連云港市防范重大風(fēng)險提升應(yīng)急管理能力研究

潘剛毅　陳素琴

摘要：當(dāng)前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。從城市公共安全面臨的形勢來看，連云港市公共安全風(fēng)險防范方面存有短板和弱項，與為城市高質(zhì)量發(fā)展提供保障有差距。面向新發(fā)展格局，推動“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須高度重視堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，更加重視城市公共安全風(fēng)險治理工作，提升應(yīng)急管理能力，促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展。

abstract：At present and in the future， China's development is still in a period of strategic opportunities， but there are new development and changes in opportunities and challenges. From the perspective of the situation faced by urban public security， Lianyungang has shortcomings and weaknesses in public security risk prevention， which is far from providing guarantee for high-quality urban development. Facing the new development pattern and promoting economic and social development during the 14th Five Year Plan period， we must attach great importance to adhering to the two major events of overall development and safety， pay more attention to urban public safety risk management， improve emergency management capacity and promote high-quality urban development.

關(guān)鍵詞：公共安全;風(fēng)險治理;新格局;能力提升

Key words：public safety? Risk management? New pattern? Ability improvement

當(dāng)前和今后一個時期，我國發(fā)展仍然處于戰(zhàn)略機(jī)遇期，但機(jī)遇和挑戰(zhàn)都有新的發(fā)展變化。從連云港市公共安全面臨的形勢來看，連云港市位于江蘇省東北部，魯中南丘陵與淮北平原的結(jié)合部，全市突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)共約1400平方公里，地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)100多處，位列全省前三位;漁港、海水養(yǎng)殖區(qū)、濱海旅游區(qū)、海堤工程等重要承災(zāi)體70多個，擁有全省唯一的基巖海岸、砂質(zhì)海岸以及城市岸線;林地面積近1500平方公里，林木覆蓋率超過27%，位列江蘇省第五，需重點(diǎn)防范森林火災(zāi)風(fēng)險。連云港市?；菲髽I(yè)超過1000家，?；肥鹿曙L(fēng)險是連云港市安全生產(chǎn)的主要風(fēng)險之一。公共衛(wèi)生領(lǐng)域需積極應(yīng)對新冠肺炎疫情和食品領(lǐng)域重大安全風(fēng)險，總的來說，作為快速發(fā)展期的城市，連云港安全風(fēng)險多面交織，尤其是重大公共安全事件會對城市的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展以及人民群眾的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，但城市公共安全風(fēng)險治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)還存在許多薄弱環(huán)節(jié)，城市公共安全風(fēng)險治理機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存。

面向新發(fā)展格局，推動“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，必須始終堅持“人民至上、生命至上”，更加高度重視堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事，更加重視城市公共安全風(fēng)險治理工作，始終把保障人民生命財產(chǎn)安全放在首位，努力提升風(fēng)險治理和應(yīng)急管理能力，打造綜合性、全方位、系統(tǒng)化的連云港城市公共安全風(fēng)險治理新格局，全面提高城市安全保障水平。

1、做好風(fēng)險情景規(guī)劃，提升風(fēng)險識別能力

城市公共安全風(fēng)險通常是對城市公共場域內(nèi)人們所遭受的各種現(xiàn)實(shí)或潛在的威脅、破壞和傷害的總稱。城市公共安全風(fēng)險治理是治理主體應(yīng)對風(fēng)險提供公安安全產(chǎn)品和服務(wù)的過程，其目的是消解公共安全事件所帶來的損失與傷害。連云港市海陸交匯城市，其風(fēng)險類型多樣，自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會安全等領(lǐng)域皆存在重大風(fēng)險發(fā)生的可能。突發(fā)事件的管理對象是事件本身，往前延伸一步是對風(fēng)險的管理，因此風(fēng)險治理是對應(yīng)急管理工作的“關(guān)口前移”。按照發(fā)展進(jìn)程可以風(fēng)險管理大體劃分為風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險控制三個階段。風(fēng)險識別是通過人力、技術(shù)等各種手段全面系統(tǒng)的調(diào)查分析，找出潛在的風(fēng)險源。

風(fēng)險識別是對城市公共安全事件發(fā)展?fàn)顩r的分析基礎(chǔ)，是風(fēng)險評估和控制的邏輯起點(diǎn)，為科學(xué)決策提供參考。做好連云港市城市重大風(fēng)險識別，必須根據(jù)自身的地理地質(zhì)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情境做好重大社會風(fēng)險的情景規(guī)劃，將連云港可能遭遇的氣象、地質(zhì)、水旱、生產(chǎn)安全事故、重大傳染病疫情、食品安全、群體性事件等重大社會風(fēng)險納入情景規(guī)劃中。風(fēng)險控制，是指風(fēng)險治理主體采取各種措施和方法，消滅或減少風(fēng)險事件發(fā)生的各種可能性，或減少風(fēng)險事件發(fā)生時造成的損失。由于風(fēng)險的復(fù)雜性，城市重大公共安全風(fēng)險不可能完全被消除，因此，城市要制定風(fēng)險評估中長期行動規(guī)劃，有計劃持續(xù)的開展包括重大公共風(fēng)險在內(nèi)的城市公共安全風(fēng)險評估工作，形成城市重大公共安全風(fēng)險評估與規(guī)劃長效機(jī)制。

2、構(gòu)建全周期管理體系，提升應(yīng)急管理預(yù)防能力

習(xí)總書記指出，要堅持系統(tǒng)觀念，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，注重防范化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)。風(fēng)險治理的本質(zhì)是從被動走向主動治理的轉(zhuǎn)換。通過此次新冠肺炎疫情防控可知：運(yùn)用系統(tǒng)觀念進(jìn)行公共安全風(fēng)險治理工作至關(guān)重要，風(fēng)險管控效果與應(yīng)急處置效能高度相關(guān)，需加快構(gòu)建“風(fēng)險---應(yīng)急”一體化的全周期管理體系，從責(zé)任體系、保障體系以及追責(zé)制度三個維度不斷完善風(fēng)險前端應(yīng)對的“預(yù)警—預(yù)案”機(jī)制和后端的“反應(yīng)—保障”機(jī)制，從預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對和善后各個環(huán)節(jié)入手，著力打造城市公共安全管理體系新格局。一是轉(zhuǎn)變思維，堅定不移貫徹新發(fā)展理念。堅持可持續(xù)發(fā)展理念。連云港近年來一致主推預(yù)防為主，防治結(jié)合的觀念，其城市公共安全理念已從快速響應(yīng)向風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)變，其風(fēng)險治理模式轉(zhuǎn)向韌性提升和協(xié)同應(yīng)對的可持續(xù)發(fā)展方向。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，要“不斷提高貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局能力和水平，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供根本保證”。因此，要把創(chuàng)新作為解決城市公共安全風(fēng)險問題的重要手段，完善應(yīng)急管理領(lǐng)域科技創(chuàng)新體制機(jī)制，積極提升城市公共安全風(fēng)險治理各領(lǐng)域工作的科學(xué)化、智能化、精細(xì)化水平，實(shí)現(xiàn)以科技賦能城市公共安全風(fēng)險治理體系和能力現(xiàn)代化。二是構(gòu)建城市重大公共安全風(fēng)險預(yù)警信息發(fā)布平臺。運(yùn)用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、5G等先進(jìn)技術(shù)，針對高風(fēng)險等級的場所、企業(yè)和設(shè)施設(shè)備建設(shè)安全監(jiān)控預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新事前預(yù)警、現(xiàn)場監(jiān)管、遠(yuǎn)程監(jiān)控相結(jié)合的信息化管理手段，提高風(fēng)險預(yù)警預(yù)控能力。構(gòu)建一個統(tǒng)一的預(yù)警信息發(fā)布平臺，既能夠為公眾進(jìn)行突發(fā)事件的預(yù)警，也能夠在事件發(fā)生后滿足群眾的信息需求。在此過程中充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等新技術(shù)新應(yīng)用逐步形成政府決策的數(shù)據(jù)支撐，形成更趨精準(zhǔn)可控的風(fēng)險管理和應(yīng)對城市公共安全風(fēng)險的智力支持;最終逐步建立起高效有序的城市公共安全風(fēng)險周期管理體系。

3、完善社會參與體系，提升城市協(xié)同治理能力

應(yīng)對城市公共安全風(fēng)險即是維護(hù)城市民眾的切身利益，也需要依靠全體城市民眾的共同參與，打造協(xié)同治理新格局。協(xié)同治理是指多元主體間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和有序的治理結(jié)構(gòu)，達(dá)到對相同目標(biāo)的有效應(yīng)對，共同促進(jìn)預(yù)設(shè)公共利益的實(shí)現(xiàn)。從治理主體看，地方政府在城市公共安全風(fēng)險治理體系中起著基礎(chǔ)性的領(lǐng)導(dǎo)作用，從戰(zhàn)略和運(yùn)作層面影響和制約著整個城市公共安全風(fēng)險治理體系和治理能力的現(xiàn)代化過程。其積極主動的進(jìn)行內(nèi)部協(xié)同和尋求外部協(xié)同，影響著城市公共安全風(fēng)險治理的效能。全社會共同參與體系的完善是取得良好內(nèi)外部協(xié)同的關(guān)鍵，也是城市公共安全協(xié)同治理新格局構(gòu)建的要求。

危機(jī)應(yīng)對內(nèi)部協(xié)同主要是政府部門之間的協(xié)調(diào)配合構(gòu)建公共安全風(fēng)險信息溝通與協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。城市需完善跨部門信息通報制度和配套細(xì)則，讓跨部門的公共安全風(fēng)險溝通機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行，并將其要求落實(shí)到各部門的日常風(fēng)險監(jiān)測工作中，建立起相對固定的公共安全風(fēng)險信息共享渠道。部門之間的協(xié)同聯(lián)動效率的提升有賴于事件應(yīng)對的明確分工和責(zé)任歸屬，對于城市來說，預(yù)案的演練尤為重要。通過開展應(yīng)急演練，檢查對應(yīng)突發(fā)事件所需應(yīng)急隊伍、物資、裝備、技術(shù)等方面的準(zhǔn)備情況，發(fā)現(xiàn)不足及時予以調(diào)整補(bǔ)充，做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作;同時也能增強(qiáng)演練組織單位、參與單位和人員等對應(yīng)急預(yù)案的熟悉程度和相互配合程度，提高其應(yīng)急處置能力。

危機(jī)應(yīng)對外部協(xié)同相對而言指政府與外部社會組織、企業(yè)、公民個體的協(xié)同配合。應(yīng)對城市重大公共安全事件需要調(diào)配更多的人財物資源才能達(dá)到有序治理，因此尤其需要注重外部協(xié)同。對城市來說，首先要重視引導(dǎo)基層力量的參與，激發(fā)街道社區(qū)、物業(yè)、居民以及轄區(qū)內(nèi)具有社會服務(wù)意愿的各類企業(yè)的活力，建立良性的合作機(jī)制，讓他們在提升公民風(fēng)險認(rèn)知和識別能力、自救互救能力等方面發(fā)揮不可替代的作用。最終形成資源整合、力量互補(bǔ)的城市應(yīng)急合力。其次要重視各種志愿群體作用的發(fā)揮。比如連云港市這次應(yīng)對新冠肺炎疫情，從市委市政府到各級部門、社區(qū)基層、公民個體都參與進(jìn)來，協(xié)同治理能力得到提升。

4、優(yōu)化物資保障體系，提升城市應(yīng)急物資保障能力

十四五規(guī)劃建議指出，完善國家應(yīng)急管理體系，加強(qiáng)應(yīng)急物資保障體系建設(shè)，發(fā)展巨災(zāi)保險，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力。重大公共安全事件的出現(xiàn)是偶然的，但我們要當(dāng)成必然去準(zhǔn)備，堅持集中管理、統(tǒng)一調(diào)度，平時服務(wù)、災(zāi)時應(yīng)急，采儲結(jié)合，節(jié)約高效的原則構(gòu)建城市應(yīng)急物資保障體系。城市重大公共安全風(fēng)險應(yīng)對需優(yōu)化應(yīng)急物資保障體系，尤其要重視物資儲備和應(yīng)急準(zhǔn)備。首先在連云港市重大公共安全風(fēng)險情景設(shè)置的基礎(chǔ)上，盡可能的考慮最壞可信情景，得出應(yīng)急物資的“峰值需求”，不斷形成完善的應(yīng)急物資需求“清單”，著力提升城市應(yīng)急管理物資準(zhǔn)備能力。第二，對于這些情景進(jìn)行任務(wù)分析確認(rèn)我們需要的應(yīng)對能力和物資保障有哪些。進(jìn)行任務(wù)能力設(shè)計的時候，要考慮最大峰值需求，這里有成本收益考量，物資很難百分百儲備好，但要有生產(chǎn)能力的準(zhǔn)備，要在“戰(zhàn)時”能夠快速的轉(zhuǎn)化為實(shí)際的應(yīng)急能力，以此達(dá)到全物資保障體系的要求。新冠肺炎疫情應(yīng)對告訴我們，制造優(yōu)勢不等同于供給能力，提升應(yīng)急物資保障能力需要突出產(chǎn)能儲備。城市重大公共安全風(fēng)險件類型多且十分復(fù)雜，從科學(xué)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)高效的角度考慮，生產(chǎn)儲備能力比單純的物資儲備更適合城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)。城市重大公共安全事件發(fā)生時往往會產(chǎn)生一些新生困難群體和原有的城市常規(guī)弱勢群體一起需要更加精細(xì)化的保障來維護(hù)城市的穩(wěn)定運(yùn)行，也由此實(shí)現(xiàn)更大限度的社會公平正義。

我們要始終樹牢底線思維，清晰認(rèn)識當(dāng)前乃至今后城市公共安全風(fēng)險治理工作面臨的嚴(yán)峻形勢，在遇到突發(fā)公共安全事件時，治理主體能夠沉著應(yīng)對，不斷提升應(yīng)急管理能力，運(yùn)用科學(xué)思維和方法進(jìn)行有效處置，保持社會穩(wěn)定有序，最終形成市公共安全風(fēng)險治理新格局，為城市高質(zhì)量發(fā)展做好安全保障。

參考文獻(xiàn)：

彭勁松，余駿潔：打造以人民為中心的應(yīng)急管理體系[J].中國應(yīng)急管理科學(xué)，?2021，（06）：13-22

翟琳：加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)，守護(hù)城市安全[N]，中國應(yīng)急管理報，2022.3.10

唐鈞：承擔(dān)大應(yīng)急使命提升大應(yīng)急能力[J]，中國應(yīng)急管理，2022，（01）：50-53

畢文君：提升基層應(yīng)急能力 守住群眾安全防線——貴州深化基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)[J]，當(dāng)代貴州，2022，（01）：34-35

張勤，宋青勵，張秀：重大突發(fā)事件志愿服務(wù)應(yīng)急能力建設(shè)思社會治理，2021，（07）：22-29

李雪峰：統(tǒng)籌推進(jìn)國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化[J]，中國應(yīng)急管理，2021，（02）：24-35

陳偲：發(fā)揮制度優(yōu)勢推進(jìn)基層應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化[J]，中國減災(zāi)，2021，（09）：50-53

付瑞平：直面風(fēng)險挑戰(zhàn)加快推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化——專訪清華大學(xué)蘇世民書院院長、教授、博士生導(dǎo)師薛瀾，中國應(yīng)急管理.?2021，（06）：26-29

基金項目：連云港社科應(yīng)用青年項目課題（SLYZ21413）成果之一。

作者簡介：

潘剛毅，男，1978.01，漢族，助教，研究方向：政治學(xué)。

陳素琴，女，1981.02，漢族，講師，研究方向：社會學(xué)。