基層財政面臨的實際問題及應(yīng)對策略研究

李茹

摘 要：基層財政是我國財政體系的基礎(chǔ)，是新發(fā)展階段實施新農(nóng)村建設(shè)的重要財政保障。通過對我國基層財政工作及其現(xiàn)狀的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)基層財政管理中存在著諸多較為突出的問題，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了財政作用的發(fā)揮及經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，提高基層財政稅收管理及財政運行的效果已成為當(dāng)前各級政府亟待解決的一大問題。研究基層財政面臨的實際問題及應(yīng)對策略，對解決我國基層財政問題，取得新農(nóng)村建設(shè)全面勝利有著較為現(xiàn)實的意義。

關(guān)鍵詞：基層財政;實際問題;應(yīng)對策略研究

一、基本概念及理論基礎(chǔ)

（一）財政政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論

財政政策是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個重要概念，是國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際狀況而制定的指導(dǎo)財政分配活動和處理各種財政分配關(guān)系的基本準(zhǔn)則。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)指的是凱恩斯的理論和其他建立在凱恩斯理論基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，凱恩斯發(fā)表于1936年的《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書創(chuàng)立了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論體系的基礎(chǔ)。宏觀經(jīng)濟(jì)理論、宏觀經(jīng)濟(jì)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)計量模型共同構(gòu)成了為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的政策服務(wù)的現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（二）財政政策的選擇

財政政策是隨著社會生產(chǎn)方式的變革而不斷發(fā)展的。所以，財政政策的選擇必須立足于當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際。根據(jù)凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，政府若要從宏觀角度調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，需要根據(jù)實際面臨的情況來選擇采取擴(kuò)張性或緊縮性政策。

（三）財政政策在實際問題中的作用

財政政策是國家整個經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，在實際中進(jìn)行運用時是通過調(diào)節(jié)財政支出與稅收影響總需求，從而達(dá)到影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的目的。而政府最常用于調(diào)整財政收支的手段有三種：其一，改變政府購買。即在經(jīng)濟(jì)蕭條時期，政府會擴(kuò)大商品和勞務(wù)的購買，以此來刺激需求的產(chǎn)生，進(jìn)而盤活經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè);在總支出過大時，則需縮減購買量，抑制總需求，緩和通貨膨脹的壓力，維護(hù)社會穩(wěn)定。其二，變動政府轉(zhuǎn)移支付。即在經(jīng)濟(jì)蕭條時，通過擴(kuò)大財政支出來在一定程度上提高個人消費水平，從而擴(kuò)大社會需求;而在經(jīng)濟(jì)繁榮時，控制財政支出，進(jìn)而控制總需求，降低通貨膨脹率。其三，調(diào)整稅率。在經(jīng)濟(jì)蕭條時期，政府會通過減少稅種或降低稅率來增加人們可支配收入，從而刺激消費，反之，則會通過暫時提高稅率等手段來抑制需求。

二、我國政府基層財政的現(xiàn)狀

（一）我國政府基層財政的現(xiàn)實特點

其一，發(fā)展理念薄弱，資金匱乏?；鶎诱?jīng)濟(jì)發(fā)展理念薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，再加上公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，招商引資存在困難，造成了基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展滯后的局面。而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的滯后又會造成基層政府的財政資金不足，無法通過財政撥款來助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)壓力大。一些政府為了“政績工程”盲目發(fā)展，導(dǎo)致實際支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財政收入，再加上歷史性債務(wù)的積累，使得財政赤字愈發(fā)嚴(yán)重。其三，基層政府稅收流失嚴(yán)重。隨著我國政府財政稅收制度的不斷改革，基層政府的財政稅收的稅源縮小，再加上監(jiān)管不力，稅收流失問題較為嚴(yán)重。

（二）我國基層財政建設(shè)取得的成效

隨著我國各項社會制度的不斷健全，基層政府的財政建設(shè)也被重視起來，各級政府都開始把全面加強(qiáng)財政建設(shè)和管理作為一項基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程來抓，采取各種措施推進(jìn)基層財政的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，在很大程度上提高了基層財政的管理和服務(wù)水平，取得了較為顯著的成效。其一，基層政府的環(huán)境設(shè)施、內(nèi)部管理等軟硬件建設(shè)進(jìn)一步完善;其二，檔案管理工作進(jìn)一步規(guī)范;其三，便民服務(wù)大廳進(jìn)一步美化和完善，接待能力大大提高，業(yè)務(wù)流程得到了優(yōu)化，極大地提高了服務(wù)水平;其四，干部隊伍建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，通過組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等措施全面提高了財政干部的綜合素質(zhì);其五，財政監(jiān)督工作進(jìn)一步完善，建立起了覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機(jī)制，使得財政資金的使用更加規(guī)范、有效;其六，財政信息化建設(shè)取得了較好的成果。

（三）我國基層財政面臨的挑戰(zhàn)

在我國實施了一系列惠農(nóng)助農(nóng)政策的背景下，農(nóng)業(yè)稅的減免、農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼等措施的推進(jìn)，雖然在很大程度上減輕了農(nóng)業(yè)發(fā)展負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會獲得了較快發(fā)展，但同時也降低了基層政府的財政收入。稅收減少，支出擴(kuò)大，政府的財政壓力進(jìn)一步提高。再加上市場競爭的不斷加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展舉步維艱，其盈利能力及狀況令人堪憂，所能貢獻(xiàn)的稅費大大降低。再加上基層政府為了進(jìn)一步促進(jìn)民生而建設(shè)的各種大型基建項目需要投入大量的財政資金，我國基層財政面臨的挑戰(zhàn)不斷加劇。

三、我國基層財政存在的問題

（一）基層財政建設(shè)問題突出

首先，基層政府財政體制不完善，行政成本偏高。財政管理預(yù)算制度缺失，行政制度建設(shè)不完善，相關(guān)崗位設(shè)置不合理，管理人員專業(yè)素養(yǎng)低，行政管理機(jī)構(gòu)臃腫，不僅造成了財政供養(yǎng)的負(fù)擔(dān)、管理的混亂，也降低了財政使用效率。其次，管理體系不健全。財政支出方面缺少動態(tài)核算機(jī)制，只關(guān)注結(jié)果核算，卻忽視了對過程的監(jiān)管，資金的支出及使用狀況都難以進(jìn)行有效監(jiān)督和管理;預(yù)算方面缺乏統(tǒng)籌觀念，不能對可能發(fā)生的情況進(jìn)行預(yù)判，在面對突發(fā)狀況時缺乏及時、有效地應(yīng)對;對于資金的管理過于粗放，精細(xì)化的管理理念及方法尚未普及和落實，導(dǎo)致資金的使用不科學(xué)，效率較低。

（二）基層政府領(lǐng)導(dǎo)對財政建設(shè)不夠重視

基層財政管理是基層工作得以開展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一個先進(jìn)、科學(xué)的管理體制能夠保證基層財政管理高效運行，從而有助于人民、經(jīng)濟(jì)和社會。社會發(fā)展對基層財政管理工作提出了更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，但是現(xiàn)有的管理體制無法一蹴而就地進(jìn)行升級，仍然存在不少問題。具體表現(xiàn)為，部分基層政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員仍然秉持“管理者”的錯誤觀念和思維，將人民群眾視作管理對象，沒有意識到自己作為“服務(wù)者”的本質(zhì)，強(qiáng)硬的工作態(tài)度和作風(fēng)致使群眾不敢、不愿向基層部門尋求幫助，從而導(dǎo)致基層部門的工作無法有效開展。不僅如此，一些基層財政部門受到這種觀念和體制影響，在工作中往往存在為了領(lǐng)導(dǎo)而非為了群眾而工作的現(xiàn)象，日常的工作行為也缺乏體制規(guī)范，從而不斷損害基層政府在群眾心目中的形象。

（三）基層財政的資金來源渠道單一

稅收是基層政府財政收入最主要的來源，但是因為稅源不足，基層政府的自給能力低，不得不過分依賴上級的轉(zhuǎn)移支付，極大影響了經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展。在全新的發(fā)展時期，國家制定了全新的稅費制度，例如營改增稅制改革、各種減稅降費政策等，這些稅費相關(guān)改革的實施也在一定程度上減少了基層政府的稅源，使得政府的財政規(guī)模下降。稅源的不足會導(dǎo)致上繳上級管理部門稅收額度的降低，鑒于此上級部門就會將更多的資源等側(cè)重于重點區(qū)域及項目的建設(shè)，從而又進(jìn)一步減少了對這些基層政府的財政支持，加劇了基層財政的資金短缺問題。

（四）中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清

首先，政府事權(quán)存在越位和缺位的情況。有些基層政府對于自身的職責(zé)不夠明確，對一些本該由市場機(jī)制自主調(diào)節(jié)的事務(wù)大包大攬，而在教育、醫(yī)療等該由政府發(fā)揮其公共服務(wù)職能維護(hù)行業(yè)秩序的領(lǐng)域，基層政府又未能進(jìn)行及時、科學(xué)的規(guī)范和管控。其次，中央與地方政府事權(quán)錯位現(xiàn)象嚴(yán)重，事權(quán)劃分不清晰且過于下移。一些本該由中央直接負(fù)責(zé)監(jiān)管的事務(wù)被下移給了地方政府，同時中央又會對一些地方事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)，在一些共管領(lǐng)域，事權(quán)歸屬混亂;在地方，省級與下級政府之間的權(quán)責(zé)劃分不清晰，且較高級政府也存在將權(quán)責(zé)下移現(xiàn)象，導(dǎo)致了基層政府的事權(quán)負(fù)累。再次，支出責(zé)任劃分不合理且過于上移。分稅制改革對中央與地方政府所負(fù)責(zé)的稅種進(jìn)行了劃分，稅收收入大部分上移到中央，基層政府的稅源銳減，收入大幅度降低。稅收層層向上級集中，基層尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能依靠上級分配，但事權(quán)卻層層下移，收入與支出的極度不對等極大地限制了基層財政工作的開展。

（五）監(jiān)督機(jī)制不到位、考核評價體系不夠完善

首先，基層政府項目監(jiān)督審查機(jī)制不健全，導(dǎo)致一些政府盲目進(jìn)行項目建設(shè)，造成了資金的浪費;其次，財政資金的使用缺少有效的監(jiān)督反饋機(jī)制，資金的使用不夠公開、透明，無法在群眾中形成有效的全民監(jiān)督，民眾發(fā)現(xiàn)問題時也無法及時反饋;再次，上級領(lǐng)導(dǎo)部門對于基層財政的監(jiān)督工作不夠重視，監(jiān)督缺失，使得基層政府的財政自由裁量權(quán)過大，政府尋租、浪費等現(xiàn)象層出不窮。

（六）缺少專業(yè)財務(wù)管理人才

人才對于任何一個行業(yè)的發(fā)展來講都是十分重要的。財務(wù)管理工作的專業(yè)性強(qiáng)、對人員的細(xì)致程度要求高，此種狀況下如果不能很好的任用專業(yè)財務(wù)管理人才的話便可能造成財務(wù)工作的無序開展、財務(wù)管理目標(biāo)的無法完成。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，其作為基層單位，對于人才的整體吸引程度是較低的，基層的整體基礎(chǔ)設(shè)施配置相對較少，各類配套設(shè)施的完善度較低，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，更成為了其無法吸引人才的重要因素。除此之外，基層單位因自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，所以對應(yīng)的薪酬待遇水平同樣較低，此種狀況下，當(dāng)薪酬待遇低、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、上升空間有限時，基層單位便無法吸引到優(yōu)秀的財務(wù)管理人才，相關(guān)的財務(wù)管理工作質(zhì)量也無法得到保證。

四、基層財政困難的應(yīng)對策略

（一）強(qiáng)化政府管理職能

國家應(yīng)該不斷強(qiáng)化基層政府的財政政策及職能建設(shè)，重視縣鄉(xiāng)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，通過提高稅收留成比例、稅額返還等措施增加基層政府的財政資金，為其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供充足的資金支持;并不斷強(qiáng)化基層財政的職能建設(shè)，按照本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的實際發(fā)展?fàn)顩r及前景合理安排預(yù)算，做好財政資金的使用規(guī)劃，同時督促財政人員科學(xué)編制年度預(yù)算，保證會計信息的真實性及準(zhǔn)確性，嚴(yán)格按照預(yù)算來安排財政支出，加強(qiáng)對全過程的管理及監(jiān)督。

（二）強(qiáng)化財政資金管理制度改革力度和效果

其一，實施鄉(xiāng)財縣管改革，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，通過預(yù)算共編、集中支付以及采購統(tǒng)辦等措施強(qiáng)化監(jiān)督。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支管理，嚴(yán)格監(jiān)督各項資金的使用，避免浪費;加強(qiáng)鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)管理，分類清查財政賬目，并進(jìn)行統(tǒng)一地管理和處置;加快財政所建設(shè)，進(jìn)一步完善基層財政基礎(chǔ)工作，提高財政管理規(guī)范化。其二，完善轉(zhuǎn)移支付制度。合理劃分省、縣級事權(quán)及支出責(zé)任，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，縣級政府要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度，保證最基層政府擁有充足的發(fā)展資金。其三，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出績效管理。做好績效工作試點工作，構(gòu)建完善的考評體系，并合理應(yīng)用考評結(jié)果;其四，加強(qiáng)資金監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)，明確政府的監(jiān)管職責(zé)，將所有的財政資金使用納入監(jiān)管范圍。

（三）明確中央和地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分

其一，根據(jù)我國相關(guān)規(guī)定明確劃分中央與地方的事權(quán)。由中央負(fù)責(zé)那些具有完全外部性的全國性公共產(chǎn)品，而將受益范圍局限于某些特定領(lǐng)域的劃歸地方。對于那些難以按照具體的收益范圍進(jìn)行劃分的就按照行政管理原則進(jìn)行區(qū)別，并對執(zhí)行權(quán)及決策權(quán)進(jìn)行充分分配，在一定程度上提高地方政府的決策權(quán);地方政府要以地方立法的形式明確省以下政府的事權(quán)劃分，給基層政府更多的事權(quán)。其二，合理配置中央與地方的支出責(zé)任。綜合考慮我國地方承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實際情況，在保障中央集權(quán)的同時，也要保證地方充足的財力。根據(jù)稅種屬性特點對其進(jìn)行合理劃分，切實保障基層政府的稅收規(guī)模，并通過科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)上下級的財力余缺，保證財力與事權(quán)的匹配。

（四）建立健全監(jiān)督機(jī)制與問責(zé)制度等約束措施

在傳統(tǒng)的基層政府財政管理中因為監(jiān)管的缺失，造成了較為嚴(yán)重的貪腐及浪費現(xiàn)象，所以，基層政府的財政工作還必須建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制及問責(zé)制度，對財政資金的使用及管理進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)督，減少不合理支出，提高資金使用率，并通過完善的問責(zé)制度將責(zé)任落實到人，一旦資金的使用出現(xiàn)問題，能夠迅速追究到人，提高財政工作人員的責(zé)任意識。

（五）建立健全人才隊伍

人才對于開展基層財務(wù)管理工作來講很重要的作用。對此，基層單位需要根據(jù)自身的實際情況設(shè)計出專業(yè)的財務(wù)管理隊伍。對內(nèi)，可安排多樣化的培訓(xùn)，如安排關(guān)于財務(wù)管理先進(jìn)經(jīng)驗的交流培訓(xùn)、進(jìn)行專業(yè)財務(wù)知識的培訓(xùn)、開展普惠性的財務(wù)政策內(nèi)容培訓(xùn)等等，這些方式都能夠一定程度上提升內(nèi)部財務(wù)管理人員的專業(yè)性水平，同時在培訓(xùn)之后還需要設(shè)置合適的考核方式，確保參培人員能夠一定程度上把培訓(xùn)成果應(yīng)用到實際;對外，可招聘專業(yè)的人才，對此因為基層單位的整體吸引度不高，所以基層單位可以針對專業(yè)優(yōu)秀人才設(shè)置特別的薪酬與待遇，提升待遇條件的市場競爭力，讓更多的人才關(guān)注到基層單位，以此來吸引更多人來應(yīng)聘。由此在內(nèi)外舉措的搭配下，可以建立起相對全面的財務(wù)人才隊伍，推動財務(wù)管理工作水平的提升。

五、結(jié)語

基層財政事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但是在現(xiàn)實中我國的基層財政卻面臨著基礎(chǔ)建設(shè)不足、稅源不足、權(quán)責(zé)難明以及監(jiān)督缺失等諸多問題，已經(jīng)在一定程度上成為了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的掣肘，研究相應(yīng)的應(yīng)對之法不僅對于提高財政管理水平有著重要意義，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層的發(fā)展同樣意義重大。國家相關(guān)部門應(yīng)該給予充足關(guān)注，通過自上而下的財政體制改革，逐步建立起現(xiàn)代化的財稅體制，明確中央與地方、地方與基層政府之間的事權(quán)及支出責(zé)任，充分發(fā)揮基層財政的作用，并通過全面的監(jiān)督督促基層財政不斷提高自身的管理水平，真正為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。

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