第44屆世界遺產(chǎn)大會審議熱點回顧

田芯祎 ，陳 凱，孫 燕

（清華大學建筑設(shè)計研究院有限公司，北京 100084）

第44屆聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)大會（下文簡稱“世界遺產(chǎn)大會”）于2021年7月16—31日在中國福州以線上線下相結(jié)合的方式召開。在大會開幕式上，國家主席習近平向大會致賀信，表示：“中國愿同世界各國和聯(lián)合國教科文組織一道，加強交流合作，推動文明對話，促進交流互鑒，支持世界遺產(chǎn)保護事業(yè)，共同守護好全人類的文化瑰寶和自然珍寶，推動構(gòu)建人類命運共同體?！甭?lián)合國教科文組織總干事奧德蕾·阿祖萊在致辭中指出：在《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡稱《公約》）即將迎來50周年之際，本屆會議為我們審視《公約》實施提供機會，從（關(guān)注）列入過程和保護監(jiān)測到其對地方民眾的影響。會議伊始，由世界遺產(chǎn)委員會一致通過的《福州宣言》則注意到生物多樣性、氣候變化、城市化發(fā)展等多種因素對人類生存和發(fā)展、世界遺產(chǎn)保護構(gòu)成的重大威脅，呼吁國際社會更緊密合作，加強遺產(chǎn)保護與可持續(xù)發(fā)展之間的聯(lián)系，重點關(guān)注非洲和小島嶼發(fā)展中國家的遺產(chǎn)保護與青少年遺產(chǎn)教育。由于受到疫情的影響，本次會議集中審議了2020和2021年2年的工作，委員會共審議14項議題，通過了357項決議（表1）。

表1 本屆世界遺產(chǎn)大會委員會成員國任期情況

本屆會議共審議了258處《世界遺產(chǎn)名錄》中遺產(chǎn)的保護狀況，其中開放討論了20處世界遺產(chǎn)的保護狀況，包括瀕危世界遺產(chǎn)3處。其中，《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》中的英國海上商業(yè)城市利物浦（Liverpool-Maritime Mercantile City）和坦桑尼亞塞盧斯禁獵區(qū)（Selous Game Reserve）被建議除名。最終，海上商業(yè)城市利物浦因長期受“利物浦水岸”建設(shè)計劃的影響，且締約國一直未能采取有效手段阻止建設(shè)活動而被除名（見本期文章《由利物浦從〈世界遺產(chǎn)名錄〉中除名看遺產(chǎn)城市的可持續(xù)發(fā)展》，作者：尚晉），成為繼德國的德累斯頓易北河谷文化景觀（Dresden Elbe Valley）、阿曼的阿拉伯大羚羊保護區(qū)（Arabian Oryx Sanctuary）后第3處被除名的世界遺產(chǎn)。而剛果（金）的薩隆加國家公園（Salonga National Park）由于安全狀況得到改善，并實施了一系列緩解措施令，保護狀況得到改善，順利從《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》中移除。

與此同時，本屆會議產(chǎn)生34處新的世界遺產(chǎn)，包括文化遺產(chǎn)29處、自然遺產(chǎn)5處，并通過了3處大幅度邊界擴展。中國“泉州：宋元中國的世界海洋商貿(mào)中心”（Quanzhou:Emporium of the World in Song-Yuan China）成功列入，中國世界遺產(chǎn)數(shù)量達到56處。新列入的世界遺產(chǎn)羅馬尼亞羅西亞蒙大拿礦業(yè)景觀（Ro ia Montan Mining Landscape）因保護狀況不佳，在列入《世界遺產(chǎn)名錄》的同時列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》。截至2021年，《世界遺產(chǎn)名錄》中的遺產(chǎn)總量達1 154處，其中文化遺產(chǎn)897處、自然遺產(chǎn)218處、混合遺產(chǎn)39處，分布在167個締約國，瀕危世界遺產(chǎn)52處。

本屆會議還重點審議了上游程序、阿拉伯國家和非洲地區(qū)的第三輪定期報告、《操作指南》修訂（見本期文章《淺議2021年版〈實施世界遺產(chǎn)公約操作指南〉修訂》，作者：孫燕、解立）、世界遺產(chǎn)基金和國際援助、與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)的提名可能性、非洲能力建設(shè)（見本期文章《世界遺產(chǎn)視角下非洲優(yōu)先與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施：2012年后非洲世界遺產(chǎn)申報與保護情況分析》，作者：田芯祎）等議題。會議決議44COM 12采納了2021年版《操作指南》，新版 《操作指南》明確未來世界遺產(chǎn)申報將采用加入預(yù)審評估的兩階段申報評估，2023—2027年為過渡階段，2027年2月1日后提交的申報項目必須先經(jīng)過預(yù)審程序。申報程序的重大變化必然會直接影響世界各國申報策略，影響全球戰(zhàn)略的實施。世界遺產(chǎn)基金的決議44COM 14重點強調(diào)了申報程序改革對基金預(yù)算帶來的變動與挑戰(zhàn)，盡管預(yù)審評估的納入可減少咨詢服務(wù)費用開支，但同時也削減了國際援助、反應(yīng)性監(jiān)測等預(yù)算。為解決這一問題，決議呼吁締約國為預(yù)審評估提供自愿捐款以及實行優(yōu)先原則，并要求特設(shè)工作組進一步針對世界遺產(chǎn)基金的可持續(xù)性等問題提出具體建議[1]。

1 世界遺產(chǎn)除名與保護狀況

在《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》世界遺產(chǎn)保護狀況審議中，本屆大會開放討論了3項瀕危遺產(chǎn)項目：英國的海上商業(yè)城市利物浦、剛果的薩隆加國家公園、坦桑尼亞的坦桑尼亞塞盧斯禁獵區(qū)。而在名錄世界遺產(chǎn)保護狀況的審議中，尼泊爾的加德滿都谷地（Kathmandu Valley）、匈牙利的布達佩斯（多瑙河兩岸、布達城堡區(qū)和安德拉什大街）（Budapest,including the Banks of the Danube,the Buda Castle Quarter and Andrássy Avenue）、意大利的威尼斯及湖（Venice and its Lagoon）、阿爾巴尼亞和北馬其頓的奧赫里德地區(qū)自然與文化遺產(chǎn)（Natural and Cultural Heritage of the Ohrid Region）、貝寧/布基納法索/尼日爾的W-阿爾利-彭賈里跨國聯(lián)合公園（W-Arly-Pendjari Complex）、澳大利亞的大堡礁（Great Barrier Reef）、俄羅斯的堪察加火山（Volcanoes of Kamchatka）被建議列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，為近幾屆大會中建議列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》的遺產(chǎn)數(shù)量最多的一次，顯示出當前世界遺產(chǎn)保護管理不佳的現(xiàn)狀，但最終這7處世界遺產(chǎn)均未列入。就本次世界遺產(chǎn)保護狀況而言，城市旅游開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、氣候變化、武裝沖突、管理體系不足和保護措施不當?shù)葐栴}依舊是世界遺產(chǎn)保護面臨的主要威脅因素。

1.1 案例：剛果薩隆加國家公園解除瀕危，成為國際合作的優(yōu)秀范例

自然遺產(chǎn)薩隆加國家公園是非洲最大的熱帶雨林保護區(qū)，處在剛果河流域的中心位置，包含眾多當?shù)貫l危物種，于1984年以標準（vii）（ix）列入《世界遺產(chǎn)名錄》（圖1）。由于武裝沖突和偷獵的影響，國家公園在1999年被列為瀕危遺產(chǎn)。本屆會議決議草案（44 COM 7A.44）[2]根據(jù)其改正措施（corrective measures）的實施情況以及安全狀況改善，擬解除對遺產(chǎn)地的強化監(jiān)測機制（reinforced monitoring mechanism），并保留其瀕危遺產(chǎn)狀態(tài)。

圖1 薩隆加國家公園（來源：https://whc.unesco.org/en/list/280/gallery）

本屆大會上，馬里首先提請審議解除薩隆加國家公園瀕危遺產(chǎn)狀態(tài)，因為締約國在同世界遺產(chǎn)中心開放對話的基礎(chǔ)上，對石油勘探和開采進行了有效的控制，對自然遺產(chǎn)的保護作出了積極貢獻。這一觀點得到了咨詢機構(gòu)的認可，盡管石油開采的威脅依然存在，但目前沒有開展采油活動。埃塞俄比亞、埃及、泰國、中國、西班牙等10余個委員國也對剛果已取得的成就表示贊賞，認為此處遺產(chǎn)已達到解除瀕危的條件，是與國際組織在世界遺產(chǎn)保護上展開良好合作的范例。大會通過了將薩隆加國家公園解除瀕危世界遺產(chǎn)狀態(tài)的決議[1]。

1.2 案例：澳大利亞大堡礁保護狀況引發(fā)對氣候變化問題的關(guān)注

自然遺產(chǎn)大堡礁位于澳大利亞東北海岸，于1981年以標準（vii）（viii）（ix）（x）列入《世界遺產(chǎn)名錄》（圖2）。自列入至2010年，大堡礁的保護管理始終是亞太地區(qū)自然遺產(chǎn)保護的最佳實踐案例之一。然而，近10年其保護狀況引發(fā)了世界遺產(chǎn)中心、咨詢機構(gòu)、環(huán)保組織、國際媒體的廣泛討論：2011—2015年世界遺產(chǎn)大會的審議中，主要關(guān)注于大堡礁周邊進行的海岸開發(fā)項目①海岸開發(fā)項目包括：柯蒂斯島（Curtis Island）液化天然氣加工和港口設(shè)施（大會決議35 COM 7B.10）、格萊斯頓港口（Port of Gladstone）開發(fā)項目（大會決議36 COM 7B.8）等。；自2017年開始關(guān)注點則更聚焦多種因素導(dǎo)致的海水質(zhì)量惡化問題及帶來的珊瑚白化問題。

圖2 澳大利亞大堡礁（來源：https://whc.unesco.org/en/list/154/gallery）

依據(jù)前序委員會決議要求②2017年大會決議再次要求締約國采取實質(zhì)性行動，以落實《大堡礁2050長期可持續(xù)計劃》（Reef 2050 Long-Term Sustainability Plan，以下簡稱2050LTSP）的內(nèi)容，同時再次要求締約國提交保護狀況報告，供2020年會議審議。，澳大利亞于2019年年底提交保護狀況報告供咨詢機構(gòu)評估，并于第44屆世界遺產(chǎn)大會上接受審議。在審議中，世界遺產(chǎn)中心與咨詢機構(gòu)態(tài)度明確，根據(jù)2019年《大堡礁展望報告》③2019年，澳大利亞大堡礁海洋公園管理局（GBRMPA）發(fā)布《大堡礁展望報告》（Outlook Report），根據(jù)《1975年大堡礁海洋公園法》（第54條）的要求，旨在提供一種定期和可靠的手段，以負責任和透明的方式評估珊瑚礁的健康狀況，并對其進行管理。見：https://www.gbrmpa.gov.au/our-work/outlook-report-2019.的結(jié)論，“該遺產(chǎn)生態(tài)系統(tǒng)的長期前景從‘差’惡化為‘極差’”，導(dǎo)致支撐該遺產(chǎn)地突出普遍價值的生態(tài)進程惡化速度之快、范圍之廣超過了預(yù)期，于近年多次發(fā)生大規(guī)模珊瑚白化事件。再者，締約國目前對于《大堡礁2050長期可持續(xù)計劃》的實施，尤其在關(guān)于水質(zhì)和土地的管理方面進展甚微。在這種情況下，建議將其列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，以采取更為緊急、切實有效的措施來促進保護。在遺產(chǎn)大會審議中，巴林、烏干達、埃塞俄比亞等國均對締約國不遺余力的保護行動、投入的資源和制訂的計劃表示贊賞，并強調(diào)氣候變化問題需全球共同應(yīng)對，而非一國之責；同時，審議不應(yīng)被政治化，而是應(yīng)從專業(yè)的角度出發(fā)進行判斷。盡管挪威一國一再支持原有決議草案，最終決議④第44屆世界遺產(chǎn)大會決議Decision 44 COM 7B.90。未將大堡礁列入《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》，僅要求締約國于2022年2月1日提交保護狀況報告，提交第45屆世界遺產(chǎn)大會審議[1]。

2 世界遺產(chǎn)申報成功率大幅度提高

本次會議共提交36項（不包括重大邊界修訂）世界遺產(chǎn)申報項目，其中文化遺產(chǎn)項目31項、自然遺產(chǎn)5項，無混合遺產(chǎn)。咨詢機構(gòu)評估意見推薦列入20項（56%），重報7項（19%），補報8項（22%），不予列入1項（3%）。比照最終僅2項（6%）未成功列入的決議結(jié)果，可見咨詢機構(gòu)的評估意見被大幅度修訂（修訂42%）（圖3～圖5）。

圖3 2020年和2021年申報項目咨詢機構(gòu)評估意見（來源：作者自繪）

圖4 2020年和2021年申報項目成功列入的比例（來源：作者自繪）

圖5 2020年和2021年申報項目咨詢機構(gòu)評估意見的修訂比例（來源：作者自繪）

本次成功列入《世界遺產(chǎn)名錄》的遺產(chǎn)區(qū)域分布依舊具有很強的不平衡性。歐洲和北美地區(qū)列入的項目數(shù)量達17項，占總量50%；其次為亞太地區(qū)9項，占總量26%；拉丁美洲和加勒比地區(qū)4項，占12%；阿拉伯國家和非洲地區(qū)各2項，僅占6%（圖6）。29項新列入的文化遺產(chǎn)具有較為豐富的遺產(chǎn)主題，涉及考古遺址、文化景觀、城市遺產(chǎn)、重要建筑設(shè)計作品、巖畫、交通線路、壁畫等。

圖6 2021年成功列入《世界遺產(chǎn)名錄》項目的地區(qū)分布情況（來源：作者自繪）

跨境遺產(chǎn)成為歐洲地區(qū)世界遺產(chǎn)申報新趨勢。本屆會議審議3項新申報跨境項目，包括：德國和荷蘭聯(lián)合申報的羅馬帝國邊界（Frontiers of the Roman Empire-The Lower German Limes）、比利時與荷蘭聯(lián)合申報的仁愛殖民地、奧地利、比利時、捷克、法國、德國、意大利、英國聯(lián)合申報的歐洲溫泉療養(yǎng)地（The Great Spa Towns of Europe）；1項擴展項目，為喀爾巴阡山脈和歐洲其他地區(qū)的古代和原始山毛櫸林（Ancient and Primeval Beech Forests of the Carpathians and Other Regions of Europe），該項目已經(jīng)成為《世界遺產(chǎn)名錄》中聯(lián)合國家最多的跨境項目，共涉及18個國家。當前《世界遺產(chǎn)名錄》上共有38項跨境遺產(chǎn)，歐洲擁有24項，覆蓋34個國家。

2.1 案例：韓國灘涂的列入加強跨區(qū)域候鳥遷徙保障

自然遺產(chǎn)韓國灘涂（Getbol,Korean Tidal Flat）位于黃海東部的韓國西南和南部海岸，由舒川、高敞、新安和寶城-順天4處灘涂構(gòu)成（圖7）。該項目展示了地質(zhì)多樣性和生物多樣性之間的聯(lián)系，并證明了文化多樣性和人類活動對自然環(huán)境的依賴性，是一處對候鳥遷徙有重要意義的遺產(chǎn)。經(jīng)過第44屆世界遺產(chǎn)大會的激烈討論，韓國灘涂最終以標準（x）列入《世界遺產(chǎn)名錄》⑤第44屆世界遺產(chǎn)大會決議Decision 44 COM 8B.6。。

圖7 韓國灘涂（來源：https://whc.unesco.org/en/list/1591/gallery）

在推薦意見中，IUCN認為：締約國提出的價值標準（viii）（地球演化的見證）、（ix）（反映生態(tài)或生物發(fā)展的過程）和（x）（生物多樣性和瀕危物種的棲息地）并未清晰地闡釋遺產(chǎn)地價值，同時這一申報項目劃定的保護區(qū)范圍不足以滿足完整性保護要求，由此給出了重報（deferral）的評估意見。由此該項目涉及中國2019年申報黃渤海候鳥棲息地一期項目，涉及與之共同保護候鳥跨國、跨區(qū)域遷徙線路的棲息地，構(gòu)建世界性整體保護體系的問題。中國等委員國贊賞韓國在東亞地區(qū)候鳥遷徙線路上的保護，支持此項目列入《世界遺產(chǎn)名錄》。韓國代表也表示將在未來擴大遺產(chǎn)區(qū)范圍，包括更大區(qū)域，加強國際合作，以保護這些珍貴的物種。

2.2 案例：泰國崗卡章森林保護區(qū)強調(diào)社區(qū)居民的重要性

自然遺產(chǎn)崗卡章森林保護區(qū)（Kaeng Krachan Forest Complex）位于泰緬邊界地區(qū)，是許多瀕危物種分布區(qū)，也是多種瀕危哺乳動物的棲息地，對保護物種多樣性具有重要的價值（圖8）。該項目曾于2015年、2016年、2019年3次提交世界遺產(chǎn)大會審議，委員會決議⑥大會決議Decision 39COM 8B.5,Decision 40 COM 8B.11,Decision 43 COM 8B.5。均為補報（referral）。歷次決議認可該項目有符合標準（x）的巨大潛力，但在遺產(chǎn)邊界劃定、原住民人權(quán)狀況等方面提出較多建議與要求[3-5]。而在2015—2019年之間，遺產(chǎn)地邊界發(fā)生多次調(diào)整，已影響到遺產(chǎn)地的價值和完整性，這意味著在長期的申報討論過程中遺產(chǎn)地的保護管理狀況受到了負面的影響。

圖8 泰國崗卡章森林保護區(qū)（來源：https://whc.unesco.org/en/list/1461/gallery）

第44屆世界遺產(chǎn)大會上，泰國再次提出這一項目的申報，但遺產(chǎn)區(qū)范圍進一步縮小，僅有40.8萬hm2，相比2015年時申報的48萬hm2，縮小了近15%。據(jù)此，IUCN給出重報（defer）的評估意見⑦決議草案Draft Decision 44 COM 8B.7。。會議審議中，挪威、西班牙等國支持IUCN的評估意見，同時要求聯(lián)合國人權(quán)理事會報告員發(fā)言說明泰國卡崗森林所涉及的人權(quán)問題。最后，俄羅斯、埃塞俄比亞等多數(shù)委員國肯定了泰國做出的大量保護管理方面的改善措施，希望不再推遲審議這個項目，委員會決議以腳注形式寫明挪威的強烈反對觀點，并將該項目列入《世界遺產(chǎn)名錄》。

3 2021年《世界遺產(chǎn)名錄》和《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》狀況分析

截至2021年，《世界遺產(chǎn)名錄》地區(qū)分布不均衡的問題依舊明顯，歐洲和北美地區(qū)世界遺產(chǎn)數(shù)量為545處，占到全球47%；亞太地區(qū)遺產(chǎn)277處，占全球24%；拉丁美洲和加勒比地區(qū)遺產(chǎn)146處，占13%；非洲地區(qū)98處，占8%；阿拉伯國家88處，占8%。與2012年《世界遺產(chǎn)名錄》地區(qū)分布情況相比，各地區(qū)所占比例未有大的變化，歐洲和北美地區(qū)世界遺產(chǎn)仍為《世界遺產(chǎn)名錄》主體，亞太地區(qū)遺產(chǎn)增長數(shù)量最多，而非洲地區(qū)增長數(shù)量最少（圖9、圖10）。在列入標準的使用方面，近10年世界遺產(chǎn)列入標準的使用頻率也未有太大變化。在文化遺產(chǎn)中，標準（ii）、標準（iii）和標準（iv）是使用頻率最高的突出普遍價值標準；而在自然遺產(chǎn)中，則為標準（vii）和標準（x）（圖11、圖12）。

圖10 2021年《世界遺產(chǎn)名錄》地區(qū)分布情況（來源：作者自繪）

圖11 2012年《世界遺產(chǎn)名錄》列入標準分布（來源：作者自繪）

圖12 2021年《世界遺產(chǎn)名錄》列入標準分布（來源：作者自繪）

截至2021年，《世界遺產(chǎn)名錄》中文化遺產(chǎn)的主要類型為建筑群（占43%）和遺址（占42%）。特殊類型遺產(chǎn)則以歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心類型數(shù)量最多，共318處；其次為文化景觀，共有109處；遺產(chǎn)運河和文化線路的數(shù)量較少，分別為13處和12處。與2012年《世界遺產(chǎn)名錄》中文化遺產(chǎn)的數(shù)量相比，近年來，遺產(chǎn)類型中遺址增量最大，增加104處；特殊類型遺產(chǎn)中則以文化景觀增量最大，增加42處（圖13～圖16）。

圖13 2012年《世界文化遺產(chǎn)名錄》類型分布情況（來源：作者自繪）

圖14 2021年《世界文化遺產(chǎn)名錄》類型分布情況（來源：作者自繪）

圖15 2012年《世界文化遺產(chǎn)名錄》特殊類型分布（來源：作者自繪）

圖16 2021年《世界文化遺產(chǎn)名錄》特殊類型分布（來源：作者自繪）

在文化遺產(chǎn)所處歷史時期的分類中，2021年《世界遺產(chǎn)名錄》共有458處遺產(chǎn)涉及近代時期（15—18世紀）；454處遺產(chǎn)涉及中世紀時期（5—15世紀）；272處遺產(chǎn)涉及古典時期（5世紀前）；191處遺產(chǎn)涉及現(xiàn)代時期（20世紀）；157處遺產(chǎn)涉及大革命時代（18—19世紀）。與2012年《世界遺產(chǎn)名錄》相比，涉及中世紀時期的遺產(chǎn)增加最多，其次為近代時期、古典時期、現(xiàn)代時期和大革命時代，但其增長對于不同時期所占比例影響不大（圖17、圖18）。

圖17 2012年《世界文化遺產(chǎn)名錄》各歷史時期分布（來源：作者自繪）

圖18 2021年《世界文化遺產(chǎn)名錄》各歷史時期分布（來源：作者自繪）

而在《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》方面，2012—2021年，瀕危遺產(chǎn)數(shù)量持續(xù)增多，縱觀其主要威脅因素，管理機制薄弱、戰(zhàn)爭、內(nèi)亂等人類破壞活動，生態(tài)資源的過度開發(fā)與不當使用，過度旅游開發(fā)等不當使用方式，不協(xié)調(diào)建設(shè)開發(fā)等均是長期困擾遺產(chǎn)地保護管理狀況的因素（圖19～圖21）。需注意的是：《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》中存在一定數(shù)量長期處于瀕危無法解除的項目，已有22處（42%）瀕危遺產(chǎn)列入瀕危的時間多于10年，其中有11處（21%）瀕危遺產(chǎn)列入時間多于20年。這顯示出部分瀕危世界遺產(chǎn)保護管理狀況長期無法得到改善的現(xiàn)狀，亟須采取綜合性的解決措施。

圖19 歷年《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》變化情況（來源：作者自繪）

圖20 2012年《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》威脅因素分類情況（來源：作者自繪）

圖21 2021年《瀕危世界遺產(chǎn)名錄》威脅因素分類情況（來源：作者自繪）

第44屆世界遺產(chǎn)大會申報項目評估與決議情況見表2。

表2 第44屆世界遺產(chǎn)大會申報項目評估與決議情況

續(xù)表2

續(xù)表2