事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價研究

孫文飛

引言

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，受到經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，不少地方的財(cái)政收入壓力持續(xù)增加，財(cái)政資金緊張的問題較為明顯，財(cái)政收入增長困難與財(cái)政支出不斷擴(kuò)大的矛盾越發(fā)突出?；谶@種形勢下，各級對財(cái)政資金的使用效益管理也提出了更高的要求，對于事業(yè)單位的財(cái)政支出管理來說，也應(yīng)該適應(yīng)當(dāng)前財(cái)政收入與支出的雙重壓力，進(jìn)一步完善單位的財(cái)政支出績效評價管理，規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)政資金具體使用，全面提升資金的使用效益水平，為事業(yè)單位職能履行以及公共管理和公共服務(wù)活動的高效開展支持保障。

一、財(cái)政支出績效及績效評價內(nèi)涵、作用概述

財(cái)政支出是各級政府為了確保公共產(chǎn)品的提供和公共管理服務(wù)職能的履行，在預(yù)算年度內(nèi)，結(jié)合各類稅收收入以及非稅收收入、政府性基金收入等各類財(cái)政收入編制財(cái)政預(yù)算，并按照財(cái)政預(yù)算進(jìn)行資金撥付支出，以確保政府職責(zé)規(guī)范履行的資金管理行為。財(cái)政支出績效，則主要是政府所列支的財(cái)政資金，在支出方面所實(shí)現(xiàn)的效益和結(jié)果，財(cái)政支出績效管理也是財(cái)政資金支出是否科學(xué)合理、政府資源配置是否高效有序、公共管理和公共服務(wù)水平是否得到提升的重要反映。財(cái)政支出績效管理，則是依托健全的財(cái)政管理制度，通過事前的財(cái)政支出績效目標(biāo)設(shè)定、事中的財(cái)政支出具體行為監(jiān)控、事后的財(cái)政支出具體績效評價反饋等，對財(cái)政支出行為所開展的動態(tài)管理。強(qiáng)化對事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價，具有重要的作用，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，開展績效評價是適應(yīng)財(cái)政管理改革深化的基本要求。當(dāng)前財(cái)政管理體制改革步伐加快，尤其是財(cái)政預(yù)算績效管理在事業(yè)單位管理中的應(yīng)用實(shí)施，要求完善單位內(nèi)部的財(cái)政支出績效評價工作，突出強(qiáng)化對財(cái)政資金支出的結(jié)果、效益導(dǎo)向，對財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的安排，促進(jìn)財(cái)政支出資金得到高效使用。

第二，開展績效評價可以幫助合理配置公共資源。完善單位內(nèi)部的財(cái)政支出績效評價工作，可以通過綜合選取績效評價指標(biāo)，以及充分運(yùn)用績效評價結(jié)果，及時發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位在資源配置管理中所存在的問題，有效防范資源浪費(fèi)的問題，進(jìn)而以績效結(jié)果為導(dǎo)向，規(guī)范財(cái)政資金運(yùn)作模式，促進(jìn)財(cái)政資金管理水平的提升。

第三，開展績效評價可以促進(jìn)提升事業(yè)單位的社會公信力。財(cái)政績效評價體系的建立實(shí)施，可以督促事業(yè)單位規(guī)范自身管理、認(rèn)真履職盡責(zé)，并按照財(cái)政資金績效評價的實(shí)際結(jié)果，基于社會公眾對于公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)的實(shí)際需求，及時調(diào)整單位資金支出的用途范圍以及規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而更好地提升社會公眾滿意度，增強(qiáng)事業(yè)單位的公信力。

二、事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價存在的問題分析

1.事業(yè)單位的財(cái)政支出績效評價制度不夠完善。雖然在預(yù)算法中對實(shí)施績效管理以及開展財(cái)政支出績效評價提出了明確的要求，但是一些地方?jīng)]有結(jié)合實(shí)際情況完善財(cái)政支出績效評價管理細(xì)則，在績效評價方面缺少具有較強(qiáng)規(guī)范性和指導(dǎo)性的條文規(guī)定，對于財(cái)政支出績效評價工作也沒有建立完善的管理制度，有的雖然制定了績效評價工作制度，但是制度的理論性和原則性過強(qiáng)，而指導(dǎo)性和操作性較差，一些績效評價管理辦法和工作制度時效性不強(qiáng)，造事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價缺乏科學(xué)的指導(dǎo)和干預(yù)，績效評價的執(zhí)行力度較差。

2.事業(yè)單位的財(cái)政支出績效評價整體的工作基礎(chǔ)較為薄弱。在績效評價的具體應(yīng)用實(shí)施中還存在著不少的薄弱環(huán)節(jié)，主要是：在財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，主要是績效評價指標(biāo)的設(shè)計(jì)過于籠統(tǒng)，難以對財(cái)政支出項(xiàng)目的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行全面的反映，指標(biāo)體系之中定性指標(biāo)和定量指標(biāo)的綜合運(yùn)用不夠合理，指標(biāo)具體設(shè)計(jì)也沒有結(jié)合財(cái)政支出項(xiàng)目特點(diǎn)進(jìn)行針對性的調(diào)整，有的績效評價指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)也不夠科學(xué)合理，分析模型應(yīng)用不當(dāng)，容易導(dǎo)致績效評價結(jié)果的失真。在財(cái)政支出績效評價方法的選擇使用方面，主要是績效評價方法相對較為單一，仍然是采取傳統(tǒng)的制定績效目標(biāo)并進(jìn)行評價的方式，對于比較法、成本績效分析、最低成本、因素分析以及公眾評判等方法的選擇使用不夠充分，因而績效評價過程不夠規(guī)范適當(dāng)，造成了績效評價結(jié)果不夠準(zhǔn)確。

3.事業(yè)單位的財(cái)政支出在績效評價方式上需要優(yōu)化?？冃гu價對象覆蓋范圍不夠全面，績效評價的內(nèi)容不夠完善，在當(dāng)前的財(cái)政支出績效評價中較為常見，往往是對財(cái)政支出項(xiàng)目的資金使用和財(cái)務(wù)管理等環(huán)節(jié)開展重點(diǎn)的績效評價，而對于財(cái)政支出項(xiàng)目所帶來的具體經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等沒有進(jìn)行有效的覆蓋。在績效評價方式的選擇運(yùn)用上，缺少信息化手段的運(yùn)用，不少地方還沒有較為統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化的財(cái)政績效評價信息系統(tǒng)，難以對各類數(shù)據(jù)資源等進(jìn)行系統(tǒng)的整合以及共享利用，因而造成了財(cái)政績效評價過程中缺乏動態(tài)的跟蹤監(jiān)督，因而影響了績效評價的效率和質(zhì)量。

4.事業(yè)單位的財(cái)政支出績效評價結(jié)果運(yùn)用不夠充分。在當(dāng)前財(cái)政支出績效評價方面，存在的突出問題就是績效評價結(jié)果的運(yùn)用不夠充分，對于財(cái)政支出績效評價還沒有和預(yù)算管理形成緊密的聯(lián)系，在預(yù)算項(xiàng)目的安排方面沒有充分考慮財(cái)政支出績效評價的結(jié)果，沒有充分體現(xiàn)績效評價的導(dǎo)向作用。同時，對于財(cái)政支出績效評價結(jié)果也沒有采取相應(yīng)的渠道進(jìn)行公開，缺乏有效的外部監(jiān)督，對于績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題，在反饋給相關(guān)的責(zé)任主體以后，沒有跟進(jìn)整改落實(shí)，一些支出績效評價結(jié)果較差的責(zé)任主體沒有進(jìn)行必要的問責(zé)處理，影響了財(cái)政支出績效評價的實(shí)效性。

三、事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價的具體實(shí)施策略

1.建立完善事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價工作體系。首先，應(yīng)該根據(jù)事業(yè)單位財(cái)政支出管理的特點(diǎn)，明確績效管理工作所遵循的基本原則，主要是：堅(jiān)持科學(xué)公正的原則，以科學(xué)的績效評價方法以及績效評價指標(biāo)，遵循規(guī)范的程序?qū)ω?cái)政支出績效進(jìn)行客觀公正評估；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧的原則，綜合運(yùn)用績效自評、財(cái)政評價以及第三方評價相結(jié)合的方式；堅(jiān)持激勵約束的原則，對于績效評價結(jié)果應(yīng)該注重與政策的優(yōu)化、管理的完善、預(yù)算的安排等充分結(jié)合起來，并體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣的鮮明導(dǎo)向；堅(jiān)持公開公正的原則，對于績效評價的結(jié)果應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)形式進(jìn)行公開，并主動接受社會監(jiān)督。其次，應(yīng)該按照國家關(guān)于財(cái)政預(yù)算績效管理相關(guān)要求，建立完善財(cái)政支出績效評價管理辦法，對績效評價的對象和具體內(nèi)容、績效評價指標(biāo)體系、績效評價方式方法以及工作流程等進(jìn)行明確。第三，應(yīng)該制定財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價的具體實(shí)施細(xì)則，對財(cái)政支出績效評價具體操作標(biāo)準(zhǔn)和要求等進(jìn)行明確，并完善財(cái)政支出績效評價組織實(shí)施工作制度，結(jié)合財(cái)政支出績效評價工作的各個環(huán)節(jié)，明確績效評價的職責(zé)分工，確保財(cái)政支出績效評價在具體開展過程中可以得到充分的協(xié)調(diào)配合。

2.優(yōu)化完善事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。堅(jiān)持科學(xué)合理、系統(tǒng)全面的原則，突出確保財(cái)政支出績效評價結(jié)果的真實(shí)性，增強(qiáng)績效評價指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的科學(xué)性以及可操作性，從財(cái)政支出的投入、過程、產(chǎn)出以及效果等環(huán)節(jié)來完善績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。一是在財(cái)政資金的投入階段，對于財(cái)政資金項(xiàng)目立項(xiàng)主要是設(shè)置項(xiàng)目立項(xiàng)的規(guī)范性、績效目標(biāo)的合理性等指標(biāo)，對于資金落實(shí)主要是設(shè)置資金到位率以及到位及時率等指標(biāo)；二是在財(cái)政資金支出過程，對于財(cái)政支出項(xiàng)目管理方面主要是設(shè)置項(xiàng)目管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性、項(xiàng)目質(zhì)量可控性等指標(biāo)，對于財(cái)務(wù)管理方面的指標(biāo)主要是設(shè)置財(cái)務(wù)制度健全性、資金使用合規(guī)性、財(cái)務(wù)監(jiān)控有效性等相應(yīng)的指標(biāo)；三是在財(cái)政資金產(chǎn)出方面，主要是設(shè)置財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)際完成率、完成及時率、質(zhì)量達(dá)標(biāo)率以及資金使用率等相應(yīng)的指標(biāo)；四是在財(cái)政資金的效益方面，主要是從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、可持續(xù)性影響、服務(wù)對象滿意度以及生態(tài)效益等多方面，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況等來確定績效評價指標(biāo)。對于績效評價指標(biāo)的權(quán)重，應(yīng)該注重統(tǒng)籌考慮并建立分析模型確定，重點(diǎn)突出財(cái)政支出項(xiàng)目產(chǎn)出以及效益環(huán)節(jié)，科學(xué)的設(shè)定績效評價指標(biāo)的權(quán)重，確保財(cái)政支出績效評價結(jié)果的真實(shí)性。

3.優(yōu)化事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價方法?，F(xiàn)階段在財(cái)政支出績效評價中較為常用的方法主要有：采取成本效益分析法，主要是通過對某段時間內(nèi)的整體支出以及收益差異情況分析來評價任務(wù)目標(biāo)的完成情況；采取因素分析法，根據(jù)財(cái)政支出項(xiàng)目實(shí)際情況，列出影響投入產(chǎn)出的各項(xiàng)因素，并進(jìn)行投入產(chǎn)出比的計(jì)算來評價績效情況；采取比較法，將既定績效目標(biāo)和真實(shí)工作狀況、以往工作狀況以及具體支出狀況的對比分析，來掌握績效目標(biāo)完成情況；采取最低成本法，對項(xiàng)目的有形成本進(jìn)行核算，在收益固定的狀態(tài)下分析成本的變化，根據(jù)最低成本來確定支出項(xiàng)目；采取公眾評判方法，主要是采取專家評估以及問卷、抽樣調(diào)查等方式來對財(cái)政支出績效進(jìn)行評估分析。在財(cái)政支出績效評價的具體開展過程中，應(yīng)該根據(jù)不同的績效評價指標(biāo)，合理的設(shè)置權(quán)重進(jìn)行評估分析，并規(guī)范的設(shè)計(jì)財(cái)政支出績效評價方案，對績效數(shù)據(jù)的采集和使用嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對績效評價報(bào)告嚴(yán)格把關(guān)，以確?？冃гu價結(jié)果的準(zhǔn)確性。

4.強(qiáng)化事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價結(jié)果的運(yùn)用?？冃гu價結(jié)果是績效評價工作的落腳點(diǎn)，應(yīng)該根據(jù)績效評價報(bào)告，及時分析在財(cái)政支出績效管理方面存在的問題，向被評價對象進(jìn)行全面的績效信息反饋，對由于績效評價方式或者是績效評價過程中信息不對稱等所導(dǎo)致的偏差，以及難以反映財(cái)政支出實(shí)際績效的，應(yīng)該及時會商調(diào)整評價結(jié)果，對于確實(shí)存在問題的應(yīng)當(dāng)及時督促被評價對象抓好問題的整改落實(shí)。同時，還應(yīng)該注重強(qiáng)化績效評價結(jié)果與預(yù)算管理的緊密結(jié)合，在下年度預(yù)算安排上，應(yīng)該充分考慮上個預(yù)算年度的財(cái)政支出績效評價結(jié)果，對于評價結(jié)果較好的，應(yīng)該適當(dāng)?shù)脑黾宇A(yù)算資金額度；對于績效評價結(jié)果較差的，應(yīng)該壓減預(yù)算資金安排，倒逼事業(yè)單位的財(cái)政支出項(xiàng)目責(zé)任部門積極采取措施，強(qiáng)化財(cái)政支出績效管理。此外，針對財(cái)政支出績效評價結(jié)果，還應(yīng)該做好結(jié)果的公開，尤其是涉及公眾利益、民生重點(diǎn)領(lǐng)域的財(cái)政支出項(xiàng)目績效信息等，應(yīng)該采取適當(dāng)形式進(jìn)行公開，主動接受外部監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政支出績效的不斷改善。

5.改善事業(yè)單位財(cái)政支出績效評價的工作開展方式。在績效評價工作具體的開展過程中，應(yīng)該注重充分運(yùn)用信息化手段，建立完善財(cái)政支出績效評價信息共享機(jī)制，以提高財(cái)政支出績效評價的效率和質(zhì)量。在財(cái)政支出績效評價信息化的實(shí)施方面，應(yīng)該注意充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)等智能化的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，建立完善財(cái)政支出績效管理信息系統(tǒng)，將績效管理嵌入到預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)，通過財(cái)政支出績效數(shù)據(jù)的共享，來實(shí)現(xiàn)財(cái)績效管理工作的前移,提升財(cái)政支出績效評價的時效性。同時，通過績效評價管理系統(tǒng)，還可以動態(tài)的掌握財(cái)政資金績效的具體運(yùn)作使用情況，對于各種偏離績效目標(biāo)的行為，以及財(cái)政資金使用超出規(guī)定范圍標(biāo)準(zhǔn)的，及時督促進(jìn)行整改落實(shí)，進(jìn)而進(jìn)一步提高財(cái)政績效管理的準(zhǔn)確性，規(guī)范財(cái)政資金的具體使用管理活動。

四、提升事業(yè)單位財(cái)政支出績效的具體措施

1.健全完善事業(yè)單位財(cái)政支出績效管理體系。促進(jìn)財(cái)政支出績效的提升，還應(yīng)該結(jié)合事業(yè)單位的實(shí)際情況，建立完善的事業(yè)單位財(cái)政支出績效管理體系，以事業(yè)單位的預(yù)算績效管理為依托，對績效管理辦法、績效目標(biāo)、績效調(diào)整方案等進(jìn)行審議，明確績效管理的具體職責(zé)及績效管理工作流程，對單位內(nèi)部各個績效管理責(zé)任主體的績效管理工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、考核，進(jìn)行財(cái)政支出績效跟蹤，對于出現(xiàn)的偏差分析原因并研究提出解決措施，確保財(cái)政支出績效管理在事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范化開展實(shí)施。

2.加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)政支出績效管理。促進(jìn)事業(yè)單位財(cái)政支出績效水平的提升，應(yīng)該注重落實(shí)目標(biāo)管理的方式，在績效目標(biāo)的確定方面，應(yīng)該根據(jù)事業(yè)單位的職責(zé)職能、重點(diǎn)工作任務(wù)以及申報(bào)的財(cái)政支出項(xiàng)目等來確定預(yù)期目標(biāo)，目標(biāo)的設(shè)定上應(yīng)該確保指向明確，可以清晰反映財(cái)政支出資金的預(yù)期產(chǎn)出，從數(shù)量、質(zhì)量、成本以及時效等方面細(xì)化完善，對于績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)該經(jīng)過論證分析，確保符合客觀實(shí)際，符合國家的相關(guān)法律法規(guī)以及政策要求，契合事業(yè)單位的職能和工作計(jì)劃，以及相關(guān)的歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，通過績效目標(biāo)的設(shè)定，作為事業(yè)單位財(cái)政支出績效管理的重要依據(jù)。

3.加強(qiáng)對事業(yè)單位財(cái)政支出項(xiàng)目的立項(xiàng)審核管理。對于事業(yè)單位財(cái)政支出項(xiàng)目，促進(jìn)績效水平的提升，應(yīng)該突出強(qiáng)化項(xiàng)目立項(xiàng)以及審核管理，對于項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)該確保符合財(cái)政相關(guān)規(guī)定以及項(xiàng)目的申報(bào)條件要求，確保項(xiàng)目立項(xiàng)實(shí)施的科學(xué)合理。對于具體財(cái)政支出項(xiàng)目的安排，應(yīng)該與事業(yè)單位的發(fā)展目標(biāo)、工作任務(wù)、財(cái)政預(yù)算資金、項(xiàng)目績效預(yù)估等充分結(jié)合起來，進(jìn)行統(tǒng)籌合理安排，以確保財(cái)政支出項(xiàng)目立項(xiàng)的合理，為財(cái)政支出績效管理的改善提高強(qiáng)化工作基礎(chǔ)。

4.強(qiáng)化事業(yè)單位財(cái)政支出績效的執(zhí)行控制。對于事業(yè)單位的財(cái)政支出資金，應(yīng)該嚴(yán)格按照批復(fù)的財(cái)政預(yù)算以及績效目標(biāo)要求來執(zhí)行，在事業(yè)單位財(cái)政支出資金的具體管理過程中，應(yīng)該動態(tài)采集財(cái)政支出項(xiàng)目管理信息以及項(xiàng)目績效運(yùn)行信息，強(qiáng)化項(xiàng)目實(shí)施過程中的管理監(jiān)控，對于出現(xiàn)的績效運(yùn)行偏差問題應(yīng)該及時進(jìn)行糾正，在財(cái)政支出績效的動態(tài)監(jiān)控方面，應(yīng)該突出財(cái)政支出資金的撥付情況、支出依據(jù)的合規(guī)性、已實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出效果、實(shí)施中的偏差等內(nèi)容，確保事業(yè)單位的財(cái)政支出嚴(yán)格按照預(yù)算計(jì)劃、績效目標(biāo)的設(shè)定執(zhí)行，促進(jìn)提高事業(yè)單位財(cái)政支出的績效水平。

結(jié)語

財(cái)政支出績效評價工作作為事業(yè)單位一項(xiàng)重要的管理工作，對于改進(jìn)完善事業(yè)單位的財(cái)政資金使用和評估模式，提高財(cái)政資金的實(shí)際運(yùn)用效率和效益非常重要。在單位的財(cái)政資金績效評價管理方面，應(yīng)該強(qiáng)化績效評價理念意識，完善績效評價管理制度，健全財(cái)政支出的績效評價分析指標(biāo)體系，充分運(yùn)用績效評價的結(jié)果，進(jìn)而發(fā)揮績效評價的作用，有針對性的落實(shí)財(cái)政支出績效管理措施，促進(jìn)財(cái)政資金支出績效水平的全面提升。