環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄的若干思考

卜文淇

摘 要：近年來，人民群眾對(duì)于將環(huán)境問題導(dǎo)入司法程序，用環(huán)境司法守護(hù)綠水青山的呼聲愈加強(qiáng)烈。各級(jí)法院井噴式的環(huán)境案件隨之而來的管轄權(quán)爭(zhēng)議，成為環(huán)境資源案件亟須解決的首要問題。環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄制度，經(jīng)歷了從無到有、從有到優(yōu)的蛻變，已充分展現(xiàn)出跨區(qū)域集中管轄改革探索的優(yōu)越性與必要性。但囿于集中管轄尚屬新生事物，還需在頂層設(shè)計(jì)方面、內(nèi)部暢通機(jī)制方面以及外部協(xié)調(diào)機(jī)制方面予以完善。

關(guān)鍵詞：環(huán)境司法;跨區(qū)域;集中管轄;必要性;完善

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.064

0 引言

2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出：“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”。2014年7月，《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014-2018）》明確“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”等改革思路。2014年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”。這一系列政策文件積極回應(yīng)了公眾對(duì)于司法“去地方化”“去行政化”的新期待。

1 堅(jiān)持問題導(dǎo)向：集中管轄模式的探究

2007年11月，貴州省清鎮(zhèn)市紅楓湖畔誕生了中國(guó)首家環(huán)境保護(hù)法庭;2014年6月，最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立，標(biāo)志著環(huán)境資源審判工作進(jìn)入全新的歷史發(fā)展階段;陜西高院是最高人民法院首批7個(gè)依托鐵路法院開展集中受理行政、環(huán)境資源案件的試點(diǎn)?。ㄊ校┲?重慶高院根據(jù)案件數(shù)量、審判力量以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在本級(jí)法院、5個(gè)中院以及部分基層法院設(shè)立環(huán)境資源審判組織，實(shí)行環(huán)境資源案件民事、刑事、行政三審合一、跨區(qū)域管轄;江蘇法院構(gòu)建長(zhǎng)江流域全流域保護(hù)、跨區(qū)劃管轄、專門化審判的“9+1”審判體系;甘肅形成高院為“點(diǎn)”、林區(qū)中院及所屬林區(qū)基層法院為“線”、礦區(qū)法院及各市（州）府所在地基層法院專門合議庭為“面”的環(huán)境資源集中管轄審判體系。

2 堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向：集中管轄必要性的探究

2.1 平息管轄權(quán)爭(zhēng)議的需要

（1）“推諉管轄”滋生告訴無門，司法公平公正淪為一紙空談。如環(huán)境侵權(quán)案件雖采取無過錯(cuò)責(zé)任原則，但在對(duì)案件定性之前，需要充分分析侵權(quán)行為、損害結(jié)果、侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間是否存在因果關(guān)系三個(gè)要件。首先，因環(huán)境因子的特殊性，一方面一些輕微的損害結(jié)果存在自愈的可能，另一方面嚴(yán)重的損害結(jié)果往往需要經(jīng)過一個(gè)漫長(zhǎng)的周期才能顯現(xiàn)，這就對(duì)司法實(shí)務(wù)中因果關(guān)系的認(rèn)定提出了極大的挑戰(zhàn);其次，審理此類案件法官不僅需要具有專業(yè)的審判素養(yǎng)，更需要掌握環(huán)境工程技術(shù)等復(fù)合型知識(shí)，法官畏難情緒也是產(chǎn)生“推諉管轄”的重要原因之一;再次，此類案件往往需要鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定報(bào)告作為定案依據(jù)，由此而來的異地取證、異地鑒定不僅會(huì)耗費(fèi)法院大量人力、物力、財(cái)力，更是會(huì)使得法官不可避免承擔(dān)扣除審限，甚至是延長(zhǎng)審限風(fēng)險(xiǎn)，使本就“案多人少”的基層法院雪上加霜。

（2）“爭(zhēng)搶管轄”映射地方保護(hù)主義，嚴(yán)重掣肘法院獨(dú)立行使審判權(quán)。近年來，從“三山”理念的提出到民法典綠色原則的納入，從環(huán)境犯罪懲戒機(jī)制到修復(fù)理念的踐行，無不是賦予了習(xí)近平生態(tài)文明思想與美麗中國(guó)建設(shè)更多的核心價(jià)值與時(shí)代內(nèi)涵?？梢哉f，在當(dāng)代中國(guó)，犧牲環(huán)境式的畸形經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在法律法規(guī)層面是堅(jiān)決禁止的，但是在具體實(shí)施層面，一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)或是急于摘掉“貧困”的帽子，或是追求領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人政績(jī)，陽(yáng)奉陰違的現(xiàn)象仍是屢禁不止，地方保護(hù)主義抬頭，地方政府甚至充當(dāng)起了破壞環(huán)境的“保護(hù)傘”。法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)干涉。為保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)，司法體制改革深入推進(jìn)以來，已完成省以下法檢系統(tǒng)財(cái)物上劃省級(jí)財(cái)政統(tǒng)管工作，即垂直管理。但是所謂的財(cái)物上劃目前仍然停留在地方審批、省院撥款的階段，再加上法院人事管理、干部任免等仍需地方組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等批準(zhǔn)或出具相關(guān)說明，法院在審理具體案件中不可避免會(huì)受到地方行政部門干預(yù)，甚至存在發(fā)生相互博弈、利益置換的可能性。

2.2 統(tǒng)一裁判尺度的需要

（1）治理冗雜地方性法規(guī)或地方規(guī)章出臺(tái)亂象。有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)可以根據(jù)地區(qū)需要和工作實(shí)際制定地方性法規(guī)。依照《立法法》第82條規(guī)定，有關(guān)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)的地方政府規(guī)章制定權(quán)限可以擴(kuò)張至設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。該條規(guī)定的立法初衷，是鼓勵(lì)地方政府在環(huán)境保護(hù)方面作出因地制宜、因時(shí)制宜的變通，但因各地在區(qū)位特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、制定法規(guī)規(guī)章水平等方面存在差異，易于產(chǎn)生同類案件裁判尺度不統(tǒng)一的不利后果。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔L(zhǎng)江流經(jīng)青、藏、川、滇、渝、鄂、湘、贛、皖、蘇、滬等11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，覆蓋全國(guó)百余個(gè)大中城市。若是長(zhǎng)江流域某河段發(fā)生水源污染，可能引發(fā)數(shù)個(gè)地區(qū)，乃至同一地區(qū)不同法院類案訴訟，結(jié)果迥異的判決書將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威。

（2）整合三大訴訟程序，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件集約化審判。環(huán)境資源類案件法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，通常涉及民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟三大傳統(tǒng)訴訟法交叉的問題。在交叉前提下，僅刑事附帶民事訴訟類型中，可在審理刑事案件時(shí)對(duì)民事賠償一并審理，但涉及精神損害賠償部分需要啟動(dòng)民事訴訟程序另行告訴。除此之外，其他訴訟類型的交叉，均需結(jié)合是否存在引起與被引起關(guān)系、一案的審理是否必須以另案的審理結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行綜合考量，最終決定是否中止當(dāng)前審判程序。在具體訴訟中，還會(huì)發(fā)生訴訟模式、程序運(yùn)行、證據(jù)規(guī)則等矛盾沖突，影響司法效率，浪費(fèi)司法資源。而集中管轄隨之而來的“二審合一”“三審合一”“四審合一”歸口審理機(jī)制，必將在很大程度上實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的集約化審判。

2.3 環(huán)境司法專門化的需要

（1）案件類型專門化。鑒于不同地區(qū)環(huán)境要素不同，環(huán)境資源案件的數(shù)量也會(huì)有所差異。一方面，有的法院現(xiàn)有審判力量無法滿足日益增長(zhǎng)的案件數(shù)量需求。另一方面，有的法院雖然成立了環(huán)境資源審判庭，卻處于“無米下鍋”的尷尬境地，只能用其他類型案件補(bǔ)足案件數(shù)。集中管轄恰恰是建立在審判力量與案件數(shù)量大數(shù)據(jù)分析下的平衡之舉，是推動(dòng)有限審判資源轉(zhuǎn)化為工作成效的有力舉措。

（2）審判人員的專門化。截至2019年底，全國(guó)共有環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)1353個(gè)，其中環(huán)境資源審判庭513個(gè)，合議庭749個(gè)，人民法庭91個(gè)。就目前而言，雖然大多數(shù)專門審判機(jī)構(gòu)的審判人員為從原有法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中抽調(diào)而來，但均具備三個(gè)特點(diǎn)：一是理論功底扎實(shí)，業(yè)務(wù)水平精湛;二是具有民事、刑事或行政部類豐富審判經(jīng)驗(yàn);三是精力充沛，能夠樹立新型審判理念。這樣的人員配置有利于培育符合新時(shí)期環(huán)境審判需要的專業(yè)法官隊(duì)伍，推進(jìn)環(huán)境資源法律全面正確實(shí)施。

（3）組織構(gòu)建的專門化。以環(huán)境資源審判庭為例，環(huán)境資源審判庭為法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，通常設(shè)負(fù)責(zé)人1名，員額法官及法官助理若干名，形成負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌管理、法官為核心、其他人員分工協(xié)作、人員相對(duì)固定的專門化團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，《人民陪審員法》規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件由人民陪審員和法官組成七人合議庭共同審判，且針對(duì)環(huán)境資源審判的復(fù)雜性與專業(yè)性的特點(diǎn)，聘請(qǐng)環(huán)境資源相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人士擔(dān)任人民陪審員也成為此類案件組織構(gòu)建專門化的重要一環(huán)。

3 堅(jiān)持效果導(dǎo)向：集中管轄完善度的探究

（1）在頂層設(shè)計(jì)方面，補(bǔ)強(qiáng)集中管轄合法性依據(jù)，厘清管轄“主客場(chǎng)”爭(zhēng)議，保障國(guó)家審判權(quán)行使的獨(dú)立性。根據(jù)最新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十八條第二款之規(guī)定，高級(jí)人民法院可以在最高人民法院批準(zhǔn)后，根據(jù)工作實(shí)際需要，確定跨行政區(qū)域管轄行政案件人民法院。這是在行政訴訟領(lǐng)域率先探索與行政區(qū)劃適度分離的管轄制度的重要舉措，但從“可以”“人民法院”等字眼來看，無論是適用的強(qiáng)制性還是跨區(qū)域管轄法院層級(jí)方面規(guī)定得都比較曖昧。在民事、刑事另外兩大傳統(tǒng)訴訟領(lǐng)域，法律和相關(guān)司法解釋都未將集中管轄納入法定管轄類型。截至目前，已實(shí)行集中管轄的省、自治區(qū)、直轄市所出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定大多依據(jù)的是《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》等政策精神和最高人民法院的批復(fù)意見，明確性立法指引的缺失是制約集中管轄價(jià)值和作用的發(fā)揮的因素之一。因此，亟須通過提高集中管轄法律依據(jù)的層級(jí)，給予集中管轄更為科學(xué)、規(guī)范、明確的立法支撐。

（2）在內(nèi)部暢通機(jī)制方面，充分依托智慧法院建設(shè)成果，完善司法便民措施，節(jié)省訴訟當(dāng)事人跨區(qū)域訴訟成本。集中管轄在實(shí)現(xiàn)司法資源集約化的同時(shí)，必然會(huì)增加跨區(qū)劃訴訟當(dāng)事人異地訴訟成本。因此，必須要暢通跨行政區(qū)劃集中管轄法院與非集中管轄法院溝通聯(lián)絡(luò)渠道。首先，進(jìn)一步完善跨域立案、案件異地移送等相關(guān)機(jī)制，引導(dǎo)訴訟案件當(dāng)事人利用移動(dòng)微法院平臺(tái)辦理業(yè)務(wù)，盡可能地“讓群眾少跑腿，讓數(shù)據(jù)多跑路”;其次，為避免非集中管轄法院產(chǎn)生推諉情緒，可探索將移送案件導(dǎo)入非集中管轄法院訴訟程序，上“移”字號(hào)，結(jié)合移送材料工作量折算案件數(shù)量;再次，汲取疫情防控期間“云庭審”有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分且爭(zhēng)議不大的跨區(qū)域環(huán)境資源案件，在征得雙方當(dāng)事人同意的情況下，開啟線上庭審模式。

（3）在外部協(xié)調(diào)機(jī)制方面，準(zhǔn)確把握司法權(quán)在環(huán)境保護(hù)中的角色定位，做好司法銜接工作，構(gòu)建環(huán)境生態(tài)多元共治格局。首先，公、檢、法三家僅有法院系統(tǒng)已在部分區(qū)域?qū)嵭屑泄茌犞贫?，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)仍延續(xù)傳統(tǒng)管轄模式，這就會(huì)帶來不同層級(jí)、不同地域辦案機(jī)關(guān)之間程序適用、案卷移送、證據(jù)調(diào)取等司法銜接不暢的問題;其次，司法是環(huán)境保護(hù)最后一道防線，在此之前環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境案件要提前介入，對(duì)于大部分此類案件都可以通過環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)處方式予以解決，且具有時(shí)間短、見效快、終局性的特點(diǎn);再次，鑒定機(jī)構(gòu)的中立性、客觀性、專業(yè)性，會(huì)直接影響環(huán)境糾紛的判斷，在環(huán)境犯罪中，更是可能成為罪與非罪、重罪與輕罪、監(jiān)禁刑與非監(jiān)禁刑之間的判斷依據(jù)。因此，必須要通過建立聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享平臺(tái)等，探索構(gòu)建人民法院、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境與打擊環(huán)境犯罪強(qiáng)大合力。同時(shí)，自上而下培育選拔具有良好環(huán)境糾紛判斷資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)，建立環(huán)境資源專家顧問數(shù)據(jù)庫(kù)也是題中應(yīng)有之義。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄是環(huán)境資源案件管轄制度改革的大勢(shì)所趨，是貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想、生態(tài)文明思想和黨的十九屆四中、五中全會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明體系建設(shè)要求的有益嘗試，是我國(guó)環(huán)境司法專門化分步走戰(zhàn)略的重要一環(huán)。但是作為一項(xiàng)新興事物，它的推行必然要遭遇一定的阻礙，完善必然要經(jīng)過一段時(shí)間的磨合，因此需要在現(xiàn)階段進(jìn)一步擴(kuò)大集中管轄制度適用范圍的同時(shí)，有效歸納總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期最終實(shí)現(xiàn)建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的管轄制度。

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