淺議2021年版《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》修訂

孫 燕，解 立

（1.清華大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，北京 100084；2.中國(guó)古跡遺址保護(hù)協(xié)會(huì)，北京 100029）

1972年11月16日，聯(lián)合國(guó)教科文組織大會(huì)通過的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），這是首個(gè)將自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)系起來的國(guó)際協(xié)定，旨在認(rèn)定、保護(hù)、保存和傳承對(duì)于全人類而言具有突出普遍價(jià)值（OUV）的自然和文化遺產(chǎn)?！豆s》明確提出締約國(guó)應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)，建立世界遺產(chǎn)委員會(huì)①World Heritage Committee，世界遺產(chǎn)委員會(huì)每年舉行一次會(huì)議，常被稱為世界遺產(chǎn)大會(huì)，委員會(huì)由21個(gè)通過競(jìng)選產(chǎn)生的締約國(guó)代表組成，負(fù)責(zé)與《公約》實(shí)施相關(guān)的各類決策。審議制度，并設(shè)立了世界遺產(chǎn)基金（world heritage fund），以支持遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際援助。截至2022年，《公約》迎來50周年之際，全球已有194個(gè)國(guó)家加入《公約》，使之成為最具影響力的國(guó)際遺產(chǎn)保護(hù)運(yùn)動(dòng)。

為保障《公約》有效實(shí)施，世界遺產(chǎn)委員會(huì)于1977年發(fā)布第1版《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（以下簡(jiǎn)稱《操作指南》），并采納了第1版《議事規(guī)程》（rules of procedure）。《操作指南》面向締約國(guó)、世界遺產(chǎn)中心、咨詢機(jī)構(gòu)、遺產(chǎn)地管理者、遺產(chǎn)保護(hù)組織等不同參與者，對(duì)世界遺產(chǎn)的基本概念、世界遺產(chǎn)名錄的建立、遺產(chǎn)保護(hù)狀況監(jiān)測(cè)與定期報(bào)告、世界遺產(chǎn)基金和國(guó)際援助等工作內(nèi)容的操作程序和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)給予界定和說明?！蹲h事規(guī)程》針對(duì)世界遺產(chǎn)委員會(huì)不同職位的工作職責(zé)、工作程序、審議流程、文件格式等內(nèi)容進(jìn)行了說明和要求。不同于內(nèi)容確定不變的《公約》，《操作指南》和《議事規(guī)程》的內(nèi)容會(huì)根據(jù)世界遺產(chǎn)委員會(huì)決議定期修訂。自1977—2021年，《操作指南》共修訂26次，平均每2年產(chǎn)生一個(gè)新版本，成為世界遺產(chǎn)領(lǐng)域理念與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)發(fā)展的直接體現(xiàn)。

本文關(guān)注的2021年《操作指南》修訂，是2005年②2005年版《操作指南》基本確定了其內(nèi)容框架：①介紹；②世界遺產(chǎn)名錄；③列入名錄的申報(bào)流程；④世界遺產(chǎn)保護(hù)狀況監(jiān)測(cè)流程；⑤實(shí)施《公約》的定期報(bào)告；⑥鼓勵(lì)支持《公約》；⑦世界遺產(chǎn)基金和國(guó)際援助；⑧世界遺產(chǎn)標(biāo)志；⑨信息來源；⑩附錄，并沿用至今。以來指南修訂幅度最大的一次。本次修訂的核心內(nèi)容圍繞著近期世界遺產(chǎn)申報(bào)程序改革的意見共識(shí)展開，是從程序機(jī)制層面對(duì)全球戰(zhàn)略實(shí)施現(xiàn)狀做出的應(yīng)對(duì)，其內(nèi)容將直接地影響到世界遺產(chǎn)申報(bào)策略的轉(zhuǎn)變。本文系統(tǒng)地梳理了此次《操作指南》的修訂背景和修訂內(nèi)容，結(jié)合近期世界遺產(chǎn)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，分析其修訂的內(nèi)在動(dòng)因、可能的效果、影響及其局限性，以期更加深入地揭示世界遺產(chǎn)發(fā)展的新趨勢(shì)。

1 2012年以來世界遺產(chǎn)申報(bào)程序改革與《操作指南》修訂

關(guān)于世界遺產(chǎn)申報(bào)程序改革的討論貫穿2012年以來世界遺產(chǎn)中期戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施的始終，成為近期熱點(diǎn)議題，其源頭來自對(duì)全球戰(zhàn)略實(shí)施狀況的反思。早在2009年第17屆締約國(guó)大會(huì)（the 17th session of the General Assembly）就要求教科文組織聘請(qǐng)外部專家完成了《實(shí)施全球戰(zhàn)略外部獨(dú)立評(píng)估報(bào)告》[1]（2011年），報(bào)告指出，《世界遺產(chǎn)名錄》（以下簡(jiǎn)稱《名錄》）區(qū)域不平衡性加劇，委員會(huì)決議的政治化考量影響到《名錄》的可信度、遺產(chǎn)申報(bào)評(píng)估工作量與經(jīng)費(fèi)投入加劇等諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，并評(píng)論到：“《名錄》的潛在威脅在于，相比列入，保護(hù)已經(jīng)成為第二位的事項(xiàng)?！币陨蠣顩r在近10年《公約》的實(shí)施中并未好轉(zhuǎn)。報(bào)告提出4方面、25條建議，其中包括“加強(qiáng)程序的嚴(yán)格性”，提出應(yīng)“改善世界遺產(chǎn)中心和咨詢機(jī)構(gòu)工作機(jī)制的有效性和經(jīng)濟(jì)性”“鼓勵(lì)締約國(guó)本著區(qū)域?qū)用婧椭C的原則更新預(yù)備名錄”，修訂委員會(huì)《議事規(guī)程》以限制其任內(nèi)申報(bào)等[1]。這些建議得到了2011年締約國(guó)大會(huì)的認(rèn)可[2]，并將“《名錄》應(yīng)成為最杰出文化和自然遺產(chǎn)的可信精選集”作為《2012—2022〈世界遺產(chǎn)公約〉實(shí)施戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》[3]的重要工作目標(biāo)之一。

2014年，第38屆世界遺產(chǎn)大會(huì)委員會(huì)決定[4]設(shè)立特別工作組（an ad-hoc working group）深入探討世界遺產(chǎn)申報(bào)評(píng)估與決策的工作方法，由此開啟了在特設(shè)工作組引領(lǐng)下對(duì)《議事規(guī)程》和《操作指南》的修訂。特設(shè)工作組由每個(gè)區(qū)域2名委員會(huì)國(guó)家代表組成，由當(dāng)年世界遺產(chǎn)大會(huì)東道國(guó)代表作為工作組主席，自2015年開始其成員擴(kuò)展為每個(gè)區(qū)域加入1名非委員國(guó)代表。2014—2015年，特設(shè)工作組聚焦3方面議題：①加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)與締約國(guó)之間的對(duì)話；②限制委員國(guó)任期內(nèi)申報(bào)；③不包括此前申報(bào)被要求補(bǔ)報(bào)（referral）或要求重報(bào)（deferral）的項(xiàng)目。世界遺產(chǎn)基金緊張的財(cái)政狀況。出于資金方面的考慮，工作組建議每年審議的新申報(bào)項(xiàng)目③不包括此前申報(bào)被要求補(bǔ)報(bào)（referral）或要求重報(bào)（deferral）的項(xiàng)目。數(shù)量應(yīng)從45項(xiàng)降至25～30項(xiàng)，申報(bào)新項(xiàng)目的締約國(guó)應(yīng)自愿支付項(xiàng)目評(píng)估的平均成本[5]。

作為回應(yīng)，2015年版《操作指南》[6]增加了對(duì)反應(yīng)性監(jiān)測(cè)（第28條腳注）、上游程序（第122條腳注）④上游程序的定義在2019年版的《操作指南》中進(jìn)一步修訂。等技術(shù)環(huán)節(jié)的定義；并通過修訂咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估原則（第148條）、申報(bào)項(xiàng)目“補(bǔ)報(bào)”（referral）和“重報(bào)”（deferral）的定義（第159、160條）、附錄6咨詢機(jī)構(gòu)申報(bào)評(píng)估程序等內(nèi)容，以達(dá)到加強(qiáng)咨詢機(jī)構(gòu)和締約國(guó)之間溝通交流的目的。修訂后的申報(bào)評(píng)估程序?qū)⒃黾又衅趫?bào)告環(huán)節(jié)，將咨詢機(jī)構(gòu)專家組特別評(píng)審會(huì)（panel meeting）的次數(shù)由1次增加為2次，并公開所有評(píng)估專家的信息與花銷。

2016年世界遺產(chǎn)委員會(huì)[7]還通過了《操作指南》第61條⑤61.委員會(huì)決定在審查申報(bào)項(xiàng)目方面采用以下機(jī)制：①最多審議每個(gè)締約國(guó)提交的一項(xiàng)完整申報(bào)；②確定委員會(huì)每年審查的申報(bào)數(shù)目不超過35個(gè)，其中包括往屆會(huì)議審議確定重報(bào)（defer）和補(bǔ)報(bào)(refer)的項(xiàng)目,擴(kuò)展項(xiàng)目（遺產(chǎn)邊界細(xì)微調(diào)整除外）、跨境和系列申報(bào)項(xiàng)目；③當(dāng)申報(bào)項(xiàng)目超出每年限定的35個(gè)時(shí)，審查的優(yōu)先順序如下……的修訂，提出“一國(guó)一年一項(xiàng)”的申報(bào)數(shù)量限制，將每年接受評(píng)估的申報(bào)項(xiàng)目總數(shù)從45項(xiàng)降至35項(xiàng)，以減少申報(bào)評(píng)估的資金投入，超過這一總數(shù)將實(shí)施優(yōu)先性原則進(jìn)行項(xiàng)目篩選。該政策[8]已于2018年2月2日起正式實(shí)施，并將在2022年世界遺產(chǎn)大會(huì)評(píng)估決議的影響。

與此同時(shí)，特設(shè)工作組在2016—2017年繼續(xù)圍繞《操作指南》第68段（《預(yù)備名錄》的責(zé)任）和世界遺產(chǎn)基金的可持續(xù)性展開討論。針對(duì)近年來世界遺產(chǎn)《預(yù)備名錄》更新和申報(bào)階段持續(xù)出現(xiàn)的政治敏感問題，2017年版《操作指南》[9]第68條修訂⑥68.收到締約國(guó)提交的《預(yù)備名錄》后，世界遺產(chǎn)中心將檢查文件的完整性是否如何附錄2.A的要求，聯(lián)合/跨境項(xiàng)目的文件是否符合附錄2.B，如認(rèn)為文件不完整，會(huì)將文件退回締約國(guó)。當(dāng)提交預(yù)備名錄的新文件被認(rèn)為是完整的，世界遺產(chǎn)中心將會(huì)在相關(guān)公共網(wǎng)頁上公布。如果第三方締約國(guó)告知世界遺產(chǎn)中心，新提交的項(xiàng)目與現(xiàn)有《世界遺產(chǎn)名錄》存在矛盾，或與某一國(guó)際爭(zhēng)議地區(qū)相關(guān)，世界遺產(chǎn)中心將告知世界遺產(chǎn)委員會(huì)主席，主席可以采取決議將項(xiàng)目文件退回締約國(guó)以尋求澄清。當(dāng)收到締約國(guó)的澄清，這一文件將再次由主席審議。如果澄清信息被認(rèn)為滿足要求，新提交的預(yù)備名錄項(xiàng)目將由世界遺產(chǎn)中心登錄和公布。如果澄清信息不滿足要求，這一項(xiàng)目將交世界遺產(chǎn)委員會(huì)審議，于下屆遺產(chǎn)大會(huì)制定決議。如果所有信息均已提供，秘書處會(huì)將《預(yù)備名錄》登錄并轉(zhuǎn)呈相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)。每年都要向委員會(huì)遞交所有《預(yù)備名錄》的概要。秘書處與相關(guān)締約國(guó)協(xié)商后，更新其記錄，將《預(yù)備名錄》上已列入《世界遺產(chǎn)名錄》和已否決列入的申報(bào)刪除。，以一種簡(jiǎn)單方式試圖規(guī)避《預(yù)備名錄》中存在的沖突，重申《預(yù)備名錄》內(nèi)容由締約國(guó)負(fù)責(zé)，不代表教科文組織或世界遺產(chǎn)中心意見。對(duì)于資金問題，2017年完成的《關(guān)于在國(guó)際工具和程序中使用咨詢服務(wù)的形式和模型的比較研究》再次指出，申報(bào)評(píng)估在世界遺產(chǎn)基金中占比過高，而咨詢機(jī)構(gòu)的評(píng)估意見卻屢屢被委員會(huì)推翻，造成巨大浪費(fèi)，建議“委員會(huì)應(yīng)明確造成委員會(huì)決議與咨詢機(jī)構(gòu)建議背離的根本原因并著手解決”[10]。這一建議使得提高申報(bào)評(píng)估程序的機(jī)制效率、提高《名錄》的可信度成為近期程序改革的核心目標(biāo)。

2018年，特設(shè)工作組就申報(bào)程序改革提出3種可能的模式[11]：①“兩階段”模式，即在正式申報(bào)評(píng)估前引入預(yù)審評(píng)估機(jī)制；②“更多對(duì)話時(shí)間”模式，即在中期報(bào)告和第二次專家組特別評(píng)審會(huì)之間增加12個(gè)月的時(shí)間用于交流；③“成本分享”模式，再次要求申報(bào)締約國(guó)支付項(xiàng)目評(píng)估平均成本。同時(shí)，特設(shè)工作組建議制定針對(duì)委員會(huì)的《行為準(zhǔn)則》（Code of Conduct for Committee Members）。同年11—12月，世界遺產(chǎn)中心以網(wǎng)絡(luò)問卷形式廣泛征求對(duì)申報(bào)程序改革的意見，共收集到來自73個(gè)締約國(guó)和4個(gè)二類機(jī)構(gòu)的回復(fù)?；貜?fù)[12]普遍認(rèn)為：上游程序（63.3%）、預(yù)備名錄（57.1%）、咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估（54.5%）、委員會(huì)決議過程（49.3%）、委員會(huì)行為準(zhǔn)則（45.4%）應(yīng)為改革主要方向，其目標(biāo)應(yīng)是獲得高質(zhì)量的申報(bào)項(xiàng)目，建立科學(xué)、透明和包容的評(píng)估程序。多數(shù)意見認(rèn)可在正式申報(bào)評(píng)估之前增加預(yù)審評(píng)估，以盡早為遺產(chǎn)地提供咨詢意見，并認(rèn)為這一過程應(yīng)是強(qiáng)制性的（62%）。由此，“預(yù)審評(píng)估”和“成本分享”模式成為本次申報(bào)程序改革的關(guān)鍵。

同年，由法國(guó)和比利時(shí)聯(lián)合申報(bào)的項(xiàng)目“一戰(zhàn)”(西線)墓地和紀(jì)念地⑦Funeral and memorial sites of the First World War (Western Front)，該項(xiàng)目由139處分布在兩國(guó)境內(nèi)的第一次世界大戰(zhàn)（西線）墓地和紀(jì)念地組成，遺產(chǎn)價(jià)值的闡釋（標(biāo)準(zhǔn)iii、iv、vi）并沒有強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)地與“一戰(zhàn)”這一歷史事件的關(guān)聯(lián)性，而是強(qiáng)調(diào)遺產(chǎn)見證了一種新的戰(zhàn)爭(zhēng)中紀(jì)念死亡戰(zhàn)士的文化傳統(tǒng)—每個(gè)死者的個(gè)體身份、文化背景得到認(rèn)可和尊重。而ICOMOS的評(píng)估意見認(rèn)為：雖然遺產(chǎn)價(jià)值并未表達(dá)其對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的直接見證作用，但是申報(bào)項(xiàng)目和價(jià)值仍舊與戰(zhàn)爭(zhēng)密切相關(guān)，建議推遲項(xiàng)目審議。因遺產(chǎn)價(jià)值涉及第一次世界大戰(zhàn)這一具有爭(zhēng)議性的話題，而被委員會(huì)推遲⑧Postpone，基于決議42 COM 8B.24。審議。決議[13]要求世界遺產(chǎn)中心和ICOMOS組織專家研討，對(duì)紀(jì)念活動(dòng)的本質(zhì)、不斷演進(jìn)的記憶的價(jià)值、記憶遺產(chǎn)物質(zhì)與非物質(zhì)之間的相互關(guān)系進(jìn)行哲學(xué)層面和實(shí)踐層面的反思，為這類遺產(chǎn)是否或如何與世界遺產(chǎn)公約的目標(biāo)與范疇相關(guān)制定導(dǎo)則⑨7.Noting the discussion paper by ICOMOS on Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts,decides to convene an Expert Meeting on sites associated with memories of recent conflicts to allow for both philosophical and practical reflections on the nature of memorialization,the value of evolving memories,the inter-relationship between material and immaterial attributes in relation to memory,and the issue of stakeholder consultation;and to develop guidance on whether and how these sites might relate to the purpose and scope of the World Heritage Convention,provided that extrabudgetary funding is available and invites the States Parties to contribute financially to this end.。這為近期申報(bào)程序改革增加了另一重要議題：將“與近期沖突性記憶相關(guān)的遺產(chǎn)”（sites associated with memories of recent conflicts）與程序改革聯(lián)系起來。

2019年1月于突尼斯召開的反思申報(bào)程序改革專家會(huì)議[14]（以下簡(jiǎn)稱“突尼斯會(huì)議”）探討了申報(bào)程序改革的原則、預(yù)審機(jī)制、評(píng)估格式、評(píng)估流程、《預(yù)備名錄》、決議過程、資金等問題?；跁?huì)議成果，特設(shè)工作組形成了相關(guān)議題更加細(xì)化的建議，提交審議。同年委員會(huì)決定采納“兩階段”申報(bào)程序，“以發(fā)展那些更有潛在成功可能性的高質(zhì)量申報(bào)項(xiàng)目，保持并加強(qiáng)《名錄》的可信度和平衡性”[15]。決議[15]還明確了預(yù)審評(píng)估的基本原則和形式，并指出下一階段的改革應(yīng)更關(guān)注操作層面，要求世界遺產(chǎn)中心組建具有區(qū)域和性別平衡性的專家起草組與咨詢機(jī)構(gòu)展開磋商，更新《操作指南》具體內(nèi)容。

2019年版《操作指南》[16]在內(nèi)容上有所更新，不過尚未體現(xiàn)申報(bào)程序的變化。指南修訂強(qiáng)調(diào)了多方參與的重要性，指出遺產(chǎn)保護(hù)應(yīng)基于人權(quán)的方法（a human-rights based approach）（第12條），重視原住民的參與（第64條），委員會(huì)席位也要求有至少1個(gè)尚未參與過委員會(huì)的國(guó)家代表加入（第22條）?；凇俺杀痉窒怼蹦Ｊ?，指南加入第168bis條，提出從2020年2月1日開始，“期待”締約國(guó)在提交新申報(bào)項(xiàng)目時(shí)支付自愿捐贈(zèng)⑩指南內(nèi)容指出：該機(jī)制不應(yīng)影響咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)遺產(chǎn)的客觀評(píng)估，也不應(yīng)影響處理申報(bào)限額時(shí)使用的優(yōu)先順序；自愿捐贈(zèng)不適用于欠發(fā)達(dá)國(guó)家或低收入經(jīng)濟(jì)體（由聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)發(fā)展政策委員會(huì)定義）、世界銀行定義的中低收入國(guó)家、小島嶼發(fā)展中國(guó)家和處于沖突或沖突后局勢(shì)的締約國(guó)。；同時(shí)修訂了國(guó)際援助的相關(guān)條款（第247、254條），提高了援助申請(qǐng)額度。

《操作指南》專家起草組在2019年下半年和2020年多次召開會(huì)議，于2021年2月形成了指南修訂初稿，于2021年世界遺產(chǎn)大會(huì)前召開6次?2021年指南修訂特設(shè)工作組于當(dāng)年2月10日、3月10日、4月22日、5月12日、5月31日和6月7日開展的6次工作會(huì)議。特設(shè)工作組會(huì)議予以討論，期間包括中國(guó)在內(nèi)的多個(gè)成員國(guó)均對(duì)指南內(nèi)容提出了修訂意見，形成2021年版《操作指南》審議稿。同時(shí)，特設(shè)工作組還就委員會(huì)行為準(zhǔn)則、與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)等議題開展討論。而在2021年福州召開的第44屆世界遺產(chǎn)大會(huì)上，新版《操作指南》順利得到采納，未有進(jìn)一步修訂；與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)則成為申報(bào)程序改革熱議的焦點(diǎn)。決議[17]指出：特設(shè)工作組的工作將在2021年繼續(xù)，分為2個(gè)小組展開討論：第一個(gè)小組將討論新的申報(bào)程序下資金的解決途徑；第二個(gè)小組則繼續(xù)討論現(xiàn)有建議，如基金長(zhǎng)期的可持續(xù)性，資金使用的透明性、有效性，減少潛在支出的可能和現(xiàn)有和潛在咨詢機(jī)構(gòu)的分布狀況等，并繼續(xù)就《公約》第11.3條內(nèi)容進(jìn)行對(duì)話。

2 2021版《操作指南》修訂核心內(nèi)容

比較2021年版《操作指南》與2019年指南內(nèi)容，修訂可以分為2類：一是實(shí)質(zhì)性更改，即對(duì)條款內(nèi)容的修改；二是形式上更改，包括9種不同類型的文字變化?參考WHC/21/44.COM/12，9種不同類型的系統(tǒng)性變化：①與其他流程的一致性（上游程序）；②與新流程的一致性（預(yù)審評(píng)估）；③整體的一致性；④簡(jiǎn)化；⑤附加指南/交叉引用；⑥更正；⑦加強(qiáng)準(zhǔn)確性；⑧語言說明；⑨技術(shù)補(bǔ)充。。這些修訂不會(huì)影響到條款內(nèi)容，但有助于提高指南文本的易讀性和統(tǒng)一性。本次指南內(nèi)容實(shí)質(zhì)性更改按照《操作指南》條目順序包括如下內(nèi)容。

（1）文化景觀與特殊類型遺產(chǎn)定義。修訂與補(bǔ)充第47條，將原有附錄3中關(guān)于文化景觀的定義、分類和列入名錄的考量因素加入正文第47條，同時(shí)刪除原有附錄3中關(guān)于歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心、遺產(chǎn)運(yùn)河、遺產(chǎn)線路等特殊類型遺產(chǎn)的導(dǎo)則。

（2）申報(bào)數(shù)量限制與優(yōu)先性原則。增補(bǔ)第60條，修訂第61條。增補(bǔ)與修訂均為強(qiáng)調(diào)申報(bào)數(shù)量限制和優(yōu)先性原則同樣適用于預(yù)審評(píng)估。

（3）《預(yù)備名錄》。修訂第62、63、65條。修訂明確了《預(yù)備名錄》和預(yù)審程序兩者的關(guān)系，第63條強(qiáng)調(diào)登錄《預(yù)備名錄》和完成預(yù)審評(píng)估是正式申報(bào)前的必須環(huán)節(jié)；第65條指出預(yù)審評(píng)估前至少需列入《預(yù)備名錄》1年。

（4）申報(bào)準(zhǔn)備和上游程序。修訂第120、121、148條。修訂旨在明確列入《預(yù)備名錄》、上游程序和預(yù)審評(píng)估之間的關(guān)系與差異：世界遺產(chǎn)申報(bào)程序以申報(bào)項(xiàng)目列入預(yù)備名錄為開始，并包括預(yù)審評(píng)估和正式申報(bào)兩個(gè)階段。第121條將原本以腳注形式對(duì)上游程序的解釋納入正文，明確上游程序是正式申報(bào)前的自愿流程，可以在列入《預(yù)備名錄》后但尚未提交預(yù)審評(píng)估時(shí)開展。在工作形式上，上游程序可以基于書面審查，也可以包含現(xiàn)場(chǎng)考察和/或舉辦研討會(huì)/工作坊。第148條指出，咨詢機(jī)構(gòu)的評(píng)估應(yīng)考慮此前上游程序意見和預(yù)審評(píng)估結(jié)果。

（5）預(yù)審評(píng)估。新增第122條。第122條詳細(xì)介紹了預(yù)審評(píng)估，包括其與正式申報(bào)程序的銜接、設(shè)立的目標(biāo)、評(píng)估結(jié)果的針對(duì)性、提交材料的格式（新附錄3）、操作程序、評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估形式、結(jié)果的有效期、撤回規(guī)則、結(jié)果的公開性、和上游程序的差異，以及資金支持情況。

（6）申報(bào)程序中的參與。修訂第123條。第123條關(guān)注世界遺產(chǎn)申報(bào)程序中地方社區(qū)、原住民、政府、非政府組織、私有組織和其他利益相關(guān)方的有效性與包容性參與，修訂內(nèi)容鼓勵(lì)締約國(guó)在預(yù)審評(píng)估環(huán)節(jié)就確保多方利益相關(guān)者、產(chǎn)權(quán)人的參與，同時(shí)鼓勵(lì)締約國(guó)在申報(bào)過程中咨詢鄰國(guó)等潛在相關(guān)締約國(guó)的意見，以促進(jìn)共識(shí)、合作和文化多樣性。

（7）系列申報(bào)。修訂第138、139、152條。第138條建議跨境系列申報(bào)項(xiàng)目組建聯(lián)合管理委員會(huì)，要求現(xiàn)有世界遺產(chǎn)擬擴(kuò)展為跨境遺產(chǎn)，需征得當(dāng)前遺產(chǎn)涉及的所有締約國(guó)的同意。第139條強(qiáng)調(diào)制定聯(lián)合申報(bào)策略的重要性，建議聯(lián)合策略在預(yù)審評(píng)估階段予以討論，并作為申報(bào)文件的附錄提交，以加強(qiáng)這類復(fù)雜項(xiàng)目不同周期的整體規(guī)劃。第152條明確了這類項(xiàng)目撤回和重新申報(bào)的機(jī)制。如果跨境系列申報(bào)項(xiàng)目中一個(gè)或多個(gè)締約國(guó)向秘書處提出撤回其境內(nèi)所有遺產(chǎn)構(gòu)成要素或區(qū)域，秘書處須告知其他相關(guān)締約國(guó)，該項(xiàng)目申報(bào)程序?qū)⒈灰暈榻K止；而如果未來其他締約國(guó)希望項(xiàng)目重新申報(bào)，該項(xiàng)目將被視為新項(xiàng)目重新接受評(píng)估。

（8）申報(bào)評(píng)估中的“補(bǔ)報(bào)”（referral）。修訂第159條。第159條界定了咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估建議“補(bǔ)報(bào)”的定義，即意味著需要更多信息以判定遺產(chǎn)地是否具有OUV，并重申遺產(chǎn)地的OUV只有在正式列入《名錄》后才具有。這類項(xiàng)目的后續(xù)評(píng)估不需要再進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，不需要修改價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或大幅度修改遺產(chǎn)區(qū)范圍/遺產(chǎn)要素。

（9）申報(bào)流程時(shí)間表。增補(bǔ)第168條，在原有正式申報(bào)程序基礎(chǔ)上，加入預(yù)審評(píng)估的詳細(xì)流程與時(shí)間計(jì)劃。

（10）申報(bào)評(píng)估中的資金問題。修訂第168bis條。修訂后的第168bis條“期待”締約國(guó)在預(yù)審評(píng)估和正式申報(bào)環(huán)節(jié)均對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作進(jìn)行自愿捐贈(zèng)。

（11）預(yù)審評(píng)估文本格式。新增附錄3?！额A(yù)審評(píng)估文本格式》替換原有《列入世界遺產(chǎn)名錄特殊類型遺產(chǎn)導(dǎo)則》成為附錄3。

（12）正式申報(bào)文本格式。附錄5《列入世界遺產(chǎn)名錄的申報(bào)文件格式》修訂了原有格式中的執(zhí)行摘要、第2章描述、第4章4.b影響遺產(chǎn)地的因素、第5章5.a利益相關(guān)者等章節(jié)。執(zhí)行摘要需闡明遺產(chǎn)地是否屬于文化景觀類型，且要求OUV聲明草案的篇幅約為2頁A4。第2章2.a遺產(chǎn)描述應(yīng)包含遺產(chǎn)主要價(jià)值特征（attributes）的列表和簡(jiǎn)要描述，這里提出了價(jià)值特征的概念，對(duì)其予以解釋，并要求申報(bào)遺產(chǎn)通過價(jià)值特征論證其潛在OUV?！皟r(jià)值特征傳遞OUV，并使其能夠被理解。價(jià)值特征是保護(hù)和管理行動(dòng)的焦點(diǎn)……價(jià)值特征可以是物質(zhì)性的，也可以包括與遺產(chǎn)地相關(guān)的、影響到其物質(zhì)特征的過程，如自然或農(nóng)業(yè)過程、社會(huì)組織或文化實(shí)踐……”[17]。修訂內(nèi)容還限制了第2章篇幅?對(duì)于單一遺產(chǎn)地而言，第2章2.a申報(bào)遺產(chǎn)描述不能超過1.6萬個(gè)英文單詞（約50頁A4紙篇幅）；對(duì)于系列遺產(chǎn)地而言，2.a不能超過2.4萬個(gè)英文單詞（約75頁A4紙）；而2.b歷史沿革則不能超過6 400個(gè)英文單詞（約20頁A4紙）。。第4章4.b影響遺產(chǎn)地的因素要求關(guān)注于“開發(fā)壓力和管理應(yīng)對(duì)”“環(huán)境壓力、自然災(zāi)害和風(fēng)險(xiǎn)防范”“參觀、其他人為活動(dòng)和可持續(xù)使用”，并對(duì)與壓力對(duì)應(yīng)的威脅因素進(jìn)行了細(xì)化。第5章5.a利益相關(guān)方章節(jié)則加入了原住民與遺產(chǎn)地管理、利益相關(guān)者參與等內(nèi)容。

（13）咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)審評(píng)估流程。修訂附錄6《咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)審評(píng)估和申報(bào)評(píng)估的流程》，提出預(yù)審程序中的咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估將包含以下環(huán)節(jié)：①信息匯總；②和締約國(guó)交流；③書面評(píng)估；④ICOMOS/IUCN專家組會(huì)議審查；⑤發(fā)放評(píng)估報(bào)告。

3 《操作指南》修訂分析與解讀

3.1 “兩階段”申報(bào)程序于2027年全面實(shí)施

2021年版《操作指南》修訂的核心內(nèi)容圍繞申報(bào)程序修訂展開，旨在既有程序中增加預(yù)審評(píng)估（preliminary assessment）。原有世界遺產(chǎn)申報(bào)評(píng)估程序包括5個(gè)重要環(huán)節(jié)：①列入預(yù)備名錄；②締約國(guó)準(zhǔn)備并提交申報(bào)文件；③世界遺產(chǎn)中心進(jìn)行文件完整性審查；④咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估，包括書面評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)考察和專家組會(huì)議審議等環(huán)節(jié)；⑤委員會(huì)大會(huì)審議，形成決議。更新后的申報(bào)程序開始于申報(bào)項(xiàng)目列入《預(yù)備名錄》，而后每個(gè)遺產(chǎn)地都須經(jīng)過預(yù)審評(píng)估和正式申報(bào)評(píng)估（既有程序）才能成功列入，即所謂經(jīng)過必需的“兩階段”申報(bào)程序（圖1）。

《操作指南》修訂明確了預(yù)審評(píng)估以下要點(diǎn)內(nèi)容。

（1）預(yù)審評(píng)估的目的在于確定潛在申報(bào)項(xiàng)目的可行性，避免在不可能成功的項(xiàng)目上投入太多資源，并加強(qiáng)締約國(guó)和咨詢機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話溝通。

（2）加入預(yù)審評(píng)估后“最短”的申報(bào)程序（不包括預(yù)備名錄）將從原來的1年半增加為3年9個(gè)月，具體時(shí)間安排如下：

第1年9月15日前提交預(yù)審評(píng)估申報(bào)文件；

第1年10月15日前秘書處告知預(yù)審評(píng)估申報(bào)文件的完整性；

第1年10月到第2年9月，咨詢機(jī)構(gòu)書面評(píng)估，期間可能要求補(bǔ)充材料；

第2年10月1日前咨詢機(jī)構(gòu)反饋預(yù)審評(píng)估意見（預(yù)審評(píng)估和正式申報(bào)之間需要間隔12個(gè)月以上）；

第3年9月30日前提交正式申報(bào)格式審查文本；

第4年2月1日前提交正式申報(bào)文本（正式申報(bào)評(píng)估流程未變化）；

第5年夏接受世界遺產(chǎn)委員會(huì)審議。

（3）預(yù)審評(píng)估的對(duì)象僅針對(duì)已列入預(yù)備名錄1年以上的遺產(chǎn)地。附錄3明確了預(yù)審評(píng)估文本格式，包括:①遺產(chǎn)認(rèn)定；②遺產(chǎn)描述；③遺產(chǎn)價(jià)值；④完整性；⑤真實(shí)性（針對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)i到iv的遺產(chǎn)地）；⑥比較研究框架；⑦保護(hù)和管理；⑧負(fù)責(zé)官方機(jī)構(gòu)的聯(lián)系信息等內(nèi)容。預(yù)審評(píng)估申請(qǐng)可隨時(shí)撤回。

（4）承擔(dān)預(yù)審評(píng)估的咨詢機(jī)構(gòu)仍為ICOMOS和IUCN，評(píng)估專家的選擇會(huì)考慮專家的地區(qū)文化背景，且過程中會(huì)咨詢相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇ｎA(yù)審評(píng)估將以書面評(píng)估形式展開，不會(huì)開展現(xiàn)場(chǎng)考察，評(píng)估重點(diǎn)關(guān)注遺產(chǎn)地潛在的OUV、真實(shí)性與完整性。

（5）預(yù)審評(píng)估結(jié)果主要針對(duì)遺產(chǎn)地是否具有潛在OUV，并將對(duì)申報(bào)準(zhǔn)備工作予以建議。預(yù)審結(jié)果暫時(shí)不予公開，僅告知締約國(guó)，由締約國(guó)最終確定遺產(chǎn)地是否進(jìn)行正式申報(bào)。如果該項(xiàng)目進(jìn)入正式申報(bào)程序，預(yù)評(píng)估結(jié)果將作為正式申報(bào)文件的附件，供咨詢機(jī)構(gòu)和委員會(huì)參考。預(yù)審評(píng)估結(jié)果5年有效，如果項(xiàng)目在得到結(jié)果后第五年的2月1日前沒有正式申報(bào)，則需重新預(yù)審。

（6）申報(bào)名額限制和優(yōu)先性原則同樣適用于預(yù)審評(píng)估。每個(gè)締約國(guó)每年僅能提交1項(xiàng)預(yù)審項(xiàng)目，跨國(guó)預(yù)審項(xiàng)目占用1國(guó)名額，世界遺產(chǎn)中心每年接受35項(xiàng)預(yù)審，超過這一數(shù)量則將以《操作指南》第61條的優(yōu)先性原則進(jìn)行項(xiàng)目篩選。

（7）預(yù)審評(píng)估為申報(bào)的必要環(huán)節(jié)，其評(píng)估費(fèi)用納入咨詢機(jī)構(gòu)申報(bào)評(píng)估的預(yù)算。

（8）預(yù)審程序的過渡階段為2022—2027年，期間可自愿進(jìn)行預(yù)審程序而非必須。從2027年開始，預(yù)審程序?qū)⒊蔀楸仨毩鞒蹋?027年2月1日后提交的正式申報(bào)項(xiàng)目則必須先經(jīng)過預(yù)審程序[17]。

預(yù)審評(píng)估自2018年由特設(shè)工作組提出以來，其概念不斷發(fā)展完善。在2019年突尼斯會(huì)議和特設(shè)工作組討論對(duì)預(yù)審評(píng)估的目標(biāo)、材料和評(píng)估形式、公開性、時(shí)間周期等操作細(xì)節(jié)時(shí)，都給予了更加明確的界定。2019年的特設(shè)工作組強(qiáng)調(diào)預(yù)審評(píng)估材料應(yīng)盡可能簡(jiǎn)單，評(píng)估不需要現(xiàn)場(chǎng)考察僅基于書面材料。2019年的大會(huì)決議[13]“描繪”了預(yù)審評(píng)估的原則與形式，作為《操作指南》修訂的基礎(chǔ)：“預(yù)審評(píng)估應(yīng)是所有申報(bào)項(xiàng)目的強(qiáng)制性程序”；是應(yīng)締約國(guó)要求對(duì)預(yù)備名錄上的遺產(chǎn)地開展的評(píng)估；“評(píng)估完全基于文本材料”“無論預(yù)審評(píng)估結(jié)果如何，是否提交正式申報(bào)的決定權(quán)屬于締約國(guó)”“預(yù)審評(píng)估實(shí)施應(yīng)有過渡期”。經(jīng)過2年的討論，與此前的愿景相比，最終落實(shí)在《操作指南》中的預(yù)審評(píng)估沿用正式申報(bào)的數(shù)量限制和優(yōu)先性原則，增加了對(duì)締約國(guó)每年提交預(yù)審項(xiàng)目數(shù)量的限制，增加了咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估項(xiàng)目的總量限制，這無疑源自近期咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估資金與能力不足的現(xiàn)狀。雖然2021年決議再次強(qiáng)調(diào)，采納“兩階段”申報(bào)程序是為了“有助于改善申報(bào)項(xiàng)目的質(zhì)量”“加強(qiáng)締約國(guó)和咨詢機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話”，然而增加了數(shù)量限制的預(yù)審評(píng)估是否能實(shí)現(xiàn)設(shè)立初衷有待時(shí)間檢驗(yàn)。

預(yù)審評(píng)估實(shí)施后，最直接的影響莫過于增加了申報(bào)評(píng)估的時(shí)間周期，雖然這被認(rèn)為有助于加強(qiáng)締約國(guó)與咨詢機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話，但交流對(duì)話本身也需要時(shí)間與資金投入。加入預(yù)審評(píng)估的申報(bào)程序無疑較之前會(huì)進(jìn)一步增加評(píng)估成本，而非降低。在以往的討論中，有觀點(diǎn)認(rèn)為：預(yù)審評(píng)估有助于締約國(guó)在早期篩選出那些“明確”不具有潛在OUV的項(xiàng)目，避免締約國(guó)在其上投入不必要的時(shí)間與資源，達(dá)到省時(shí)省錢的效果。不過這樣的設(shè)想是建立在預(yù)審評(píng)估可以快速而準(zhǔn)確地“甄別”，并且“勸退”劣質(zhì)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，如不能，則預(yù)審評(píng)估可能無法有效發(fā)揮省時(shí)省錢的作用。

那么預(yù)審評(píng)估能否快速甄別劣質(zhì)申報(bào)項(xiàng)目？快速，這似乎與預(yù)審評(píng)估的申報(bào)數(shù)量限制相矛盾，后者暗示出：預(yù)審評(píng)估可能并不是一種輕量化、簡(jiǎn)單的評(píng)估模式，無法快速地、大量地評(píng)估各國(guó)現(xiàn)有《預(yù)備名錄》項(xiàng)目，輔助締約國(guó)優(yōu)化申報(bào)策略。特別是，對(duì)于積極申報(bào)的國(guó)家而言，預(yù)審評(píng)估僅能針對(duì)近期申報(bào)項(xiàng)目給予建議，將締約國(guó)之間的申報(bào)名額競(jìng)爭(zhēng)提前。雖然從2018年實(shí)施至今，35項(xiàng)申報(bào)數(shù)量限制尚未真正派上過用場(chǎng)，但是考慮到預(yù)審評(píng)估材料相對(duì)簡(jiǎn)單，其申報(bào)數(shù)量的競(jìng)爭(zhēng)可能較正式申報(bào)更為激烈（圖2～圖4）。

圖2 2012—2021年世界遺產(chǎn)大會(huì)申報(bào)（包含撤回和擴(kuò)展）和列入項(xiàng)目數(shù)量（來源：作者自繪）

圖3 2012—2021年世界遺產(chǎn)大會(huì)申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量的地區(qū)分布（來源：作者自繪）

圖4 2012—2021年歷年申報(bào)項(xiàng)目所占比例的地區(qū)分布（來源：作者自繪）

首先，預(yù)審評(píng)估是否可以準(zhǔn)確判斷申報(bào)項(xiàng)目是否具有潛在OUV ？從近期正式申報(bào)評(píng)估的情況來看，即便從專業(yè)的角度來看，徹底否定一項(xiàng)遺產(chǎn)的潛在價(jià)值是非常困難的。世界遺產(chǎn)OUV的價(jià)值闡述在某種程度上是基于物質(zhì)遺存的價(jià)值敘事，不同的遺產(chǎn)構(gòu)成要素或不同的組合方式，可能會(huì)導(dǎo)致遺產(chǎn)地OUV陳述本質(zhì)性的變化。近期評(píng)估中曾發(fā)生過這樣的“逆轉(zhuǎn)”：曾經(jīng)被咨詢機(jī)構(gòu)評(píng)估為不予列入（N）的項(xiàng)目，在調(diào)整遺產(chǎn)構(gòu)成和OUV陳述后，順利獲得咨詢機(jī)構(gòu)認(rèn)可，被推薦列入（I），如印度拉賈斯坦邦的山地城堡（Hill Forts of Rajasthan）（2012、2013）、 俄羅斯博爾加歷史和考古綜合體（Bolgar Historical and Archaeological Complex）（2013、2014）和意大利科內(nèi)利亞諾和瓦爾多比亞德內(nèi)的普羅賽柯葡萄酒產(chǎn)地（Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene）（2018、2019）。一項(xiàng)被評(píng)估為不予列入（N）的項(xiàng)目?jī)H僅意味著此時(shí)該申報(bào)方案不具備潛在OUV，并不意味著對(duì)其潛在OUV的徹底否定。如果這樣，又如何能通過預(yù)審評(píng)估說服締約國(guó)放棄申報(bào)項(xiàng)目？可以想象，在更加復(fù)雜與漫長(zhǎng)的申報(bào)周期中，不肯輕易放棄的締約國(guó)仍會(huì)使用各種方式達(dá)到成功列入《名錄》的目的。

再者，預(yù)審評(píng)估能否推動(dòng)形成高質(zhì)量的申報(bào)項(xiàng)目？不可否認(rèn)，預(yù)審評(píng)估可以促使締約國(guó)與咨詢機(jī)構(gòu)之間更早地對(duì)話，從而給予締約國(guó)更多時(shí)間調(diào)整申遺文本，完善保護(hù)管理。評(píng)估次數(shù)的增多將給予咨詢機(jī)構(gòu)更多的話語權(quán)，從而可以間接地推動(dòng)締約國(guó)申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量的改善提升，但并不會(huì)在短期、直接地提升申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量。在2018年的網(wǎng)絡(luò)意見征求中，針對(duì)如何提高申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量，一些意見強(qiáng)調(diào)了能力建設(shè)的重要性，有意見建議：應(yīng)由富于申報(bào)經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家向缺乏經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家提供支持?？梢姡岣呱陥?bào)項(xiàng)目質(zhì)量并不能簡(jiǎn)單地依靠程序的復(fù)雜化，而需要借助申報(bào)準(zhǔn)備階段的能力建設(shè)與長(zhǎng)期的上游程序才有可能實(shí)現(xiàn)，只有更多國(guó)家專業(yè)能力的提升，才可能貢獻(xiàn)更多優(yōu)質(zhì)申報(bào)項(xiàng)目，從而提升《名錄》的可信度。

3.2 特殊類型遺產(chǎn)的概念自此消失

本次《操作指南》最令筆者不解的修訂是直接刪除了原有附錄3—列入《名錄》指南中涉及歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心、遺產(chǎn)運(yùn)河和遺產(chǎn)線路等特殊類型遺產(chǎn)的內(nèi)容。2021年遺產(chǎn)大會(huì)會(huì)議文件[18]對(duì)該條內(nèi)容修訂進(jìn)行了簡(jiǎn)單說明，指出針對(duì)附錄3+的功效已討論很久，其表述錯(cuò)誤地暗示出歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心、遺產(chǎn)運(yùn)河和遺產(chǎn)線路等遺產(chǎn)類型與文化景觀具有同等的地位。而事實(shí)上，經(jīng)委員會(huì)正式認(rèn)可的特殊遺產(chǎn)類型僅有文化景觀，且附錄3的內(nèi)容缺乏更新，有些認(rèn)識(shí)已有些過時(shí)，由此建議針對(duì)特殊遺產(chǎn)類型的指南在未來以手冊(cè)形式發(fā)布。雖然這起到一定的澄清作用，但這一修訂是否意味著被刪除的、與特殊類型遺產(chǎn)相關(guān)的專有名詞和概念不再被允許在世界遺產(chǎn)“官方”語境應(yīng)用？或至少不再被申遺文本所接受？那么未來對(duì)這3類特殊類型遺產(chǎn)的認(rèn)定與價(jià)值闡釋是否均需要恢復(fù)到從《公約》對(duì)文化遺產(chǎn)類型的定義，即從建筑群和遺址的概念進(jìn)行理解？在導(dǎo)則尚未發(fā)布之前就將相關(guān)內(nèi)容從《操作指南》刪除，依舊令人感覺略有草率。

回顧1987—2005年《操作指南》的修訂，特殊類型遺產(chǎn)概念的出現(xiàn)和擴(kuò)展對(duì)于世界遺產(chǎn)領(lǐng)域理論創(chuàng)新無疑具有積極意義，它們極大地突破了文化遺產(chǎn)的傳統(tǒng)認(rèn)知，豐富了遺產(chǎn)的主題與價(jià)值，被認(rèn)為是全球戰(zhàn)略實(shí)施的重要成果。其中，歷史城鎮(zhèn)自《名錄》建立之初就被視為文化遺產(chǎn)的重要組成部分，厄瓜多爾的基多舊城（City of Quito）、波蘭的克拉科夫歷史中心（Historic Centre of Kraków）均 是1978年第一批列入《名錄》的世界遺產(chǎn)。1984年關(guān)于歷史城鎮(zhèn)的專家會(huì)議探討并提出了歷史城鎮(zhèn)列入《名錄》和保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。1987年ICOMOS制定了《保護(hù)歷史城鎮(zhèn)和城區(qū)憲章》（華盛頓憲章）（Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas (Washington Charter 1987)），同年《操作指南》[19]正文采納了城市建筑群（groups of urban buildings）的概念，并說明其類型、列入標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)原則；2005年《操作指南》附錄3[20]正式將其更名為歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心（historic towns and town centres）。文化景觀的概念最初由英國(guó)湖區(qū)的申報(bào)（1987年）而得到關(guān)注，1988年《操作指南》[21]第34條建議對(duì)鄉(xiāng)土景觀、傳統(tǒng)村落和當(dāng)代建筑的價(jià)值認(rèn)定開展深入研究。一般認(rèn)為：1993年成功擴(kuò)展的新西蘭湯加里羅國(guó)家公園（Tongariro National Park）是第一處得到認(rèn)可的文化景觀，而文化景觀的概念則于1994年納入《操作指南》[22]，內(nèi)容與格式和2021年版有許多相似之處。1994年全球戰(zhàn)略的開展使得遺產(chǎn)運(yùn)河和文化線路等遺產(chǎn)被識(shí)別為低代表性遺產(chǎn)主題，并在此后開展了一系列與之相關(guān)的主題研究，如1996年ICOMOS完成的《國(guó)際遺產(chǎn)運(yùn)河名錄》[23]、2008年ICOMOS第16屆大會(huì)采納的《文化線路憲章》[24]等。而在2005年《操作指南》內(nèi)容框架進(jìn)行了大幅度修訂，包括文化景觀、歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心、遺產(chǎn)運(yùn)河和遺產(chǎn)線路在內(nèi)的特殊類型遺產(chǎn)導(dǎo)則成為指南附錄3內(nèi)容，一直沿用至2019年。

經(jīng)過全球戰(zhàn)略實(shí)踐的長(zhǎng)期推動(dòng)，2021年《名錄》中特殊類型文化遺產(chǎn)的總量已經(jīng)占到文化遺產(chǎn)總量的1/2，其中歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心類型為318處，文化景觀109處?聯(lián)合國(guó)教科文世界遺產(chǎn)中心網(wǎng)站官方統(tǒng)計(jì)。，文化線路和遺產(chǎn)運(yùn)河數(shù)量較少。而在2012—2021年列入《名錄》的項(xiàng)目中，文化景觀已成為文化遺產(chǎn)的“主流”，共成功列入42處，占近期成功列入?統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包括重大邊界修訂項(xiàng)目。的文化和混合遺產(chǎn)的22.3%；其次為歷史城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)中心，共列入39處；遺產(chǎn)運(yùn)河（含人工水利系統(tǒng)）和文化線路類型遺產(chǎn)則分別列入5處和4處（圖5、圖6）。由此可見，特殊類型遺產(chǎn)經(jīng)過近35年的發(fā)展，不僅相關(guān)概念定義已成為世界遺產(chǎn)領(lǐng)域廣泛接受的專有名詞，而且與之相關(guān)的遺產(chǎn)也成為《名錄》的重要組成。

圖5 2012—2021年歷年成功列入項(xiàng)目中特殊類型遺產(chǎn)數(shù)量（來源：作者自繪）

圖6 2021年《名錄》文化遺產(chǎn)中特殊類型遺產(chǎn)的占比（來源：作者自繪）

相比遺產(chǎn)列入更重要的是，特殊類型遺產(chǎn)的提出和概念的不斷豐富，在當(dāng)時(shí)提供了一種切實(shí)落實(shí)全球戰(zhàn)略的創(chuàng)新途徑：通過全球戰(zhàn)略研究，識(shí)別《名錄》中存在空白的遺產(chǎn)主題，擴(kuò)展遺產(chǎn)認(rèn)定概念、修訂認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，制定遺產(chǎn)保護(hù)管理新方法，鼓勵(lì)特殊類型遺產(chǎn)的申報(bào)和保護(hù)。這一整套工作方法極大地豐富了文化遺產(chǎn)的概念，促進(jìn)了對(duì)文化多樣性的保護(hù)，賦予《公約》以一種與時(shí)俱進(jìn)的活力。而在今天，大型、構(gòu)成要素復(fù)雜的活態(tài)遺產(chǎn)的申報(bào)、保護(hù)與管理依舊是極具挑戰(zhàn)的話題，將特殊類型遺產(chǎn)指南直接從《操作指南》中刪除，并不利于認(rèn)識(shí)層面的統(tǒng)一，何況現(xiàn)有《操作指南》的保護(hù)管理要求相對(duì)比較寬泛，并未充分考慮不同類型遺產(chǎn)的特殊性?？傊孕南Ｍ恫僮髦改稀丰槍?duì)特殊類型遺產(chǎn)的內(nèi)容空白，能盡快通過更具針對(duì)性的導(dǎo)則予以補(bǔ)充完善，充分認(rèn)識(shí)到遺產(chǎn)的多樣性及其認(rèn)定、保護(hù)與管理層面具有的特殊性。

3.3 不可觸碰的與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)

對(duì)于《操作指南》的修訂，還需關(guān)注已開展長(zhǎng)期討論但尚未納入修訂的內(nèi)容，即一種解決矛盾與沖突的能力。2011年《實(shí)施全球戰(zhàn)略外部獨(dú)立評(píng)估報(bào)告》即提出區(qū)域和諧性和預(yù)備名錄更新的問題。第1節(jié)已論及，2012—2016年特設(shè)工作組的討論試圖通過對(duì)《操作指南》第68條的修訂，調(diào)整預(yù)備名錄的審議機(jī)制，在程序上承認(rèn)第三方締約國(guó)干預(yù)的權(quán)利、締約國(guó)澄清的責(zé)任，并引入委員會(huì)主席作為仲裁角色，以便將正式申報(bào)項(xiàng)目涉及的爭(zhēng)議問題在預(yù)備名錄階段就予以避免。遺憾的是，最終相關(guān)建議并未被《操作指南》所采納[25]。而在近期申報(bào)程序改革的討論再次關(guān)注到“沖突”這一話題，則是由于2018年申報(bào)項(xiàng)目“一戰(zhàn)”(西線)墓地和紀(jì)念地所引發(fā)的與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)的討論。

2018年決議[26]要求世界遺產(chǎn)中心和ICOMOS在2018—2021年召開一系列相關(guān)的專家研討活動(dòng)?2019年12月4—6日，WHC在巴黎召開本主題國(guó)際專家會(huì)，有來自不同地區(qū)和領(lǐng)域的29名專家，與咨詢機(jī)構(gòu)、二類中心以及UNESCO其他部門代表共同參加會(huì)議。期間，ICOMOS于2020年2月發(fā)布了名為《近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)與世界遺產(chǎn)公約》的討論文件，并征求了各國(guó)ICOMOS委員會(huì)的意見。同時(shí)，WHC還聘請(qǐng)澳大利亞的Olwen Beazley和加拿大的Christina Cameron2名資深專家，開展了與近期沖突和其他負(fù)面、爭(zhēng)端記憶相關(guān)遺產(chǎn)的研究，于2020年5月形成獨(dú)立研究報(bào)告。2021年4月6—9日，于南非召開同主題非洲專家線上會(huì)議。，并“嚴(yán)謹(jǐn)”地將該主題遺產(chǎn)定名為“與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)”?Sites Associated with Memories of Recent Conflicts，在ICOMOS同年編制的《評(píng)估與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)的世界遺產(chǎn)申報(bào)》文件中，將“沖突”定義為：“代指戰(zhàn)爭(zhēng)、戰(zhàn)役、大屠殺、種族滅絕和其他負(fù)面事件相關(guān)，涉及不同群體反對(duì)意見，并不包括與奴隸或解放運(yùn)動(dòng)相關(guān)的遺產(chǎn)?！?而對(duì)“與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)”則定義為：“這類遺產(chǎn)的核心價(jià)值或潛在的OUV，是由記憶或群體記憶賦予的。如此，與這一記憶相關(guān)的場(chǎng)所或遺產(chǎn)地可能成為記憶來源，如已發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)、創(chuàng)傷、大屠殺、種族滅絕或其他事件的附屬品?！币姡篒COMOS.DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts.[EB/OL].[2022-03-04].https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paper-on-evaluationsof-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.。事實(shí)上，2018年并不是世界遺產(chǎn)委員會(huì)首次審議這一主題遺產(chǎn)，《名錄》也已不止一次列入了與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)。截至2021年，《名錄》至少已有4處符合該主題定義的世界遺產(chǎn)，分別為：①波蘭，前納粹德國(guó)奧斯威辛-比克瑙集中營(yíng)（Auschwitz Birkenau，Criteria:（vi）），1979年；②日本，廣島和平紀(jì)念公園（Hiroshima Peace Memorial，Criteria:（vi）），1996；③南非，羅布恩島（Robben Island，Criteria:（iii）（vi）），1999；④波黑，莫斯塔爾舊城和舊橋地區(qū)（Old Bridge Area of the Old City of Mostar，Criteria:（vi）），2005。

而寬泛地講，巴勒斯坦于2012年、2014年和2017年列入的3處遺產(chǎn)?2012年，耶穌誕生地：伯利恒主誕堂和朝圣線路（Birthplace of Jesus:Church of the Nativity and the Pilgrimage Route,Bethlehem）；2014年，巴勒斯坦：橄欖和藤蔓之地南耶路撒冷巴蒂爾的文化景觀（Palestine:Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem,Battir）；2017年，希伯倫/哈利勒老城（Hebron/Al-Khalil Old Town）。、日本于2015年列入的明治工業(yè)革命遺跡（Sites of Japan’s Meiji Industrial Revolution:Iron and Steel,Shipbuilding and Coal Mining），以及已列入預(yù)備名錄、近期擬申報(bào)的項(xiàng)目—法國(guó)諾曼底登陸地點(diǎn)（Landing beaches,Normandy,1944）、羅馬尼亞塔爾古久紀(jì)念建筑群（Br ncusi Monumental Ensemble of T rgu Jiu）、盧旺達(dá)種族滅絕紀(jì)念地（Sites mémoriaux du génocide:Nyamata,Murambi,Bisesero et Gisozi）等均可以歸為這一主題。正是由于該主題遺產(chǎn)前有成功列入的先例，又涉及大量近期擬申報(bào)項(xiàng)目，由此變得格外敏感。

經(jīng)過為期3年的研討，不同背景與立場(chǎng)的群體卻得出了截然不同的結(jié)論。世界遺產(chǎn)中心和ICOMOS的研究多次提及1979年奧斯威辛-比克瑙集中營(yíng)列入《名錄》的決議[27]，指出：“……限制具有相似性質(zhì)的其他遺產(chǎn)地的列入；必須給予特別注意……使得（列入這類遺產(chǎn)）結(jié)果不會(huì)減損名錄的價(jià)值，因?yàn)榇嬖诖罅浚愃频模撛谏陥?bào)案例以及政治上的困難……（這類遺產(chǎn)）可能強(qiáng)烈地受到民族主義或其他極端主義的影響，從而與《公約》的目標(biāo)矛盾?！边@在很大程度上代表了部分締約國(guó)、世界遺產(chǎn)中心和咨詢機(jī)構(gòu)的意見，即與近期沖突記憶相關(guān)遺產(chǎn)的價(jià)值表述很容易受到民族主義思想的影響，使之與《公約》促進(jìn)全球和平與合作的目標(biāo)和宗旨發(fā)生根本性的矛盾。已列入該主題的遺產(chǎn)，將作為具有相似性的同主題遺產(chǎn)的“代表”，而不再列入其他遺產(chǎn)。不過，該決議并沒有明確地解釋如何判定這類主題遺產(chǎn)在多大程度上具有相似性或代表性，這給具體操作執(zhí)行帶來了困難；而從以往判例來看，廣島和平紀(jì)念公園的隨后列入顯然說明，奧斯威辛-比克瑙集中營(yíng)無法代表所有與第二次世界大戰(zhàn)相關(guān)的沖突性記憶。那么，這樣的類推是否也適用于其他與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)？

世界遺產(chǎn)中心和ICOMOS的研究還指出，該主題遺產(chǎn)在實(shí)際申報(bào)與評(píng)估的操作層面面臨著許多實(shí)際問題與挑戰(zhàn)。紀(jì)念活動(dòng)（memorialization）往往對(duì)于相關(guān)者而言是具有積極作用的，沖突后的紀(jì)念有助于相關(guān)者共同認(rèn)識(shí)、反思不和諧的記憶，有助于重建一種共同的社會(huì)信念。但這種共識(shí)往往僅對(duì)于一小部分利益相關(guān)者存在，而具有排他性。由此紀(jì)念活動(dòng)很難具有全球普遍性的價(jià)值，無法具有世界遺產(chǎn)所要求的OUV，無法成為面向全球的公共歷史的組成部分。再者，列入《名錄》要求遺產(chǎn)地通過比較研究的方法評(píng)估其“穩(wěn)定的”O(jiān)UV（fixed OUV），而近期沖突記憶遺產(chǎn)往往與特定語境、歷史事件直接相關(guān)，使之難以開展比較研究—無法論證一個(gè)歷史事件比另一個(gè)更重要或更慘痛，這造成了這類遺產(chǎn)價(jià)值評(píng)估的困難。

鑒于以上考慮，世界遺產(chǎn)中心和咨詢機(jī)構(gòu)的研究意見認(rèn)為：《名錄》需展現(xiàn)全人類普遍性價(jià)值中具有突出性的遺產(chǎn)，而與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)僅能展示某類人群的敘事，或多或少具有排他性，因而2021年委員會(huì)決議草案認(rèn)定該主題遺產(chǎn)性質(zhì)與《公約》的目標(biāo)、范疇存在矛盾。咨詢機(jī)構(gòu)建議這類遺產(chǎn)嘗試列入U(xiǎn)NESCO或其他國(guó)際組織旗下其他項(xiàng)目，如UNESCO世界記憶（Memory of the World）、良知之地（Sites of Conscience）等項(xiàng)目；或區(qū)域性的項(xiàng)目，如歐洲遺產(chǎn)標(biāo)志(European heritage label)等。

然而這一觀點(diǎn)并未得到多數(shù)2021年委員會(huì)成員，特別是非洲締約國(guó)代表的同意，并在本次會(huì)議世界遺產(chǎn)申報(bào)程序議題中展開了激烈的爭(zhēng)論。烏干達(dá)、埃塞俄比亞、南非等非洲委員國(guó)指出：于2021年4月在南非召開的同主題非洲專家線上會(huì)議成果沒有體現(xiàn)在大會(huì)的決議草案之中，并強(qiáng)調(diào)與近期沖突記憶相關(guān)的遺產(chǎn)與《公約》和《操作指南》的目標(biāo)與范疇相符，和UNESCO建立和平的宗旨并不矛盾，不能先天地將其排除在申報(bào)之外。埃塞俄比亞代表則強(qiáng)調(diào)：每個(gè)世界遺產(chǎn)申報(bào)項(xiàng)目都是獨(dú)特的，不能在沒有進(jìn)行技術(shù)評(píng)估前就判定一個(gè)項(xiàng)目不具有潛在OUV，申報(bào)評(píng)估應(yīng)保證是公平、公正、透明、沒有偏見、沒有特殊原則的，咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)為該主題遺產(chǎn)制定特定的評(píng)估流程。這一觀點(diǎn)得到巴西、澳大利亞、西班牙、泰國(guó)、埃及等國(guó)家不同程度的認(rèn)可。

最終基于2個(gè)同時(shí)工作的決議修訂起草小組提交的決議修訂草案，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的討論，第44屆世界遺產(chǎn)大會(huì)決議[12]客觀地反映了不同專家會(huì)的意見，明確提及締約國(guó)、咨詢機(jī)構(gòu)、世界遺產(chǎn)中心和專家存在不同意見，并決定組建面向所有締約國(guó)的開放工作組對(duì)這一議題開展討論，以供第45屆世界遺產(chǎn)大會(huì)審議。

事實(shí)上，針對(duì)可能引發(fā)締約國(guó)矛盾與沖突的申報(bào)項(xiàng)目，現(xiàn)有《操作指南》雖然經(jīng)過了多次討論，但是仍未制定有效應(yīng)對(duì)或解決的機(jī)制或程序，而這很難從理論層面予以解決。在本次《操作指南》關(guān)于預(yù)審程序的討論中（第122條），曾有國(guó)家建議增加預(yù)審項(xiàng)目的公示期，期間如果世界遺產(chǎn)中心收到相關(guān)締約國(guó)提出的涉及爭(zhēng)議領(lǐng)土等相關(guān)沖突的書面反對(duì)意見時(shí)，則將終止該項(xiàng)目的預(yù)審評(píng)估，直到相關(guān)締約國(guó)達(dá)成共識(shí)。然而，特殊工作組的多數(shù)委員國(guó)均認(rèn)為，對(duì)于潛在的、可能涉及領(lǐng)土沖突性問題的解決途徑已在《公約》第11.3條?《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》第11條3.把一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)列入《世界遺產(chǎn)目錄》需征得有關(guān)國(guó)家同意。當(dāng)幾個(gè)國(guó)家對(duì)某一領(lǐng)土的主權(quán)或管轄權(quán)均提出要求時(shí)，將該領(lǐng)土內(nèi)的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)列入，《目錄》不得損害爭(zhēng)端各方的權(quán)利。進(jìn)行了說明，而委員會(huì)或世界遺產(chǎn)中心均無權(quán)中止項(xiàng)目的評(píng)估。如此，關(guān)于申報(bào)過程中涉及如何解決第三方締約國(guó)干預(yù)意見的問題再次被擱置。對(duì)于潛在爭(zhēng)議和沖突風(fēng)險(xiǎn)的解決，本次《操作指南》的修訂僅在第120條加入了鼓勵(lì)締約國(guó)在正式申報(bào)前，通過建設(shè)性對(duì)話避免申報(bào)項(xiàng)目存在涉及其他締約國(guó)潛在問題的建議，而非強(qiáng)制性內(nèi)容。

4 討論：《操作指南》的修訂趨勢(shì)與局限性

2021年版《操作指南》的修訂旨在應(yīng)對(duì)近期全球戰(zhàn)略實(shí)施中面臨的諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，其中委員會(huì)決議的政治化傾向和世界遺產(chǎn)基金的緊張狀況是近期討論重點(diǎn)關(guān)注的議題，修訂集中地反映出2014年以來申報(bào)程序改革的成果與共識(shí)性意見，而將于2023年逐步開始實(shí)施的“兩階段”申報(bào)程序成為近期申報(bào)程序改革最終落實(shí)的解決途徑?！额A(yù)審評(píng)估》實(shí)施的愿景在于：提高世界遺產(chǎn)申報(bào)評(píng)估機(jī)制的經(jīng)濟(jì)性和效率，加強(qiáng)締約國(guó)和咨詢機(jī)構(gòu)之間的交流對(duì)話，推動(dòng)申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量的提升。然而，限于當(dāng)前財(cái)政持續(xù)緊張的狀況，以及咨詢機(jī)構(gòu)工作能力與效率，該機(jī)制的積極效益有待更長(zhǎng)時(shí)間的檢驗(yàn)。與此同時(shí)，我們也需注意到，本次修訂內(nèi)容主要集中在機(jī)制程序?qū)用妫狈z產(chǎn)保護(hù)理論層面的探討與創(chuàng)新，且在機(jī)制層面尚缺乏有效處理國(guó)家之間沖突與矛盾的能力?！恫僮髦改稀纷鳛橹笇?dǎo)《公約》實(shí)施重要的技術(shù)文件，最為直接地勾勒出《公約》實(shí)施的邊界、可能性、原則、機(jī)制與程序，其內(nèi)容應(yīng)指引《公約》的實(shí)踐向著富于創(chuàng)意、活力和想象力的方向發(fā)展。遺憾的是，本次《操作指南》的修訂尚無法令人預(yù)見到這樣積極的未來，而這也許正是《公約》實(shí)施50周年之際需要認(rèn)真思考的話題。