考進(jìn)行了論述與分析,探討了其對(duì)于優(yōu)化財(cái)政部門預(yù)算管理、資金配置的作用,要求相關(guān)管理層給與其充足的重視,將其作為部門當(dāng)前預(yù)算管理的核心內(nèi)容進(jìn)行建設(shè),并在各項(xiàng)資金預(yù)算中進(jìn)行實(shí)踐應(yīng)用,以此來提升各個(gè)階段預(yù)算的有效性,實(shí)現(xiàn)資源資金科學(xué)配置的同時(shí),進(jìn)一步完善與優(yōu)化部門當(dāng)前的預(yù)算模式。
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