中國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響研究

葉銀芳

摘 要：從我國(guó)目前城市化的發(fā)展情況來(lái)看，存在著明顯的城市建設(shè)用地大規(guī)模擴(kuò)張的現(xiàn)象，很多城市的建設(shè)用地已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正常值。在城市建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張的情況下，會(huì)給我國(guó)土地資源保護(hù)帶來(lái)巨大的壓力，同時(shí)也會(huì)影響城市的發(fā)展效率。本質(zhì)上講，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，是一個(gè)站在新城鎮(zhèn)化角度實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的問(wèn)題，同時(shí)深刻影響著我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展?；诖耍疚闹饕灾袊?guó)土地市場(chǎng)發(fā)展為切入點(diǎn)，探究新城鎮(zhèn)化背景下土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響。

關(guān)鍵詞：土地市場(chǎng);城市建設(shè)

隨著我國(guó)現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市土地的需求也在不斷提高，在這一趨勢(shì)下，勢(shì)必會(huì)引發(fā)城市建設(shè)用地需求高與土地資源短缺的矛盾。因此，如何保證城市建設(shè)用地的合理性，合理的進(jìn)行城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)國(guó)土資源管理人員亟需解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)土地市場(chǎng)概況

發(fā)展土地市場(chǎng)是我國(guó)實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的一種重要手段。當(dāng)前，我國(guó)土地市場(chǎng)化程度進(jìn)一步提高，在這個(gè)過(guò)程中，土地市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制以及土地的出讓方式深刻影響著城市的發(fā)展，給城市土地的開(kāi)發(fā)和建設(shè)帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。土地市場(chǎng)化的作用在于，可以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)控的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的優(yōu)化配置，同時(shí)在市場(chǎng)化的過(guò)程中可以減少政府的干預(yù)力度，這樣就可以更好的將競(jìng)爭(zhēng)與價(jià)格機(jī)制的作用發(fā)揮出來(lái)。

（二）我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展情況

改革開(kāi)放以后，我國(guó)為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，積極引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制，有效提高了土地資源的利用效率。1987年，土地有償使用制度成功在深圳市實(shí)施，成為我國(guó)土地市場(chǎng)化的開(kāi)端，同時(shí)在土地市場(chǎng)化程度逐漸提升的過(guò)程中，對(duì)促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地配置效率均產(chǎn)生了明顯的積極作用。進(jìn)入到21世紀(jì)之后，我國(guó)土地市場(chǎng)不斷完善，受到了社會(huì)各界的關(guān)注，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了諸多方面的影響。

（三）土地市場(chǎng)在城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張中的表現(xiàn)

在中國(guó)土地市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，有效實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地交易行為的調(diào)控，具有合理分配土地資源的效果?？偟膩?lái)說(shuō)，土地市場(chǎng)發(fā)展，對(duì)我國(guó)直轄市、副省級(jí)城市的土地建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響是最為明顯的，因?yàn)檫@些城市每年會(huì)涌入大量人口，因此對(duì)建設(shè)用地需求呈直線上升趨勢(shì)。而城市通過(guò)應(yīng)用土地招拍掛制度獲取的土地比重體現(xiàn)了土地市場(chǎng)的市場(chǎng)化水平。對(duì)于土地建設(shè)用地需求量大的城市來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)“招拍掛”的方式出讓土地使用權(quán)，所以從一定程度上講，土地市場(chǎng)發(fā)展水平在逐漸提高的過(guò)程中，進(jìn)一步拓寬了城市土地獲取的途徑，在這樣的情況下就起到了促進(jìn)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的作用。

（四）中國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展與城市建設(shè)用地差異

土地市場(chǎng)的發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響是雙向的，在這個(gè)過(guò)程中還會(huì)受到各類因素的影響，而且在不同的城市還存在較大的差異，尤其是受城市發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理位置等差異性因素的影響。這種影響并不是在任何時(shí)候都是積極的，不過(guò)在中國(guó)土地市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的過(guò)程中，仍然起到了至關(guān)重要的作用。

（五）當(dāng)前城市建設(shè)用地存在的問(wèn)題

城市建設(shè)用地浪費(fèi)情況嚴(yán)重。雖然我國(guó)總體土地資源充足，但人均土地資源卻十分不足，另外，再加上土地閑置、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重以及城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的問(wèn)題，使得我國(guó)土地資源尤為匱乏。這進(jìn)一步導(dǎo)致我國(guó)城市中住宅建設(shè)用地以及商業(yè)建設(shè)用地等各類建設(shè)用地的容積率大大降低;在工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度以及生產(chǎn)水平方面也有所下降，未能達(dá)到集約用地的要求。為此，加快土地利用方式及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變顯得尤為迫切與重要。

土地利用規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性。目前，我國(guó)土地規(guī)劃以及城市規(guī)劃在編制技術(shù)方面還存在著一定的落后性，相關(guān)政府以及專家制定的規(guī)劃措施可操作性極差。對(duì)于城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃的制定缺乏“彈性”，以至于城市建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)，在進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)救措施時(shí)又過(guò)于嚴(yán)苛，從而形成惡性循環(huán)，使城市規(guī)劃與土地規(guī)劃形同虛設(shè)。

二、城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的理論基礎(chǔ)

（一）城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的機(jī)理

在土地市場(chǎng)化的過(guò)程中，市場(chǎng)中存在的價(jià)格機(jī)制可以起到調(diào)節(jié)土地供需關(guān)系的作用，進(jìn)而發(fā)揮土地資源高效配置和利用的作用。在我國(guó)，政府部門長(zhǎng)期以來(lái)管控著城市土地的供應(yīng)問(wèn)題，除受價(jià)格機(jī)制影響外，也會(huì)受到政府土地調(diào)控手段的影響。如圖1所示，為我國(guó)土地市場(chǎng)化過(guò)程中影響城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的機(jī)理。

一方面，在土地市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程中，土地出讓的透明度增加，政府對(duì)土地出讓的干預(yù)力度會(huì)逐漸減小，在這樣的情況下土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性會(huì)逐漸提升，因此土地的價(jià)格會(huì)適當(dāng)增長(zhǎng)。如果政府想要獲得巨大收益，可能會(huì)在短期內(nèi)通過(guò)增加城市建設(shè)用地的方式實(shí)現(xiàn)，在這樣的情況下企業(yè)用地成本會(huì)有所增長(zhǎng)，而政府所能夠獲取的土地收益也會(huì)適當(dāng)增加。但若在城市建設(shè)用地量減少和土地市場(chǎng)發(fā)展的雙重作用下，隨著土地出讓全過(guò)程監(jiān)督和管理力度的不斷增強(qiáng)，在土地?cái)?shù)量有限的情況下政府很難再通過(guò)低價(jià)招商出讓大量土地獲取利潤(rùn)，并且土地出讓過(guò)程中的一些暗箱操作情況也可以避免，無(wú)序擴(kuò)張城市建設(shè)用地的現(xiàn)象會(huì)得到一定控制，但企業(yè)用地成本仍會(huì)增長(zhǎng)。總的來(lái)說(shuō)，土地出讓透明度增加是市場(chǎng)化的一個(gè)體現(xiàn)，在土地市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程中，城市建設(shè)用地增加或減少都會(huì)容易使企業(yè)用地成本增加，但也因?yàn)椴僮魍该骰嵘耍恋貎r(jià)格才有機(jī)會(huì)顯公平與合理。政府收益及其土地出讓行為會(huì)受土地市場(chǎng)發(fā)展以及城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響。

（二）城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的類型

1、填充型

主要是受城市內(nèi)部城中村改造的影響，本身城市內(nèi)部就分布著大量賓館、餐飲等服務(wù)設(shè)施，并且這些區(qū)域的商業(yè)活動(dòng)相對(duì)發(fā)達(dá)，人口密度較高，在用地面積無(wú)法滿足各方面發(fā)展需求的情況下亟需對(duì)城市進(jìn)行改造。

2、飛地型

飛地型城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張，主要是進(jìn)行新城區(qū)建設(shè)。不過(guò)因?yàn)槌鞘腥丝诙嗉杏诶铣菂^(qū)，與新興區(qū)域距離較大，沒(méi)有在新城區(qū)購(gòu)房、生活的意向，因此飛地型的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張方式對(duì)于房?jī)r(jià)有較強(qiáng)的抑制作用。

3、城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的功能

城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張從一定程度上會(huì)受到自然、經(jīng)濟(jì)、人口等因素的影響，其具有無(wú)規(guī)律、復(fù)雜性等特征。在城市建設(shè)用地持續(xù)擴(kuò)張的過(guò)程中，會(huì)起到對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)作用，三者之間具有非常緊密的聯(lián)系。比如在對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)行驅(qū)動(dòng)的過(guò)程中，城市居民所從事的一些經(jīng)濟(jì)性活動(dòng)，也會(huì)促進(jìn)城市土地的擴(kuò)張趨勢(shì)。

三、土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響

（一）土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響

在土地市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，土地出讓價(jià)格在不斷提高的過(guò)程中，站在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度考慮，土地出讓價(jià)格的抑制作用會(huì)逐漸顯現(xiàn)。也就是說(shuō)土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響，主要體現(xiàn)在中國(guó)土地市場(chǎng)化水平逐漸提高的過(guò)程中。

使城市建設(shè)用地市場(chǎng)化。理論上，作為一種日益占據(jù)主導(dǎo)地位的土地資源配置機(jī)制，中國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展勢(shì)必會(huì)對(duì)城市建設(shè)用地的擴(kuò)張起到一定的遏制作用。一方面，土地市場(chǎng)的發(fā)展使得土地資源的配置更加符合完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，價(jià)高者得的運(yùn)行規(guī)則有助于抑制低效的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張動(dòng)機(jī);另一方面，更為公開(kāi)、透明的出讓方式也使得土地出讓的價(jià)格更趨合理，從而通過(guò)價(jià)格機(jī)制的優(yōu)化促進(jìn)城市建設(shè)用地的理性增長(zhǎng)。對(duì)于城市建設(shè)用地的擴(kuò)張?jiān)谀撤N程度上與土地出讓價(jià)格的聯(lián)系更為密切，一方面，政府和企業(yè)在面對(duì)地價(jià)上漲時(shí)會(huì)表現(xiàn)出不同的應(yīng)對(duì)方式;另一方面，土地出讓價(jià)格的數(shù)值大小也會(huì)對(duì)市場(chǎng)中土地成交量產(chǎn)生至關(guān)重要的作用。

有效遏制了城市建設(shè)用地的無(wú)限擴(kuò)張。城市規(guī)劃與土地規(guī)劃都涉及到了對(duì)用地空間的合理布置，因此，應(yīng)對(duì)各自的職責(zé)進(jìn)行明確。土地規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容是保證耕地總量以及對(duì)建設(shè)用地的控制方面，而城市規(guī)劃則更加關(guān)注城市各種類型的用地情況。社會(huì)的發(fā)展使得人們對(duì)空間的需求也相應(yīng)提高，以至于很多城市建成區(qū)盲目的擴(kuò)大其面積，因此，我們應(yīng)對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行合理控制，保證其擴(kuò)張的合理性。

具體而言，通過(guò)運(yùn)用土地規(guī)劃，對(duì)人類生產(chǎn)活動(dòng)的空間進(jìn)行規(guī)劃，從而避免建設(shè)用地的無(wú)限擴(kuò)張;同時(shí)，借助城市規(guī)劃，細(xì)化城市區(qū)域，實(shí)現(xiàn)土地利用的高效性與集約性。城市規(guī)劃是以城市建設(shè)用地總體布局為依據(jù)，制定城市近期建設(shè)規(guī)劃，確保城市建設(shè)投資的多元化發(fā)展。

（二）土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張影響的原因

在中國(guó)土地市場(chǎng)化水平不斷提高的過(guò)程中，使得土地出讓方式成為一種市場(chǎng)行為，在這個(gè)過(guò)程中價(jià)格機(jī)制會(huì)逐漸顯現(xiàn)，同時(shí)在土地市場(chǎng)化的過(guò)程中，地方政府對(duì)于城市土地出讓的干預(yù)下降，在市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和政府干預(yù)減少雙重影響下會(huì)讓土地出讓價(jià)格更合理化。

（三）土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響途徑

受長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制影響，傳統(tǒng)模式下我國(guó)土地出讓方式主要集中在協(xié)議出讓和劃撥出讓兩個(gè)方面，使得長(zhǎng)期以來(lái)土地出讓價(jià)格基數(shù)偏低，現(xiàn)在目前土地出讓，一般商業(yè)用地與工業(yè)用地大多都是要公開(kāi)掛拍出讓，這樣一來(lái)影響土地市場(chǎng)的因素就變多了。土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)我國(guó)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響途徑多樣，如政府行為、價(jià)格機(jī)制、地區(qū)差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)制度等，都會(huì)影響土地市場(chǎng)的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的抑制和推動(dòng)作用。因此我們?cè)谕苿?dòng)土地市場(chǎng)發(fā)展的過(guò)程中，可以通過(guò)調(diào)控各項(xiàng)對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張影響途徑的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地資源的合理配置。

四、政策建議

（一）運(yùn)用地價(jià)透明操作機(jī)制

想要確保城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的合理性，起到充分抑制城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的作用，就必須積極運(yùn)用地價(jià)透明操作機(jī)制，有序推動(dòng)我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展。在黨的十八屆三中全會(huì)中提出了建立公平開(kāi)放透明市場(chǎng)規(guī)則的意見(jiàn)，要求進(jìn)一步完善由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這也就進(jìn)一步明確了我國(guó)土地改革的方向，強(qiáng)調(diào)了土地市場(chǎng)發(fā)展的重要性。因此，我們還需要逐步建立公開(kāi)透明的地價(jià)透明操作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化的加速配置，大力推行招拍掛土地出讓制度，進(jìn)一步推進(jìn)土地使用權(quán)的有償使用。

（二）合理利用土地市場(chǎng)建設(shè)用地

在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的過(guò)程中，推動(dòng)了我國(guó)城市化和工業(yè)化的發(fā)展。而城市化是人們生活、生產(chǎn)方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)向城市型的一個(gè)過(guò)程，表現(xiàn)為農(nóng)村人口逐步向城市人口轉(zhuǎn)化，同時(shí)還推動(dòng)了城市的發(fā)展。而在城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的過(guò)程中，城市內(nèi)部可利用土地資源急劇減少，人口和土地之間的矛盾逐漸加劇。所以在我國(guó)土地市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，我們必須在《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的引導(dǎo)下合理利用土地市場(chǎng)中的城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的高效配置。土地市場(chǎng)建設(shè)用地的利用，需要以土地資源為切入點(diǎn)，合理進(jìn)行空間布局，積極發(fā)揮推動(dòng)城市現(xiàn)代化發(fā)展的作用，同時(shí)可以促進(jìn)城市、城市土地資源可持續(xù)發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，起到合理抑制城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的作用。

（三）完善城市與土地發(fā)展規(guī)劃

土地是一種自然資源，是大自然賦予人們的巨大財(cái)富，也是人類賴以生存的基礎(chǔ)。在城市逐漸朝著現(xiàn)代化方向發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)于城市建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)和利用逐漸呈現(xiàn)科學(xué)化、合理化的特點(diǎn)。有限的土地資源無(wú)法滿足人類的無(wú)限需求，因此我們還需要進(jìn)一步完善城市發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃，建立城市土地評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地資源的集約優(yōu)化利用。這一方針不僅關(guān)系到我國(guó)城市居民的日常生活，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體系以及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展也有非常密切的聯(lián)系，因此實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地的評(píng)估以及優(yōu)化利用具有非常重要的意義。

（四）減輕土地財(cái)政依賴

近年來(lái)，在我國(guó)土地市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓受到了廣泛關(guān)注。想要通過(guò)發(fā)展土地市場(chǎng)的方式抑制城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的趨勢(shì)，有效調(diào)控土地市場(chǎng)出讓價(jià)格，地方政府就必須努力擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，如不能只發(fā)展高收益的城市用地而忽視其它用地的均衡發(fā)展，設(shè)定城市發(fā)展的邊界，進(jìn)一步改革并完善與土地相關(guān)的政策和制度，以保證城市能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展運(yùn)行。而在城市發(fā)展的過(guò)程中，城市土地供給應(yīng)當(dāng)以城市住房需求為導(dǎo)向，合理配置土地資源，逐漸增加城市住房建設(shè)用地供給。同時(shí)應(yīng)當(dāng)盤活土地存量，優(yōu)化住宅用地、商業(yè)用地和工業(yè)用地等結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展住房租賃業(yè)務(wù)，使得土地供應(yīng)逐漸向租賃住房用地建設(shè)傾斜。

（五）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，城市的周邊區(qū)域，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)、郊區(qū)等也得到了快速的發(fā)展，這些區(qū)域與城市的聯(lián)系性也更加密切。同時(shí)，再加上城市規(guī)劃與土地規(guī)劃各部門聯(lián)系性的日益增大，對(duì)土地的相關(guān)調(diào)控以及布局也不再僅局限于城市或者農(nóng)村，而是從推動(dòng)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)，制定相關(guān)的規(guī)劃措施，避免城市建設(shè)用地的無(wú)限擴(kuò)張。因此，相關(guān)規(guī)劃部門在進(jìn)行土地規(guī)劃與城市規(guī)劃時(shí)，應(yīng)在保證公平、公正的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，實(shí)現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而保證城市建設(shè)用地在合理地范圍內(nèi)擴(kuò)張。

五、結(jié)語(yǔ)

本文主要對(duì)我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并以土地市場(chǎng)發(fā)展為切入點(diǎn)，探究了土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)我國(guó)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響，認(rèn)為土地市場(chǎng)發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張來(lái)說(shuō)有強(qiáng)大的抑制作用，主要從價(jià)格、政府兩個(gè)方面入手，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的意識(shí)，起到優(yōu)化城市土地資源配置的作用。

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