開發(fā)性金融支持國家儲(chǔ)備林建設(shè)的模式與路徑研究

基金項(xiàng)目：北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北京市公益林保險(xiǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新與運(yùn)行模式優(yōu)化”（18YJB011）;教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“我國森林保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧效應(yīng)評估與機(jī)制優(yōu)化研究”（20YJA790059）。

作者簡介：羅廉（1969-），男，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：速豐林、國家儲(chǔ)備林等建設(shè)管理和政策。

摘 要：國家儲(chǔ)備林建設(shè)是保障木材安全和生態(tài)安全的重要工程，重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目是我國首個(gè)采取央地合作模式建設(shè)的儲(chǔ)備林項(xiàng)目，創(chuàng)新“保證擔(dān)保+選擇權(quán)動(dòng)態(tài)擔(dān)?！钡膭?dòng)態(tài)信用結(jié)構(gòu)。本文重點(diǎn)剖析重慶儲(chǔ)備林項(xiàng)目融資的創(chuàng)新路徑，總結(jié)重慶模式的可復(fù)制、可推廣的適用基礎(chǔ)，為其他地區(qū)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的開展提供參考。

關(guān)鍵詞：國家儲(chǔ)備林;開發(fā)性金融;融資模式;央地合作

中圖分類號：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.052

0 引言

我國木材生產(chǎn)總量較低，對外進(jìn)口依存度較高，開展國家儲(chǔ)備林建設(shè)增加重要木材儲(chǔ)備，對保障國家木材安全具有重要意義。但由于國家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目具有資金需求量大、投資回報(bào)期長、收益見效慢，信用結(jié)構(gòu)不完善等特點(diǎn)，使得商業(yè)性金融供給不足，社會(huì)資本不愿投入，項(xiàng)目推進(jìn)受到嚴(yán)重的融資制約。2015年起，國家林業(yè)主管部門與國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等開展戰(zhàn)略合作，以期發(fā)揮開發(fā)性、政策性金融的引致效應(yīng)，進(jìn)一步吸引社會(huì)資本參與儲(chǔ)備林工程的投資建設(shè)，國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的規(guī)劃和落地呈現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展態(tài)勢。

重慶市森林資源豐富，全市林地面積446.61萬公頃，其中商品林面積128.73萬公頃，是全國木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備生產(chǎn)基地建設(shè)重點(diǎn)省（市）之一。2019年，國家林業(yè)和草原局、國家開發(fā)銀行與重慶市政府達(dá)成合作意向，正式啟動(dòng)實(shí)施33.33萬公頃的重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目。重慶儲(chǔ)備林項(xiàng)目通過引入林業(yè)行業(yè)內(nèi)唯一中央企業(yè)——中林集團(tuán)，建立起優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的央地合作模式。央地合作模式有利于儲(chǔ)備林項(xiàng)目利用中央企業(yè)的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢提升項(xiàng)目運(yùn)行管理績效，并且中央企業(yè)成熟的木材營銷渠道能夠充分發(fā)掘和放大國有商品林的市場價(jià)值。截至2021年3月，重慶國家儲(chǔ)備林已先后在城口縣、梁平區(qū)、奉節(jié)縣和巫溪縣等地穩(wěn)步推進(jìn)國家儲(chǔ)備林基地建設(shè)任務(wù)達(dá)16.33萬公頃。本文聚焦于重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的融資模式，分析其推廣策略與優(yōu)化建議，為我國其他地區(qū)儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)提供參考。

1 重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目融資困境分析

1.1 承貸主體實(shí)力有限，難以直接承接貸款

重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目以國有林場為實(shí)施主體，但國有林場為公益類事業(yè)單位屬性，所有權(quán)經(jīng)營權(quán)相對分離，其管理體制不符合國家儲(chǔ)備林貸款主體條件，無法直接承接貸款。而重慶市林業(yè)局有現(xiàn)成的融資平臺(tái)——重慶市林業(yè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司雖然具備承接國開行貸款的基本條件，但并未從事過任何經(jīng)營活動(dòng)，其注冊資本僅1.6億元（實(shí)有貨幣資本僅3800萬元），難以達(dá)到國家開發(fā)銀行的貸款門檻。因此，具備符合國開行貸款門檻的合格承貸主體是重慶儲(chǔ)備林項(xiàng)目順利融資的關(guān)鍵前提。

1.2 項(xiàng)目收益來源單一，難以滿足還款要求

國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目在建設(shè)及運(yùn)營期內(nèi)的流動(dòng)資金通常由項(xiàng)目主體自有資金及建設(shè)期內(nèi)木材采伐等經(jīng)營性收入構(gòu)成，但重慶主要鄉(xiāng)土樹種林木所需的生長周期較長，項(xiàng)目建設(shè)前期難以自主形成可觀的經(jīng)濟(jì)效益，還款壓力較大。加之重慶地區(qū)天然林、公益林較多，商品林與公益林呈插花分布，經(jīng)營難度較大。重慶作為松材線蟲病發(fā)生程度較為嚴(yán)重的省市之一，大部分區(qū)縣已按照疫區(qū)管理，所有采伐的松木均按照疫木管理，林木價(jià)值被嚴(yán)重低估。受限于以上諸多因素，以木材采伐為主要收益來源的儲(chǔ)備林項(xiàng)目難以滿足融資還款要求。

1.3 抵押擔(dān)保資源不足，難以搭建信用結(jié)構(gòu)

重慶儲(chǔ)備林項(xiàng)目僅依賴自有抵押資產(chǎn)難以形成穩(wěn)定的信用結(jié)構(gòu)，主要原因包括：首先是抵押擔(dān)保資產(chǎn)嚴(yán)重不足。納入項(xiàng)目建設(shè)范圍的林木所有權(quán)和林木使用權(quán)是重慶儲(chǔ)備林項(xiàng)目的主要抵押物，但由于林木資產(chǎn)的評定價(jià)格偏低，其抵押價(jià)值被嚴(yán)重低估，因此僅以林權(quán)抵押為主要擔(dān)保方式的項(xiàng)目融資申請無法達(dá)到國開行要求。其次是國開行貸款需要建立還款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，承貸主體籌資壓力很大。最后是重慶市現(xiàn)行的森林保險(xiǎn)產(chǎn)品的保障水平較低，作為抵押物的林木資產(chǎn)受損后，其賠付金額不足以抵補(bǔ)國開行損失。因此，重慶儲(chǔ)備林項(xiàng)目無法建立穩(wěn)定的信用結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致難以順利承接國開行貸款。

2 重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目融資模式分析

針對上述融資困境，重慶市政府引入中林集團(tuán)參與項(xiàng)目建設(shè)，建立了“保證擔(dān)保+林權(quán)動(dòng)態(tài)抵押擔(dān)保+風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金+林業(yè)綜合險(xiǎn)”的信用結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了項(xiàng)目整體資信水平和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，順利承接國家開發(fā)銀行100億元貸款，貸款期限30年（含寬限期8年）。

2.1 采用央地合作模式，增強(qiáng)企業(yè)資本實(shí)力

2019年5月，重慶市將13個(gè)項(xiàng)目區(qū)縣國有林場的人工商品林作價(jià)入股，與中林集團(tuán)共同組建央地混合所有制企業(yè)——重慶市林業(yè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司（以下簡稱“重慶林投公司”）。其中原重慶林投公司資產(chǎn)占股5%，中林集團(tuán)以現(xiàn)金增資占股45%，相關(guān)區(qū)縣以國有林地、林木和其他林業(yè)資產(chǎn)折資參股共占比50%，重組后借款人注冊資本達(dá)到30億元。該公司作為重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目投融資平臺(tái)和實(shí)施主體統(tǒng)籌項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營，各區(qū)縣成立的分（子）公司負(fù)責(zé)具體建設(shè)和運(yùn)行，項(xiàng)目總體采取林地流轉(zhuǎn)方式開展國家儲(chǔ)備林基地建設(shè)。同時(shí)重慶林投公司需協(xié)助國開行市分行管理項(xiàng)目抵押林權(quán)、林業(yè)保險(xiǎn)，落實(shí)項(xiàng)目資本金、木材采伐控制、賬戶監(jiān)管，履行項(xiàng)目林權(quán)排他性承諾。

2.2 豐富收益來源渠道，完善項(xiàng)目還款來源

重慶林投公司在項(xiàng)目區(qū)縣成立分公司，負(fù)責(zé)片區(qū)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目落地和管理。同時(shí)，與縣政府按照一定的出資比例（51∶49或70∶30）成立林業(yè)開發(fā)有限公司，具體組織實(shí)施國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目。子公司會(huì)同區(qū)縣國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目辦公室動(dòng)員村民自愿將承包的林地入股，授權(quán)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營、管理、合作、流轉(zhuǎn)和相關(guān)處置決策。這使得重慶林投公司獲得大量的優(yōu)質(zhì)商品林地，通過實(shí)施撫育改培，提升林地價(jià)值與林木資源變現(xiàn)能力。同時(shí)，項(xiàng)目將配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并通過充分挖掘林下資源的潛在價(jià)值，大力發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，努力打造覆蓋林業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈的收益回報(bào)機(jī)制。

2.3 實(shí)行動(dòng)態(tài)抵押擔(dān)保，完善風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

林權(quán)抵押動(dòng)態(tài)擔(dān)保的信用結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)央企的保證擔(dān)?？臻g隨項(xiàng)目林權(quán)資產(chǎn)的集中程度動(dòng)態(tài)變化，是央地合作共建模式的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。在重慶儲(chǔ)備林項(xiàng)目前期，林權(quán)資源尚未充分整合，由中林集團(tuán)為項(xiàng)目提供第三方全額連帶責(zé)任保證擔(dān)保，為林地流轉(zhuǎn)和林木種植提供充足資金保障，保證借款人前期資金使用順暢。項(xiàng)目中期，伴隨借款人所擁有的林權(quán)資產(chǎn)不斷增長，相關(guān)林權(quán)資產(chǎn)經(jīng)開發(fā)銀行認(rèn)可的評估機(jī)構(gòu)評估且抵押率符合開發(fā)銀行規(guī)定，在抵押登記手續(xù)辦理完畢后，經(jīng)開發(fā)銀行同意，中林集團(tuán)可釋放不超過項(xiàng)目林權(quán)新增抵押擔(dān)保額度的保證擔(dān)保。項(xiàng)目后期，若借款人提供足額的林權(quán)資產(chǎn)為項(xiàng)目提供抵押擔(dān)保，則可全額釋放出中林集團(tuán)的保證擔(dān)?？臻g。

3 重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目融資模式推廣及優(yōu)化策略

3.1 建立利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引入合格投資主體

重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目通過中林集團(tuán)增資入股提升了承貸主體的融資實(shí)力，因此，在采取“中央企業(yè)統(tǒng)籌+地方主體運(yùn)行”的合作形式的基礎(chǔ)上，可擴(kuò)大市場主體的篩選范圍，尋求行業(yè)內(nèi)或關(guān)聯(lián)行業(yè)內(nèi)的大型地方國有企業(yè)或有實(shí)力的上市公司進(jìn)行合作。最為關(guān)鍵的是，國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目屬在地產(chǎn)業(yè)，如果得不到地方政府和林業(yè)主管部門的支持，利益聯(lián)結(jié)不緊密，則難以調(diào)動(dòng)區(qū)縣參與積極性，地方建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)也將十分困難，無法加快實(shí)現(xiàn)資本增值。因此，需要設(shè)立合理的利益分配機(jī)制，提升儲(chǔ)備林項(xiàng)目對合格市場投資主體的吸引力，增強(qiáng)地方政府參與儲(chǔ)備林項(xiàng)目規(guī)劃和落實(shí)的動(dòng)力。

3.2 創(chuàng)新林業(yè)金融產(chǎn)品，豐富項(xiàng)目融資渠道

目前，以信貸融資為主要資金來源的重慶國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目，其融資渠道和方式較為單一，僅依賴開發(fā)性金融和政策性信貸的融資現(xiàn)狀難以支撐儲(chǔ)備林項(xiàng)目的可持續(xù)長效性發(fā)展。因此，建議靈活運(yùn)用綠色金融債券、產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等新型多元化融資工具，充分發(fā)揮財(cái)政金融合力，實(shí)現(xiàn)國家儲(chǔ)備林建設(shè)長周期與政策性金融貸款長周期之間的有效匹配，為大力推進(jìn)“林權(quán)抵押 + 政府增信”、林業(yè)PPP等可復(fù)制可推廣的融資模式奠定發(fā)展基礎(chǔ)。

3.3 完善林業(yè)補(bǔ)貼政策，提升項(xiàng)目投資價(jià)值

目前，僅依靠林地經(jīng)濟(jì)收益償還貸款本息仍存在一定難度，且部分林地和樹種無法享受中央財(cái)政補(bǔ)貼。因此，建議將國家儲(chǔ)備林納入林業(yè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目庫管理，并配套安排相應(yīng)的補(bǔ)助資金，加大政策性貸款貼息力度。再次，探索政策激勵(lì)，給予市場主體申請國家政策性補(bǔ)助資金開展相關(guān)工作方面享受與國有林場等市場主體同等待遇。最后，編制市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入限制，通過政府引導(dǎo)，在保證生態(tài)安全的前提下，允許社會(huì)資本投入發(fā)展林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，提升儲(chǔ)備林項(xiàng)目投資價(jià)值，確保國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目規(guī)劃的順利推進(jìn)。

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