農(nóng)村宅基地制度：變遷歷程、演變邏輯與改革路徑

任育鋒　李哲敏　蘆千文

[摘要] 農(nóng)村宅基地制度改革是激活農(nóng)村土地要素資源的重要舉措。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的關(guān)鍵時(shí)期，亟須創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕創(chuàng)造有利條件。通過梳理我國(guó)農(nóng)村宅基地制度變遷歷程并分析其演變邏輯，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度變遷是以不斷化解人地矛盾、有效利用宅基地為主線，以不同階段發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關(guān)系、人地關(guān)系、農(nóng)民訴求演變?yōu)橥屏?，以保護(hù)土地資源、提高利用效率為現(xiàn)實(shí)需求，以強(qiáng)制性和誘致性、突變性和漸進(jìn)性相結(jié)合的制度演變，推動(dòng)宅基地利用格局由固化權(quán)利、封閉空間向放活權(quán)利、開放空間格局轉(zhuǎn)變，推動(dòng)宅基地屬性由生活資料單一功能向生活、生產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)、保障多重功能轉(zhuǎn)變。面向2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度，要把尊重農(nóng)民意愿落到實(shí)處，認(rèn)清農(nóng)業(yè)農(nóng)村對(duì)城鄉(xiāng)融合的重要性，遵循土地要素市場(chǎng)配置規(guī)律，以大歷史觀穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，有序發(fā)揮宅基地多重功能。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村宅基地制度;農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革;鄉(xiāng)村振興;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;共同富裕

[中圖分類號(hào)]? ?F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)]? 1673-0461（2022）04-0034-08

一、引言

土地是城鄉(xiāng)發(fā)展最基本、最重要的要素。在新發(fā)展階段，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和新型城鎮(zhèn)化道路，仍離不開大量的土地要素投入。在當(dāng)前耕地資源緊張、可利用土地資源有限的背景下，盤活利用農(nóng)村宅基地是挖掘土地資源潛力的主要方向。對(duì)于農(nóng)民來說，宅基地具有生產(chǎn)資料和生活資料的雙重屬性，具有社會(huì)保障的特殊功能。特別是應(yīng)對(duì)農(nóng)村老齡化問題，宅基地是返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)農(nóng)村老人的兜底保障。如何既為推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、新型城鎮(zhèn)化，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，提供土地要素保障，又為探索農(nóng)民持續(xù)增收機(jī)制，滿足農(nóng)民社會(huì)保障需求，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，是健全完善農(nóng)村宅基地制度亟待關(guān)注的重大課題。現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度框架，是新中國(guó)成立70多年來逐步探索形成的，為支撐我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅速推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也存在一戶多宅、新戶無宅、閑置浪費(fèi)、低效利用等突出問題[1]。如何推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，是當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重要議題。

目前，關(guān)于農(nóng)村宅基地制度的研究主要集中在變遷歷程梳理、影響因素和完善對(duì)策3個(gè)方面。一是變遷歷程研究。現(xiàn)有研究主要根據(jù)宅基地所有權(quán)性質(zhì)演變與原始取得主體演變[2]、權(quán)屬性質(zhì)演變[3]、宅基地管理規(guī)則演變[4]、宅基地集體化過程[5]等把農(nóng)村宅基地制度變遷劃分為不同階段并分析階段特征。二是影響因素研究。部分學(xué)者利用制度變遷理論分析認(rèn)為土地要素相對(duì)價(jià)格、利益相關(guān)者博弈[6]、土地所有制[7]、鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)[8]等是影響我國(guó)宅基地制度變遷的重要因素。三是完善對(duì)策研究。部分學(xué)者從解決農(nóng)村宅基地利用問題出發(fā)，提出了完善宅基地用益物權(quán)，推進(jìn)宅基地有償使用和流轉(zhuǎn)[9-11]，建立適應(yīng)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)的配套制度[12-13]等健全完善農(nóng)村宅基地制度的對(duì)策?？傮w來看，上述研究更多是沿著時(shí)間脈絡(luò)的歷程梳理，缺乏基于歷史背景和實(shí)際需求的演變邏輯分析，對(duì)未來演變趨勢(shì)的關(guān)注較少，適應(yīng)構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的迫切需求，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度的深化改革方向判斷關(guān)注較少。在上述研究基礎(chǔ)上，以新的視角梳理農(nóng)村宅基地制度變遷過程，分析其演變邏輯，并從新發(fā)展階段的需求出發(fā)，提出深化農(nóng)村宅基地制度改革的方向，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕具有重要意義。

二、農(nóng)村宅基地制度變遷歷程

農(nóng)村宅基地制度的形成和演變以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以農(nóng)民發(fā)展需求為基礎(chǔ)，以政府和農(nóng)民互動(dòng)為推力，以處理好農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化關(guān)系為基點(diǎn)，以發(fā)揮宅基地的多重要素功能為目標(biāo)。與已有研究中側(cè)重變遷過程本身的梳理不同，本文從不同階段的鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境、制度需求和制度供給入手，清晰地呈現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度的變遷過程以及動(dòng)因。參考丁關(guān)良[2]、杜焱強(qiáng)等[14]的階段劃分，本文把農(nóng)村宅基地制度變遷劃分為如下5個(gè)階段。

（一）1949—1961年：建立農(nóng)村宅基地農(nóng)民所有制

新中國(guó)成立之初，全國(guó)九成人口在農(nóng)村，其中無地、少地人口超六成。1949年農(nóng)村人口4.84億人，占總?cè)丝诘?9.30%;其中，3億人為無地或者少地農(nóng)民，占農(nóng)村人口的61.98%[15]。這種情況下，維持鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定與恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是鄉(xiāng)村發(fā)展首要任務(wù)，當(dāng)務(wù)之急是讓農(nóng)民獲得土地，確保有地種、有屋居。1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，提出要有步驟地建立農(nóng)民土地所有制，并強(qiáng)調(diào)“必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)”。到1953年春，除新疆、西藏等少數(shù)民族地區(qū)以及中國(guó)臺(tái)灣外，我國(guó)大陸普遍實(shí)行了土地改革，“耕者有其田”的農(nóng)民土地所有制普遍建立起來。這一時(shí)期，制度和政策上沒有明確劃分宅基地這一用地類型，宅基地作為房屋的承載，同樣歸農(nóng)民所有。1950年6月30日，中央人民政府委員會(huì)通過和頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)土地改革法》，明確實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，將土地、房屋和其他生活資料統(tǒng)一、公平合理地分配給貧困農(nóng)戶，并頒發(fā)土地所有證書。1954年9月20日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》，明確規(guī)定國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)民土地和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。因此，伴隨著土地改革，宅基地農(nóng)民土地所有制一并建立起來，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“耕者有其田”“居者有其屋”。這極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與社會(huì)主義建設(shè)的積極性，為實(shí)行社會(huì)主義改造、順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)合作化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）1962—1981年：建立農(nóng)村宅基地農(nóng)民集體所有制

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展得以恢復(fù)的基礎(chǔ)上，國(guó)家提出了“四個(gè)現(xiàn)代化”的發(fā)展戰(zhàn)略。圍繞實(shí)現(xiàn)“四個(gè)現(xiàn)代化”，國(guó)家堅(jiān)持國(guó)防、工業(yè)優(yōu)先發(fā)展、農(nóng)業(yè)支持國(guó)防、工業(yè)的基本策略，重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資源和食物保障功能，限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)。1956年，社會(huì)主義改造完成后，我國(guó)建立起社會(huì)主義公有制的基本制度。農(nóng)民集體所有制是社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)形式，這是借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)探索出來的社會(huì)主義制度創(chuàng)新。人民公社體制普遍建立起來后，特別是隨著“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的確定，集體所有制范圍擴(kuò)展到宅基地，明確宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，即農(nóng)民集體所有。所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”的農(nóng)村宅基地制度安排也得以形成。1962年9月27日，中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過了《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，規(guī)定大隊(duì)范圍內(nèi)土地歸生產(chǎn)大隊(duì)所有，并明確“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有”。這些規(guī)定在執(zhí)行過程中，各地理解不一致，政策解釋不清、宣傳不一，引起了農(nóng)民誤解，發(fā)生了亂砍宅基地內(nèi)樹木和出賣房屋等問題。為此，1963年3月20日，中共中央專門發(fā)出了《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，進(jìn)一步明確宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣，社員可長(zhǎng)期使用，不得隨意收回、調(diào)劑。地上農(nóng)房、附屬用房等附著物的所有權(quán)屬于社員，可以對(duì)房屋進(jìn)行買賣或租賃，但是發(fā)生買賣行為后，同時(shí)轉(zhuǎn)移了宅基地使用權(quán)。這樣，國(guó)家通過“一刀切”的制度供給，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村宅基地制度由農(nóng)民所有制向農(nóng)民集體所有制的轉(zhuǎn)變。

（三）1982—2003年：探索農(nóng)村宅基地規(guī)范管理制度

農(nóng)村改革啟動(dòng)后，家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度迅速建立起來。隨著人民公社解體，要素市場(chǎng)化改革在農(nóng)村穩(wěn)步推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，推動(dòng)了農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，產(chǎn)生了大量的用地需求，用地壓力逐步顯現(xiàn)。同時(shí)，鄉(xiāng)村人口迅速增加，形成了宅基地供給缺口，新戶無宅問題逐步顯現(xiàn)。這一背景下，宅基地管理和利用不規(guī)范問題開始顯現(xiàn)，如亂占耕地建房、超大塊宅基地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過果園、林地圈地等現(xiàn)象逐步增多。為規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，滿足農(nóng)民宅基地需求，國(guó)家開始探索農(nóng)村宅基地規(guī)范管理和利用的制度安排。1982年2月13日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，明確村鎮(zhèn)建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、節(jié)約用地，就地改造的應(yīng)充分利用原有的宅基地和村鎮(zhèn)空閑地;社員對(duì)宅基地只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，個(gè)人建房應(yīng)按照規(guī)定辦理申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)的手續(xù);各地要規(guī)定社員宅基地面積標(biāo)準(zhǔn);社員可以買賣房屋，但宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移，并且一旦出賣、出租房屋的不得再申請(qǐng);生產(chǎn)隊(duì)回收社員遷居、拆除地上附屬物騰出的宅基地。這標(biāo)志著農(nóng)村宅基地規(guī)范管理制度的確立。上述基本原則和核心措施被寫入1986年6月25日公布的《土地管理法》。但這些規(guī)范管理制度，并未完全解決宅基地的用地矛盾，違規(guī)審批、使用宅基地和亂占耕地問題現(xiàn)象一直存在。對(duì)此，國(guó)家逐步完善規(guī)范管理制度。一是從允許到禁止城市居民下鄉(xiāng)獲得宅基地。《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》為城市居民下鄉(xiāng)使用宅基地留了制度通道。1986年公布的《土地管理法》規(guī)定，有需求的城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在獲得縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，可以使用集體所有土地建設(shè)住宅。1998年《土地管理法》修訂后，刪除了相關(guān)內(nèi)容。1999年5月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，明確城市居民不能申請(qǐng)使用集體土地建房，不能購(gòu)買農(nóng)房，不得向違法建造、購(gòu)買的房屋發(fā)放相關(guān)證書（集體土地使用證、房屋所有權(quán)證等）。這樣就從制度上堵住了城市居民下鄉(xiāng)買地或租地建房的可能。二是初步確立“一戶一宅”的宅基地管理原則。1997年4月15日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，明確“農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地”。三是試行農(nóng)村宅基地有償使用制度。1988年開始，國(guó)家在山東德州地區(qū)以及全國(guó)200多個(gè)縣，選擇經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村試點(diǎn)實(shí)施農(nóng)村宅基地有償使用制度，建立和完善土地使用費(fèi)管理制度?！秶?guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》對(duì)此進(jìn)行了肯定，明確要進(jìn)一步搞好試點(diǎn)。1993年7月22日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見的通知》中，農(nóng)村宅基地有償使用收費(fèi)和超占費(fèi)被列為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的不合理收費(fèi)，要求相關(guān)部門取消這兩項(xiàng)收費(fèi)。

（四）2004—2011年：探索農(nóng)村宅基地有效利用制度安排

以2004年中央一號(hào)文件開始再次聚焦“三農(nóng)”為標(biāo)志，我國(guó)工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折，由農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村服從城市轉(zhuǎn)向了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村。為解決城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)拉大、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢的難題，國(guó)家加快城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革，推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工賺取工資性收入，形成了大量農(nóng)民工群體。同時(shí)，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展擺上重要議程，出臺(tái)大量惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，開展新農(nóng)村建設(shè)。隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村宅基地由總量緊缺矛盾轉(zhuǎn)向總量不足與局部閑置的雙重矛盾。特別是在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移充分的偏遠(yuǎn)山區(qū)或省份，農(nóng)村空心化問題突顯，宅基地浪費(fèi)嚴(yán)重。這種情況下，國(guó)家具有提高宅基地利用效率，盤活土地資源支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村建設(shè)的迫切需求;轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)民工，尤其是常年在外或落戶城市的部分農(nóng)民工，迫切需要有效的宅基地使用權(quán)及其附著財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)形式。這一時(shí)期，農(nóng)村宅基地制度的改革，由主要健全規(guī)范管理制度，轉(zhuǎn)向規(guī)范管理與有效利用并重，并強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)益。一是嚴(yán)格宅基地管理制度。2004年10月21日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，明確要對(duì)宅基地審批制度進(jìn)行改革和完善，再次強(qiáng)調(diào)禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)置宅基地，逐步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。2004年11月2日，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，提出要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的用地計(jì)劃管理，改革和完善農(nóng)村宅基地審批管理，尤其是規(guī)范申請(qǐng)條件和申請(qǐng)報(bào)批程序，堅(jiān)決落實(shí)“一戶一宅”規(guī)定。2010年3月2日，國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，明確把新增農(nóng)村宅基地建設(shè)用地納入土地利用年度計(jì)劃，占用耕地的依法落實(shí)占補(bǔ)平衡。二是推動(dòng)農(nóng)村宅基地盤活利用?！蛾P(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》提出，要積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，加大盤活存量建設(shè)用地力度，鼓勵(lì)開展調(diào)查清理工作，調(diào)查范圍包括空心村、閑置宅基地、空置住宅和一戶多宅;鼓勵(lì)新建、改建、擴(kuò)建住宅充分利用村內(nèi)空閑地、老宅基地;制定激勵(lì)措施鼓勵(lì)一戶多宅和空置住宅農(nóng)民騰退多余宅基地。2010年3月2日，國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，明確嚴(yán)控總量盤活存量，鼓勵(lì)通過改造原有住宅，解決新增住房用地;逐步引導(dǎo)農(nóng)民居住適度集中，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)撤并整合和小城鎮(zhèn)、中心村建設(shè);因地制宜推進(jìn)“空心村”治理和舊村改造。三是強(qiáng)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)益。《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》提出，要加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，確保宅基地土地登記發(fā)證到戶，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，明確宅基地使用權(quán)是用益物權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)屬性。2010年3月2日，國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》，要求建立農(nóng)村宅基地動(dòng)態(tài)管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息動(dòng)態(tài)管理，包括申請(qǐng)、審批、利用、查處相關(guān)信息。

（五）2012年以來：創(chuàng)新農(nóng)村宅基地要素激活制度安排

黨的十八大以來，我國(guó)進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)取得顯著成就，城鄉(xiāng)收入差距拉大趨勢(shì)得以扭轉(zhuǎn)，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)一體化邁出堅(jiān)實(shí)步伐，工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系格局初現(xiàn)端倪。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力由單純的進(jìn)城成為農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠洲r(nóng)民工落戶成為市民、老年農(nóng)民工返鄉(xiāng)、年輕農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)外流的新態(tài)勢(shì)，且老年農(nóng)民工返鄉(xiāng)、年輕農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)外流會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期。新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化，他們?nèi)员Ａ粽厥褂脵?quán)，雖然部分有強(qiáng)烈的宅基地使用權(quán)退出意愿，但由于缺乏變現(xiàn)途徑，只能將宅基地閑置;相當(dāng)一部分農(nóng)民工預(yù)期年老后會(huì)返鄉(xiāng)，保留宅基地使用權(quán)的意愿強(qiáng)烈，但常年外出務(wù)工使宅基地及農(nóng)房空置，希望通過流轉(zhuǎn)等途徑獲得一定收益。大量新增農(nóng)村居民戶受限于嚴(yán)格的宅基地審批和用地指標(biāo)緊缺，無法獲得宅基地建房，只能以非正規(guī)形式購(gòu)買宅基地使用權(quán)和房屋。同時(shí)，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要利用閑置的宅基地。這一背景下，國(guó)家順應(yīng)發(fā)展需求和農(nóng)民訴求，主要是通過農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索農(nóng)村宅基地賦權(quán)拓能、盤活利用的有效形式，推動(dòng)宅基地權(quán)利從封閉走向開放，保障農(nóng)民收益和發(fā)展權(quán)益，提高宅基地節(jié)約集約利用效率，破解城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)用地矛盾，為豐富中國(guó)特色土地制度提供新的制度亮點(diǎn)。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次明確提出要拓展農(nóng)村宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)性功能，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，就健全宅基地權(quán)益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制等部署改革試點(diǎn)工作，在全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)。2018年中央一號(hào)文件部署宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革工作，選擇山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等開展試點(diǎn)。2020年6月30日中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，明確要積極探索落實(shí)宅基地“三權(quán)分置”的具體路徑和辦法，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益。試點(diǎn)改革工作探索形成的可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法律，成為農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新的亮點(diǎn)所在。目前，我國(guó)的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)集中體現(xiàn)在2019年8月新修訂通過的《土地管理法》和2021年7月2日新修訂通過的《土地管理法實(shí)施條例》中（見圖1）。

三、農(nóng)村宅基地制度的演變邏輯

舒爾茨在1968年發(fā)表的《制度與人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的不斷提高》中，提出了制度變遷“供需均衡”理論，認(rèn)為制度變遷是制度供給和制度需求互動(dòng)匹配，推動(dòng)制度非均衡和均衡循環(huán)往復(fù)的過程[16]。新中國(guó)成立以來，農(nóng)村宅基地制度的變遷過程中，制度供給方是中央政府，制度需求方是包括中央政府在內(nèi)的各級(jí)政府部門、基層組織、市場(chǎng)主體和農(nóng)民。宅基地制度變遷是發(fā)展戰(zhàn)略和形勢(shì)、農(nóng)民和市場(chǎng)主體需求變化導(dǎo)致制度供給與需求失衡，誘發(fā)因宅基地使用管理而產(chǎn)生的問題，為解決問題國(guó)家不斷完善已有制度、出臺(tái)新的制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)制度均衡的過程?？傮w上看，農(nóng)村宅基地制度變遷是以不斷化解人地矛盾、發(fā)揮土地要素功能為主線，以不同階段發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關(guān)系、人地關(guān)系、鄉(xiāng)村發(fā)展演變?yōu)橥屏?，以保護(hù)土地資源、提高利用效率、促進(jìn)農(nóng)民發(fā)展為現(xiàn)實(shí)需求，強(qiáng)制性和誘致性、突變性和漸進(jìn)性相結(jié)合的過程。

（一）適應(yīng)發(fā)展目標(biāo)和主體訴求多元化、復(fù)雜化，推動(dòng)供給主導(dǎo)轉(zhuǎn)向需求誘導(dǎo)制度變遷

發(fā)展目標(biāo)和主體訴求是引起制度變遷的基本牽引力量。制度供給滿足發(fā)展目標(biāo)和主體訴求的難易程度和成本取決于發(fā)展目標(biāo)和主體訴求的復(fù)雜程度。一般而言，越是單一目標(biāo)、單一訴求，制度供給的成本越小，越容易實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)成立初期，實(shí)行農(nóng)村宅基地農(nóng)民所有制，主要是為了滿足農(nóng)民“耕者有其田”“居者有其屋”的利益訴求。在實(shí)行社會(huì)主義改造和建設(shè)過程中，實(shí)行農(nóng)村宅基地農(nóng)民集體所有制是為了探索社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)形式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提供支持。有房住和生活資料的自由支配是農(nóng)民基本的利益訴求，宅基地所有制的變化，不會(huì)影響這兩項(xiàng)基本利益訴求，才形成了“兩權(quán)”分離的制度安排。上述階段的宅基地制度需求主體主要是政府和農(nóng)民，制度供給的難度和成本較低，主要以政府創(chuàng)設(shè)制度為主。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)化改革的深化，發(fā)展目標(biāo)逐步多元化，從以經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全、農(nóng)民增收、綠色發(fā)展等多個(gè)方面。制度需求主體逐步復(fù)雜化，從以政府和農(nóng)民為主，轉(zhuǎn)向各級(jí)政府、農(nóng)民、基層組織、城市居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其他利益相關(guān)主體。最直接的利益主體——農(nóng)民，也出現(xiàn)了明顯分化，老年農(nóng)民、年輕農(nóng)民，務(wù)工農(nóng)民、市民化農(nóng)民、留守農(nóng)民等。宅基地制度供給主體面對(duì)的發(fā)展目標(biāo)和利益訴求多元化、復(fù)雜化后，制度供給需要統(tǒng)籌兼顧的方面迅速增多，制度供給成本明顯提升，只能瞄準(zhǔn)主要矛盾、解決主要問題，并依靠不同層級(jí)政府和基層組織的實(shí)踐探索形成經(jīng)驗(yàn)反饋給中央政府。這樣，宅基地制度的變遷就由制度供給為主轉(zhuǎn)向需求誘導(dǎo)。農(nóng)村改革以后，宅基地制度的變遷呈現(xiàn)對(duì)宅基地的規(guī)范管理、有效利用、盤活資源的脈絡(luò)，就是順應(yīng)了發(fā)展目標(biāo)和主體訴求多元化、復(fù)雜化后主要矛盾和問題的變化。特別是黨的十八大以來，宅基地制度改革更加注重農(nóng)村集體與農(nóng)民需求，改革步伐、內(nèi)容與形式更加注重農(nóng)民參與、農(nóng)民意愿。這決定了未來農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的方向，主要是農(nóng)民和農(nóng)民集體利益訴求的演變方向。

（二）適應(yīng)城鄉(xiāng)要素關(guān)系變化的演進(jìn)節(jié)奏，推動(dòng)固化權(quán)利、封閉空間向放活權(quán)利、開放空間的宅基地利用格局轉(zhuǎn)變

新中國(guó)成立以來，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)二元、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合等演變階段。農(nóng)村宅基地的權(quán)利和利用格局經(jīng)過了固化為農(nóng)民和農(nóng)民集體、封閉在農(nóng)民的宅基地單一用途，堵住和收緊城市居民下鄉(xiāng)占用宅基地建房的制度通道，向強(qiáng)化農(nóng)民和農(nóng)民集體宅基地權(quán)益保障、放活宅基地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合背景下宅基地要素資源開放利用的新格局轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)關(guān)系推動(dòng)宅基地利用格局演變的內(nèi)在關(guān)聯(lián)是宅基地作為土地要素資源的角色定位轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)要素關(guān)系的變化，尤其是要素市場(chǎng)化配置的增強(qiáng)，需要制度供給層面為宅基地的規(guī)范管理、有序利用提供制度保障。新中國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格管控的戶籍制度，形成了事實(shí)上的城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)體制。雖然1961年之前農(nóng)村宅基地具有較為完整的私有制權(quán)屬，但是宅基地供給相對(duì)寬松、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)緩慢（主要是城市人口下鄉(xiāng)很少），使宅基地的利用呈現(xiàn)相對(duì)封閉狀態(tài)。20世紀(jì)60年代至90年代，城鄉(xiāng)不對(duì)等的二元結(jié)構(gòu)差距逐漸拉大，城鄉(xiāng)間、農(nóng)業(yè)與工業(yè)（服務(wù)業(yè)）間的人口流動(dòng)加劇，城市居民下鄉(xiāng)占用宅基地建房以及農(nóng)民亂占耕地建房、宅基地私下買賣等逐步增多，宅基地管理面臨挑戰(zhàn)。同時(shí)，農(nóng)村人口迅速增多，宅基地供給緊張壓力凸顯。為此，國(guó)家建立起了以“一戶一宅、無償使用、面積法定、限定流轉(zhuǎn)”的農(nóng)村宅基地制度，形成了“兩權(quán)分離”的農(nóng)村內(nèi)部封閉的宅基地管理制度。這一時(shí)期，國(guó)家從限制城市居民下鄉(xiāng)申請(qǐng)宅基地建房開始，逐步收緊對(duì)非農(nóng)業(yè)戶口和返鄉(xiāng)城市干部職工的宅基地審批權(quán)限，到最終禁止城市居民下鄉(xiāng)申請(qǐng)或購(gòu)買宅基地以及農(nóng)房（見圖2）。21世紀(jì)以來，為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地緊缺但農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)的矛盾，國(guó)家推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地 “三權(quán)分置”，宅基地權(quán)利和利用格局從固化封閉向放活開放轉(zhuǎn)變。目前，國(guó)家尚沒有在法律等制度層面放開宅基地面向農(nóng)民集體以外的權(quán)能和利用限制。但黨的十八大以來，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的過程中，逐步允許農(nóng)村宅基地通過自營(yíng)、出租、入股、合作、抵押等方式，拓寬宅基地權(quán)能，實(shí)際上是在為放活權(quán)能、開放利用探索制度經(jīng)驗(yàn)。2015年第一輪農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革中，四川瀘縣、浙江義烏兩地均將農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至縣域內(nèi)所有人（包括城鎮(zhèn)居民）。2020年新一輪農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革中，浙江紹興、象山、德清以及上海奉賢積極探索引進(jìn)外來資本、人才盤活閑置宅基地和農(nóng)房，發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)等。

（三）適應(yīng)農(nóng)民與土地關(guān)系變化的演變節(jié)奏，推動(dòng)生活資料單一功能向生活、生產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)、保障多重功能的宅基地屬性轉(zhuǎn)變

農(nóng)村宅基地制度安排的基本考量因素是宅基地的屬性，主要是宅基地對(duì)于農(nóng)民的作用，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本利益訴求為底線目標(biāo)的制度安排。宅基地對(duì)于農(nóng)民的作用，從單純的生活資料，逐步演變?yōu)樯钯Y料、生產(chǎn)資料、財(cái)產(chǎn)資產(chǎn)和兜底保障的多重功能。多重功能都是農(nóng)民的基本利益訴求，決定了宅基地在不同時(shí)期的屬性不同。宅基地屬性的變化既體現(xiàn)了宅基地與承包地的不同，也反映了宅基地與農(nóng)民關(guān)系的變化。這是決定宅基地制度安排及變遷特殊性的根本原因。與農(nóng)村承包地相比，農(nóng)村宅基地承載更多功能屬性，且宅基地功能逐步拓展。宅基地首先是生活資料，是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)有房住的基本載體。新中國(guó)成立后到20世紀(jì)90年代，農(nóng)民收入來源主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，耕地（農(nóng)村改革后為承包地）是主要的生產(chǎn)資料，宅基地主要發(fā)揮生活資料的功能，并為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供輔助功能。宅基地制度安排保障了其作為生活資料的功能，只允許農(nóng)民建設(shè)住宅使用，對(duì)從事各種非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)加以限制甚至禁止。20世紀(jì)90年代到黨的十八大召開前，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)迅速增多，收入逐步多元化，對(duì)農(nóng)村收入來源倚重下降。這一時(shí)期，宅基地作為生活資料的屬性進(jìn)一步增強(qiáng)，同時(shí)作為農(nóng)民回鄉(xiāng)有房住的兜底保障功能顯現(xiàn)。這種利益訴求的轉(zhuǎn)變要求宅基地制度變遷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民宅基地權(quán)益的保護(hù)。黨的十八大以后，農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)需要依靠鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的潛力，農(nóng)民迫切需要以宅基地為基本要素參與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，獲得鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增值收益。這需要宅基地更多發(fā)揮生產(chǎn)資料功能，與宅基地作為城鄉(xiāng)發(fā)展的潛在要素資源相一致。同時(shí)，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展演變，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系階段，農(nóng)民尤其是進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，逐漸形成了“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”的生產(chǎn)生活狀態(tài)[17]，部分落戶成為市民、部分返鄉(xiāng)重新做回農(nóng)民，迫切需要發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性和兜底保障功能，從制度上打開農(nóng)民在工農(nóng)之間自由切換，在城鄉(xiāng)間進(jìn)退有據(jù)的通道。這些正是當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的方向。

農(nóng)村宅基地功能屬性的變化，為順應(yīng)農(nóng)民和宅基地關(guān)系變化，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)民、農(nóng)民集體在宅基地制度安排中的權(quán)能地位提供了遵循。一是宅基地與農(nóng)民關(guān)系變化，推動(dòng)使用權(quán)固化向放活轉(zhuǎn)變。農(nóng)村改革前，農(nóng)村相對(duì)封閉，農(nóng)村宅基地與農(nóng)民呈現(xiàn)較好的對(duì)應(yīng)關(guān)系，宅基地和農(nóng)房呈固化狀態(tài)。這種延續(xù)性與血緣、宗族延續(xù)性相互重疊，造成了“宅基地是私產(chǎn)”的認(rèn)知。農(nóng)村改革后，尤其是黨的十八大以來，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策推動(dòng)下，大量農(nóng)民工常年務(wù)工、落戶城市、扎根城市。國(guó)家持續(xù)強(qiáng)化農(nóng)民宅基地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益，充分尊重農(nóng)民意愿，禁止以不合理利益誘導(dǎo)農(nóng)民放棄宅基地使用權(quán)。以此為前提，探索農(nóng)戶出租、出賣或退出農(nóng)村長(zhǎng)期閑置的宅基地使用權(quán)和農(nóng)房的穩(wěn)妥辦法，激活了宅基地要素功能，提高了農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)性收入。二是宅基地由資源變資產(chǎn)，促進(jìn)宅基地與農(nóng)民集體關(guān)系變化。1962年國(guó)家明確農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，但相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民集體對(duì)宅基地所有權(quán)的體現(xiàn)屬于被“架空”狀態(tài)，造成農(nóng)村宅基地管理中“看得見的管不了，管得了的看不見”的怪相，加劇了超標(biāo)建設(shè)、一戶多宅、亂占耕地建房等系列問題。這是因?yàn)椋r(nóng)民集體只承擔(dān)了宅基地的管理職能，宅基地資產(chǎn)屬性未被激活。具有資產(chǎn)屬性的宅基地是農(nóng)民集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要資源，需要農(nóng)民集體發(fā)揮更多作用。黨的十八大以來，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織迅速發(fā)展壯大，加大農(nóng)村宅基地盤活利用力度，通過村集體統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營(yíng)民宿或農(nóng)家樂、統(tǒng)一對(duì)外流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一復(fù)墾后進(jìn)行指標(biāo)交易等方式提高宅基地資產(chǎn)價(jià)值獲取增值收益，不僅實(shí)現(xiàn)宅基地由資源變資產(chǎn)，提高了村集體與農(nóng)民的收入，而且提升了農(nóng)民對(duì)村集體的信賴度。

四、農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新的方向選擇

面向2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，亟須通過農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新激活農(nóng)村土地要素潛力、激發(fā)農(nóng)民全面發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕創(chuàng)造有利條件。近年來，各地農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)過程中，初步形成了一些成效顯著的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，但是需要在審慎評(píng)估基礎(chǔ)上，考慮是否可納入農(nóng)村宅基地制度?；谏鲜龇治觯r(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新要把握好如下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（一）把尊重農(nóng)民意愿落到實(shí)處，為探索穩(wěn)妥有效的盤活利用方式提供支撐

農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)民利益密切相關(guān)。黨的十八大以來，推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革創(chuàng)新，始終強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以農(nóng)民利益不受損為底線，尤其是在涉及村莊撤并及農(nóng)民上樓居住的改革舉措中把尊重農(nóng)民意愿作為前提。2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修訂通過的《土地管理法》，規(guī)定縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上，可采取措施探索“戶有所居”，允許探索自愿有償退出。2021年4月21日，國(guó)務(wù)院第132次會(huì)議修訂通過的《土地管理法實(shí)施條例》，規(guī)定禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地、禁止強(qiáng)迫村民搬遷退出宅基地、禁止以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件、禁止違法收回農(nóng)民依法取得的宅基地。尊重農(nóng)民意愿的重要目的是激發(fā)農(nóng)民參與改革的主動(dòng)性，發(fā)揮農(nóng)民改革創(chuàng)新智慧。2014年以來，農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)取得顯著成效的地區(qū)均為充分發(fā)動(dòng)群眾、調(diào)動(dòng)群眾積極性的地區(qū)，如江西余江將政府治理變成村民自治，充分發(fā)揮村民理事會(huì)在宅基地制度改革執(zhí)行細(xì)則制定與實(shí)施、農(nóng)民動(dòng)員與糾紛調(diào)解等方面作用，以較低成本取得較大改革成效?！笆奈濉睍r(shí)期至2035年農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新，需要繼續(xù)堅(jiān)持以人民為中心，尊重農(nóng)民意愿，呼應(yīng)農(nóng)民訴求，為實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民利益提供制度支撐。

（二）認(rèn)清農(nóng)業(yè)農(nóng)村對(duì)城鄉(xiāng)融合的重要性，為堅(jiān)守制度改革底線預(yù)留空間

我國(guó)是典型的“大國(guó)小農(nóng)”國(guó)家，即使在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化后，農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的比重，都要高于當(dāng)前主要發(fā)達(dá)國(guó)家。而且，農(nóng)業(yè)農(nóng)村還承擔(dān)著糧食安全、文化傳承、居住空間、環(huán)境建設(shè)以及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的“緩沖器”“蓄水池”等多重功能。推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新，要從制度上為通過宅基地盤活利用夯實(shí)和激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能提供支撐，最主要的是堅(jiān)守住改革底線。一是堅(jiān)守住農(nóng)民集體所有制底線。宅基地集體所有是社會(huì)主義公有制在農(nóng)村的重要表現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的制度基礎(chǔ)。二是堅(jiān)守農(nóng)民利益不受損底線。農(nóng)民是鄉(xiāng)村發(fā)展與宅基地制度改革的重要參與主體，要嚴(yán)守農(nóng)民利益不受損。農(nóng)村宅基地制度改革不能違背農(nóng)民意愿，同時(shí)要充分考慮農(nóng)民宅基地發(fā)展權(quán)益，探索宅基地留白機(jī)制，給未來留足發(fā)展空間。三是堅(jiān)守鄉(xiāng)村發(fā)展特色底線。堅(jiān)持因地制宜與地域特色，決不能把鄉(xiāng)村特色改沒了。需要尊重地域特色與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，不能借宅基地制度改革之機(jī)，盲目加快推進(jìn)農(nóng)村公寓、農(nóng)民集中居住等。在宅基地制度改革與鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，注意做好農(nóng)村“老屋”、“老物”、傳統(tǒng)古村落保護(hù)。

（三）遵循土地要素市場(chǎng)化配置規(guī)律，建立呼應(yīng)農(nóng)民訴求統(tǒng)籌多功能實(shí)現(xiàn)形式的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度

農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度是宅基地制度安排的核心。農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度成熟與否，取決于是否呼應(yīng)農(nóng)民利益訴求，為不同農(nóng)民實(shí)現(xiàn)宅基地的不同功能提供制度保障。宅基地的產(chǎn)權(quán)制度要包容生活資料、生產(chǎn)資料、財(cái)產(chǎn)資產(chǎn)和兜底保障等多種功能。這要求農(nóng)村宅基地制度變遷要更加遵守市場(chǎng)規(guī)律，順應(yīng)宅基地功能及其與農(nóng)民關(guān)系變化，建立起更加完整清晰的宅基地產(chǎn)權(quán)制度 ，建立起宅基地使用權(quán)多層次、多類型的交易市場(chǎng)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的完善，農(nóng)村宅基地作為重要的建設(shè)用地資源，在保證農(nóng)民多種利益訴求基礎(chǔ)上，更多地通過市場(chǎng)完成資源再分配與盤活利用。隨著城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)建設(shè)加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)土地“同價(jià)同權(quán)”的實(shí)現(xiàn)途徑日益暢通，要求建立農(nóng)村宅基地完整清晰的產(chǎn)權(quán)制度?！笆奈濉睍r(shí)期至2035年的農(nóng)村宅基地制度變遷需要遵循市場(chǎng)規(guī)律，分步構(gòu)建清晰完整的產(chǎn)權(quán)制度。第一步，探索宅基地“三權(quán)分置” 具體實(shí)現(xiàn)路徑。“十四五”期間，摸索出各具特色的落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的路徑、農(nóng)戶資格權(quán)保障方式以及宅基地和農(nóng)房使用權(quán)放活渠道，總結(jié)提煉出具有普遍性、規(guī)律性的權(quán)屬權(quán)能關(guān)系設(shè)計(jì)與安排。第二步，到2035年建立起清晰、完整的產(chǎn)權(quán)制度及宅基地市場(chǎng)交易機(jī)制。綜合考慮宅基地居住權(quán)能、財(cái)產(chǎn)權(quán)能、發(fā)展權(quán)能、糧食安全與農(nóng)民訴求基礎(chǔ)上，結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”探索實(shí)踐，建立起層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的權(quán)利格局。同時(shí)，理順宅基地使用權(quán)市場(chǎng)交易流程，搭建市場(chǎng)交易平臺(tái)，建立健全宅基地市場(chǎng)交易機(jī)制。

（四）充分認(rèn)識(shí)改革的長(zhǎng)期性和艱巨性，以大歷史觀穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新

縱觀各國(guó)土地制度變化，至少都需要百年時(shí)間，我國(guó)的承包地制度改革也用了40多年時(shí)間。農(nóng)村宅基地制度更加復(fù)雜，2014年以來農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革還不到10年。農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜工程，需要保持歷史耐信心。第一，堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村宅基地制度改革工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。第二，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民是宅基地的資格權(quán)人和使用者。未來農(nóng)村宅基地制度改革要做到法制與自治相結(jié)合，尊重農(nóng)民意愿，完善民主決策流程。第三，堅(jiān)持走中國(guó)特色道路。農(nóng)民集體所有、農(nóng)民享有資格權(quán)與使用權(quán)的農(nóng)村宅基地制度是我國(guó)獨(dú)有的制度安排，是在我國(guó)“亦工亦農(nóng)、亦城亦鄉(xiāng)”城鄉(xiāng)融合特征長(zhǎng)期存在狀況的必然選擇，是避免完全土地私有制可能導(dǎo)致的土地過快兼并、農(nóng)民大量失地、城市貧民窟等問題的重要制度屏障。未來農(nóng)村宅基地制度改革必須在堅(jiān)持公有制基礎(chǔ)上，探索更為完善的產(chǎn)權(quán)制度體系，構(gòu)建出具有中國(guó)特色的公有制與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度相結(jié)合的農(nóng)村宅基地制度體系。我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)農(nóng)村自然資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)差異大，農(nóng)村宅基地制度改革變遷不可能采用一種模式、一條路子，需要以解決時(shí)代特征為導(dǎo)向、以基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為源泉，鼓勵(lì)各地因地制宜、實(shí)事求是的實(shí)踐探索?！笆奈濉睍r(shí)期至2035年的農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新要遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律，以縣域融合發(fā)展為契機(jī)，分情景、分步驟穩(wěn)慎推進(jìn)。第一步，與新一輪宅基地制度改革相結(jié)合，做好基礎(chǔ)性工作。“十四五”期間，宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)在風(fēng)險(xiǎn)可控下，爭(zhēng)取在試點(diǎn)結(jié)束時(shí)能夠總結(jié)提煉出一些可復(fù)制、可推廣、惠民生、利修法的經(jīng)驗(yàn)做法;非宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，重點(diǎn)是做好摸清宅基地底數(shù)、科學(xué)編制村莊規(guī)劃、妥善處理歷史遺留問題、做好宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證等宅基地管理利用基礎(chǔ)性工作。第二步，到2035年建立起新型農(nóng)村宅基地制度體系及中國(guó)特色農(nóng)村住房保障體系。用10年左右的時(shí)間，跟蹤、驗(yàn)證改革做法的科學(xué)性、合理性與效果的可持續(xù)性，結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展變化與需求，構(gòu)建起與縣域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展相適應(yīng)的新型農(nóng)村宅基地制度體系及中國(guó)特色農(nóng)村（農(nóng)民）住房保障體系。

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Its Evolution Process， Evolution Logic and Reform Path

Ren? Yufeng Li? Zhemin Lu? Qianwen

（1. Agricultural Information Institute， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China;

2. Graduate School， Chinese Academy of Agricultural Sciences， Beijing 100081， China;

3. Rural Development Institute Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732，China）

Abstract：? ?The reform of rural homestead system is an important measure to activate rural land resources. During the critical period of comprehensively promoting rural revitalization and building a new relationship both between industrial workers and farmers， and between urban and rural areas， it is urgent to innovate the rural homestead system so as to create favorable conditions for farmers common prosperity. By analyzing the changes of Chinas rural homestead system and its evolution logic， authors of this paper found that the changes were for resolving the contradiction between human beings and land， and for making effective use of the homestead; they were promoted by development strategies at different stages， urban-rural relations， human-land relations and farmers demands; they were needed to protect land resources and improve utilization efficiency; they were also a kind of institutional evolution through mandatory or luring methods， and dramatic or progressive methods. The changes involved land-use pattern transformation from fixed-right to flexible-right， and from single-function to multi-function， such as living， producing， being asset or a guarantee of life. In order to realize the goal of agricultural and rural modernization in 2035， authors suggest that when innovating the rural homestead system，? it is essential to be clear about the importance of agriculture and rural areas to urban-rural integration， follow the market allocation law of land， and steadily promote the reform and innovation of rural homestead system from the perspective of history， and give full play to the multiple functions of homestead.

Key words： rural homestead system; rural reform; rural vitalization; agricultural and rural modernization; common prosperity

（責(zé)任編輯：李萌）