任務(wù)型考核下基層河長制的運(yùn)行困境及其優(yōu)化

張國暉 馮榮迅 劉賢新 李子群 張潔舒 王若彬

基金項目：廣東省大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項目“任務(wù)型考核下河長制的運(yùn)行困境及其優(yōu)化策略”（S201911078032）。

作者簡介：張國暉（1998-），廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;馮榮迅（1999-），廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;劉賢新（1999-），廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;李子群（1999-），廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;張潔舒（2000-），廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生;王若彬（1999-），廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)本科生。

摘 要：河長制作為一項創(chuàng)新性的治理制度，在基層實(shí)施過程中存在著治水指標(biāo)過于統(tǒng)一化，考核機(jī)制“放”“管”失衡;治水權(quán)責(zé)不清，基層治水任務(wù)繁重;民眾認(rèn)知存在偏差，民間力量發(fā)揮不足等三個運(yùn)行困境，在全面審視任務(wù)型考核機(jī)制下河長制在基層的運(yùn)行現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，本文試圖以協(xié)同治理理論介入，從制度協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同和主體協(xié)同三個層面提出調(diào)整治水指標(biāo)、完善權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)、發(fā)揮民間力量的基層河長制優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：河長制;任務(wù)型考核;運(yùn)行困境;優(yōu)化路徑

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.015

2016年12月11日，中國中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。2017年元旦，習(xí)近平總書記在新年賀詞中更是發(fā)出“每條河流要有‘河長’了”的號令，在此基礎(chǔ)上，全國范圍內(nèi)逐漸推行河長制，以求解決九龍治水、權(quán)責(zé)不明等治理問題。然而，“河長制”政策在基層實(shí)施過程中，由于“任務(wù)型”考核機(jī)制的出現(xiàn)，“河長制”與傳統(tǒng)水污染治理模式之間出現(xiàn)了協(xié)調(diào)障礙問題?；诖?，本文采取深度訪談的方法，對5位分別來自廣州、佛山、東莞不同地方的基層村河長進(jìn)行了訪談（表1），并選擇非官方的民間河長作為對比樣本，以期探究基層河長制的實(shí)施現(xiàn)狀、運(yùn)行困境以及優(yōu)化路徑。

1 任務(wù)型考核下基層河長制的運(yùn)行機(jī)制

“河長制”是指由地方各級黨政負(fù)責(zé)人任職本行政轄區(qū)內(nèi)河流湖泊的“河長”，作為本行政區(qū)域治水的第一責(zé)任人，分級分段承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，并成立河長辦公室，整合聯(lián)動各有關(guān)職能單位的以統(tǒng)籌規(guī)劃水資源保護(hù)、水污染治理、水環(huán)境改善和水生態(tài)修復(fù)等為主要任務(wù)的一項創(chuàng)新制度。

在組織架構(gòu)上，根據(jù)中央文件精神，河長制共設(shè)立四級河長，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長，由省級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設(shè)立河長，由同級負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;村、街道一類的基層河長制由村長或街道辦主任擔(dān)任河長，統(tǒng)籌治理下轄管理的河道。

在運(yùn)行機(jī)制上，上級河長運(yùn)用行政命令、行政法規(guī)等方式對下級河長設(shè)立指標(biāo)、發(fā)布任務(wù)，而下級或者基層河長則需在規(guī)定時間內(nèi)，聯(lián)動其他政府部門、企業(yè)等，共同完成上級下發(fā)的任務(wù)指標(biāo)，呈現(xiàn)出以任務(wù)考核為導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制。

這種運(yùn)行機(jī)制的形成，與國家層面的政策頒布與實(shí)行密不可分。當(dāng)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，各省市迅速開始行動之時，2016年12月26日，兩辦又印發(fā)了一項全新法規(guī)——《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》（以下簡稱為《考核辦法》），將河湖水體等的環(huán)境治理問題作為貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神、加快綠色發(fā)展與推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，并對各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)提出具體的評價考核機(jī)制。

《考核辦法》強(qiáng)調(diào)黨政同責(zé)和獎懲并舉的原則，采取年度評價和考核相結(jié)合的方式，突出公眾的獲得感，強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核與領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評價、干部獎懲任免掛鉤，對考核不合格地區(qū)的干部進(jìn)行通報批評甚至追責(zé)等?？傊犊己宿k法》將河湖水體等的環(huán)境治理上升到生態(tài)環(huán)境變量全覆蓋的高度，也因此被輿論稱為“歷史上最嚴(yán)格也最有高度的環(huán)境建設(shè)考核制度”。

由于生態(tài)文明建設(shè)是一個“牽一發(fā)而動全身”的大工程，基層河道治理問題成為各省市生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)嚴(yán)抓的工作任務(wù)，基層河道治理責(zé)任也就自然落到基層河長身上。

然而，隨著行政級別的下降，基層河長的河流管轄范圍不斷變小、工作越來越細(xì)化，甚至被規(guī)定了每天必須完成的具體任務(wù)。諸如，基層河長必須每天堅持到崗巡查河道，河面垃圾的清理情況則作為工作質(zhì)量的一個重要衡量指標(biāo)。訪談中多位基層河長指出，當(dāng)前基層河道治理的日?？己朔绞绞巧霞壓娱L派人來檢查，并通過微信工作群實(shí)時監(jiān)督。但事實(shí)上，這種靜態(tài)的考核方式與河道動態(tài)流動的實(shí)際現(xiàn)狀是相悖的，基層河長或許可以保證在或上級檢查的某個時段內(nèi)河面無垃圾、河道水質(zhì)有提升，但并不能在完成短期任務(wù)后仍繼續(xù)保證河水治理效果。顯然，這種缺乏系統(tǒng)觀和整體觀的任務(wù)型考核機(jī)制治標(biāo)不治本，也無形中增加了基層干部的工作壓力，更容易導(dǎo)致基層干部為完成行政任務(wù)而滋生造假作假、面子工程等不良工作作風(fēng)。

2 任務(wù)型考核下基層河長制的運(yùn)行困境

在廣州、佛山、東莞等地的調(diào)研中，本文發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的任務(wù)型考核下，基層河長制的運(yùn)行面臨以下困境。

2.1 治水指標(biāo)過于統(tǒng)一化，考核機(jī)制“放”“管”失衡

當(dāng)前，國務(wù)院主管部門發(fā)布統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，將全國的河涌進(jìn)行統(tǒng)一化管理。然而，由于全國各地區(qū)氣候、地勢、地形等自然地理特征不同，降雨頻率高低、降水量大小以及原先容納處理污水的技術(shù)基礎(chǔ)等要素存在地區(qū)差異性，一些水質(zhì)基礎(chǔ)較好、水體更新快以及處于上游地區(qū)的流域，即使河長對治水出現(xiàn)一定程度松懈，只要水質(zhì)不下降到國家最低標(biāo)準(zhǔn)，也就不用擔(dān)負(fù)相關(guān)行政責(zé)任。但是，對于位處水質(zhì)基礎(chǔ)較差、水體更新慢以及處于下游地區(qū)的流域，即使基層河長做好了治水的本職工作，水質(zhì)在短時間內(nèi)可能也難以達(dá)到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

可見，在沒有充分考慮地方流域特殊性的基礎(chǔ)上，設(shè)置統(tǒng)一的考核指標(biāo)，對河道治理這種系統(tǒng)性工程來說是不合理的。一些本身水質(zhì)基礎(chǔ)較差且經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于無法得到充足的政策資源而難以按質(zhì)按時完成繁重的治水任務(wù)，而一些水質(zhì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)，則借此獲得了更多的政策資源，這就導(dǎo)致目前河長制存在高度統(tǒng)一管理機(jī)制與資源分配不合理的失衡問題。

2.2 治水權(quán)責(zé)不清，基層治水任務(wù)繁重

目前，基層河長大多由村干部兼任，治水任務(wù)和本職工作的雙重壓力往往同時壓在村、街道一級的“一把手”身上，容易導(dǎo)致他們因本職工作的繁重而在治水任務(wù)上分身乏術(shù)。而基層河長制在落實(shí)過程中，還存在權(quán)責(zé)“錯位”的現(xiàn)象。

在訪談中，受訪者C指出，其負(fù)責(zé)的地段情況較為復(fù)雜，13條河涌流經(jīng)眾多高校與居民生活村，高校校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任所在大學(xué)片區(qū)的河長，負(fù)責(zé)管理流經(jīng)高校的河涌。高校一般會設(shè)立河長助理（兼任為主）一職，主要負(fù)責(zé)協(xié)助高校河長處理河道治理事務(wù)，并與街道總河長溝通接洽。按職級而言，這些高校校領(lǐng)導(dǎo)是村級河長，應(yīng)受基層河長辦統(tǒng)一管理，但高校校領(lǐng)導(dǎo)一般是廳級及以上干部，行政職級比河長辦（處級）要高。因此，當(dāng)任務(wù)下達(dá)時，基層河長辦迫于任務(wù)完成壓力，不得不去統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轄地所有河涌的工作，而公務(wù)繁忙的高校校領(lǐng)導(dǎo)卻未必能時時迅速響應(yīng)河長辦的工作要求。而即便高校出現(xiàn)治水問題時，迫于職級問題，河長辦只能通過發(fā)函等方式進(jìn)行督責(zé)，無法直接進(jìn)行針對性治理，這不僅容易造成雙方的摩擦，也容易因權(quán)責(zé)不清而難以將基層河長主體責(zé)任落到實(shí)處。

2.3 民眾認(rèn)知存在偏差，民間力量發(fā)揮不足

為了更好地配合和支持基層河長開展水環(huán)境治理工作，形成公眾全面參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制，不少地區(qū)也在逐步推行“民間河長制”，對引導(dǎo)全民共同參與水環(huán)境治理、推進(jìn)全民治水常態(tài)化有著不可忽視的作用。

然而在訪談中，本文發(fā)現(xiàn)，無論是對于基層河長還是民間河長的治水工作，民眾都存在不認(rèn)可、不理解、不支持等現(xiàn)象。受訪者A指出，在管理河涌堆放垃圾問題時，屬地村民對這些河道治理具體措施的理解程度和配合度較低，治水意識依舊薄弱，甚至認(rèn)為民間河長是政府聘請來的“說客”，并一味地將治水責(zé)任推到國家和政府身上，并未意識到環(huán)境建設(shè)人人有責(zé)。

除了在民眾層面頻頻“遇冷”以外，民間河長制的治理優(yōu)勢也并未被政府充分重視和運(yùn)用起來。從訪談得知，目前民間河長制基本屬于自發(fā)組織，并無穩(wěn)定的治水資金、資源，雙方的交匯點(diǎn)主要是民間河長向政府反饋治水問題，而政府則針對這些反饋調(diào)整治水方案?？傮w而言，政府層面也未就治水問題與民間河長建立具體明確的溝通機(jī)制、合作機(jī)制與激勵機(jī)制，民間河長的治水行動主要依仗于民間河長的個體自覺性和主動性。

3 任務(wù)型考核下基層河長制的優(yōu)化路徑

針對以上出現(xiàn)的困境，協(xié)同學(xué)以及協(xié)同治理理論的介入，將有助于優(yōu)化任務(wù)型考核下基層河長制的制度、結(jié)構(gòu)和主體之間的問題。

“協(xié)同學(xué)”一詞源于希臘語，意為“協(xié)調(diào)合作之學(xué)”，是一門研究協(xié)同系統(tǒng)從無序到有序的演化規(guī)律的新興綜合性學(xué)科。在公共管理視角下，協(xié)同學(xué)充分發(fā)揮公共部門、民間組織、企業(yè)、公民個人等社會組織和行為者各自資源、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，從而實(shí)現(xiàn)對社會公共事務(wù)“整體大于部分之和”的治理功效。而協(xié)同治理理論運(yùn)用了協(xié)同論的知識基礎(chǔ)和方法論來重新檢視治理理論，落實(shí)到任務(wù)型考核下基層河長制的優(yōu)化路徑，可以從制度協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同、主體協(xié)同三個方面進(jìn)行探討。

3.1 制度協(xié)同

當(dāng)前河長制的考核與激勵制度存在不平衡，上級對基層河長的工作有較為嚴(yán)格、統(tǒng)一化的考核指標(biāo)，但無相應(yīng)的正面激勵制度，獎懲制度也缺乏協(xié)調(diào)性?！爸貑栘?zé)，輕激勵，有責(zé)無權(quán)”的考核制度降低了基層河長的工作積極性，大大削弱了河長制的治理效果。在我國現(xiàn)行制度中，河長權(quán)力是一種制度性權(quán)力，利用協(xié)同理論優(yōu)化基層河長制的第一步應(yīng)當(dāng)是形成制度協(xié)同。制度協(xié)同，是由制度的均衡到不均衡再到新的均衡的持續(xù)不斷的演進(jìn)過程。

首先，應(yīng)建立激勵制度，完善考核機(jī)制，推進(jìn)激勵與考核制度的協(xié)同，這是制度協(xié)同的重要一步。單靠嚴(yán)厲的問責(zé)制度來“反向激勵”勢必挫傷基層河長的積極性，反之，建立和完善激勵制度，給予基層河長“正向激勵”，削弱高強(qiáng)度問責(zé)的態(tài)勢，設(shè)置合理多樣的指標(biāo)以靈活應(yīng)對復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)考核問題，推動激勵制度與考核機(jī)制的協(xié)同合作，有助于改變行政任務(wù)驅(qū)動下基層河長被動、高壓的工作態(tài)勢，推動基層河長主動、積極承擔(dān)治理任務(wù)。

其次，應(yīng)考慮將河長辦相關(guān)工作人員納入編制。河長的“兼職”身份往往只起到協(xié)調(diào)作用，并無治理實(shí)權(quán)?！凹媛毑患嫘健薄坝胸?zé)無權(quán)”等都是降低工作效率、影響治理效果的重要因素。將河長辦相關(guān)工作人員納入編制，賦予相應(yīng)的行政職權(quán)，與其他公共部門協(xié)同溝通治理，權(quán)責(zé)均衡有助于從制度上提高工作效率。

3.2 結(jié)構(gòu)協(xié)同

協(xié)同治理追求治理長效化，非“陣風(fēng)式”的短期成效。作為解決河流污染頑疾的關(guān)鍵制度，河長制工作的高效開展需要依托合理的組織結(jié)構(gòu)。在當(dāng)前因權(quán)責(zé)不明基層河長難以開展治理工作的大環(huán)境下，運(yùn)用結(jié)構(gòu)協(xié)同概念對基層河長制進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。結(jié)構(gòu)協(xié)同要求結(jié)構(gòu)的聯(lián)系具有較高的有序性、合理的比例與排列和嚴(yán)密的組織性，通過厘清并協(xié)調(diào)好河長辦工作人員的行政職級和實(shí)際工作職級之間關(guān)系，逐步建立起河長辦公室的實(shí)體機(jī)構(gòu)，使基層河長獲得真正的治理權(quán)限。

首先，從縱向的結(jié)構(gòu)關(guān)系來看，要切實(shí)壓實(shí)河長責(zé)任。改變以往虛職河長掛名的現(xiàn)象，將河長、副河長等職責(zé)落實(shí)到具體社區(qū)的具體單位的具體個人，落實(shí)縣、鄉(xiāng)、村三級河長責(zé)任，實(shí)行巡河日志和臺賬管理，并將工作納入公務(wù)員績效考核指標(biāo)體系中。

其次，從橫向的結(jié)構(gòu)關(guān)系來看，要把握好各級河長間的橫向協(xié)同合作關(guān)系，將層級關(guān)系轉(zhuǎn)化為互幫互助、互利互惠的關(guān)系。建立聯(lián)席會議制度，定期邀請各級河長、相關(guān)部門代表、在污水治理上有專業(yè)知識或經(jīng)驗(yàn)的代表以及各層次的社會民眾代表參與，通過與同級相關(guān)部門及群眾針對相關(guān)治水難題進(jìn)行探討，最終達(dá)到結(jié)構(gòu)上的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之和”。

3.3 主體協(xié)同

主體協(xié)同是指社會管理過程中的政黨組織、政府組織、商業(yè)組織、公民組織、利益團(tuán)體和個人等治理主體相互合作，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題。從河長制的層級設(shè)計及其運(yùn)作來看，初衷是聯(lián)合各大河流沿岸利益主體實(shí)現(xiàn)共同治理，以實(shí)現(xiàn)河水治理利益最大化。引入主體協(xié)同概念，從縱向的層級關(guān)系到橫向的監(jiān)督關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)性調(diào)整，發(fā)揮多主體治水優(yōu)勢。

首先，應(yīng)協(xié)同基層河長和民間河長的關(guān)系，通過建立并暢通基層河長和民間河長之間的合作機(jī)制和激勵機(jī)制，利用購買服務(wù)的方式發(fā)動民間河長與基層河長進(jìn)行合作，形成治水的合力。

其次，應(yīng)協(xié)同基層河長和社會民眾的關(guān)系，基層河長通過充分吸取民間智慧，使群眾成為治水的執(zhí)行者、監(jiān)督者和受益者?？梢岳煤娱L熱線、河長APP等方式廣泛收集民眾的意見;可以借助流域附近的學(xué)校資源，讓學(xué)生志愿者參與到部分河長制工作中，協(xié)助跟進(jìn)治理問題的解決落實(shí);此外還可以創(chuàng)新設(shè)立“小河長”，借用小朋友在每個家庭中的話語作用推進(jìn)家庭和個體關(guān)注社會治水問題。

最后，協(xié)同基層河長制和媒體的關(guān)系。利用媒體輿論，設(shè)立專門性、專題性的媒體欄目和新聞報道，對河長履職情況作全方位全時段跟蹤反饋，以塑造其良好公眾形象，提升公信力和執(zhí)行力。

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