煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、雙重預(yù)防機(jī)制與安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的關(guān)系

李蘭波

【摘 ?要】為梳理煤礦企業(yè)的安全管理架構(gòu)，論文對比了煤礦企業(yè)現(xiàn)行的煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系、安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制、安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的主要來源、工作目標(biāo)和基本要求，研究了三者的特點(diǎn)和內(nèi)涵聯(lián)系，有利于輔助企業(yè)建立安全管理的內(nèi)生機(jī)制。

【Abstract】In order to sort out the safety management structure of coal mine enterprises， this paper compares the main sources， working objectives and basic requirements of the coal mine safety production standardization management system， the double prevention mechanism of safety risk hierarchical control and hidden danger investigation and treatment， and the safety risk pre-control management system currently being implemented in coal mine enterprises， and studies the characteristics and connotation of the three， which is conducive to assisting enterprises to establish the endogenous mechanism of safety management.

【關(guān)鍵詞】安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化;雙重預(yù)防機(jī)制;安全風(fēng)險預(yù)控管理體系

【Keywords】safety production standardization; double prevention mechanism; safety risk pre-control management system

【中圖分類號】TD79 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2022）02-0052-03

1 引言

安全管理的核心是風(fēng)險管理[1]。近年來，安全風(fēng)險管理的理論和方法受到政府和各行業(yè)企業(yè)的高度關(guān)注和重視。目前，國家對煤礦企業(yè)安全管理的要求包括雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)和煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系建設(shè)工作，這些要求都需要企業(yè)建立內(nèi)生機(jī)制去貫徹落實(shí)，安全風(fēng)險預(yù)控管理體系建設(shè)與實(shí)施就是一套行之有效的管理方法。

體系建設(shè)屬于創(chuàng)新型工作，可供借鑒的研究理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少，全面系統(tǒng)理解、準(zhǔn)確把握煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、雙重預(yù)防機(jī)制與安全風(fēng)險預(yù)控管理體系這三者的概念、內(nèi)涵及邏輯關(guān)系，會對煤礦企業(yè)安全管理起到積極的推動作用。

2 直觀對比

2.1 主要來源

2.1.1 煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的來源

原國家煤炭部為了做到全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，1964年提出煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化，1986年在全國開展實(shí)施。

2004年2月23日、2009年8月8日、2013年1月17日，原國家煤礦安全監(jiān)察局先后3次對煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化標(biāo)準(zhǔn)及考核評級辦法進(jìn)行了修訂發(fā)布。

2017年7月1日，原國家煤礦安全監(jiān)察局試行《煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本要求及評分方法》，將“煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化”更名為“煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化”。

2020年7月1日，原國家煤礦安全監(jiān)察局試行《煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系基本要求及評分方法》，引入“管理體系”[2]概念。

從“煤礦安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化”開始，然后逐步推廣“煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化”，再到現(xiàn)在執(zhí)行的“煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系”，這個變化過程，代表了國家煤礦安全管理理念從結(jié)果管理到過程管理，再到系統(tǒng)管理的轉(zhuǎn)變。

2.1.2 雙重預(yù)防機(jī)制的來源

2015年12月，習(xí)近平總書記在中央政治局常委會第127次會議上指出：“對易發(fā)重特大事故的行業(yè)領(lǐng)域，要采取風(fēng)險分級管控、隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制與安全風(fēng)險預(yù)控管理體系”。

2016年1月，國務(wù)院組織召開了全國安全生產(chǎn)電視電話會議，會議明確，要在高危行業(yè)領(lǐng)域推行風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防性工作機(jī)制。

2016年4月28日，國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)《標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南》。

2016年10月9日，國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)《關(guān)于實(shí)施遏制重特大事故工作指南構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制的意見》（安委辦〔2016〕11號）。

2016年12月9日，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》。

2021年9月1日，新《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》施行。

上述文件中均對企業(yè)“構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制”提出了明確要求，推動企業(yè)構(gòu)建雙重預(yù)防機(jī)制。

2.1.3 安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的來源

2005年，原國家煤礦安全監(jiān)察局針對國家煤礦安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢，與神華集團(tuán)確定課題，聯(lián)合了國內(nèi)6家科研院校、上百位專家，對建設(shè)煤礦安全生產(chǎn)長效機(jī)制進(jìn)行專題研究，歷時兩年深入調(diào)研、分析事故案例、探索事故發(fā)生規(guī)律及預(yù)防對策，研發(fā)了煤礦安全風(fēng)險預(yù)控管理體系[3]。

2007年3月，首先在神華神東公司試點(diǎn)，8月開始陸續(xù)推廣到全集團(tuán)煤炭行業(yè)和其他行業(yè)，并取得了顯著成效（準(zhǔn)能公司自2007年8月開始建設(shè)安全風(fēng)險預(yù)控管理體系）。

2011年，形成安全生產(chǎn)行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)AQ/T 1093—2011《煤礦安全風(fēng)險預(yù)控管理體系規(guī)范》。2011年，準(zhǔn)能公司及所屬生產(chǎn)、輔助單位全部實(shí)施運(yùn)行安全風(fēng)險預(yù)控管理體系。

2014年10月，神華集團(tuán)下發(fā)《企業(yè)安全風(fēng)險預(yù)控管理體系基礎(chǔ)》等13項(xiàng)企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及配套的30個考核評級標(biāo)準(zhǔn)。

2018年5月，集團(tuán)公司組織編寫《子分公司安全風(fēng)險預(yù)控管理體系 要求》《子分公司安全風(fēng)險預(yù)控管理體系 實(shí)施指南》《子分公司安全風(fēng)險預(yù)控管理體系 審核指南》3個企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

2018年11月，國家能源集團(tuán)印發(fā)了《安全環(huán)保管理審計(jì)手冊（試行）》，將審計(jì)的理念和方法引入安全監(jiān)察工作當(dāng)中。

2.2 工作目標(biāo)

2.2.1 煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的目標(biāo)

企業(yè)樹立安全理念和目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)兌現(xiàn)安全承諾，配有完備的安全管理機(jī)構(gòu)，安全生產(chǎn)責(zé)任制及規(guī)章制度健全，開展安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理體系建設(shè)，工作標(biāo)準(zhǔn)具體，現(xiàn)場管理規(guī)范，人員素質(zhì)不斷提升，向安全生產(chǎn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展。

2.2.2 雙重預(yù)防機(jī)制的目標(biāo)

控制高風(fēng)險行業(yè)不發(fā)生重特大事故。激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力，建立風(fēng)險自主管控、隱患自主排查的常態(tài)化工作機(jī)制。完善安全信息化網(wǎng)絡(luò)公開公示機(jī)制，建立紅、橙、黃、藍(lán)4色風(fēng)險分布圖，加強(qiáng)政府和行業(yè)主管部門監(jiān)管。針對風(fēng)險控制措施開展隱患排查，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險管控和隱患排查的緊密銜接。

2.2.3 安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的目標(biāo)

通過對工作任務(wù)中的危險源進(jìn)行辨識，制定管理標(biāo)準(zhǔn)和管理措施，有效進(jìn)行風(fēng)險預(yù)控?；谀芰枯d體和危害因素這兩個方面，從人員的行為、設(shè)備的本質(zhì)安全、作業(yè)范圍內(nèi)的環(huán)境、管理制度方法這4個方面制定落實(shí)管理措施和技術(shù)措施，控制風(fēng)險、減少事故。

2.3 基本要求

2.3.1 煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的要求

煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系包括理念目標(biāo)和礦長安全承諾、組織機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)責(zé)任制及安全管理制度、從業(yè)人員素質(zhì)、安全風(fēng)險分級管控、事故隱患排查治理、質(zhì)量控制、持續(xù)改進(jìn)這8個要素[4]。

2.3.2 雙重預(yù)防機(jī)制的要求

一是風(fēng)險分級管控，辨識生產(chǎn)作業(yè)過程中存在的風(fēng)險因素，對風(fēng)險引發(fā)事故的可能性和嚴(yán)重程度進(jìn)行評估，根據(jù)嚴(yán)重程度進(jìn)行風(fēng)險分級管理，制定并落實(shí)控制措施[5];二是隱患排查治理，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險控制措施與過程中存在的缺陷，對缺陷的事故影響程度進(jìn)行分析，對可能引發(fā)事故的隱患進(jìn)行排查和整治。

2.3.3 安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的要求

安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的核心是風(fēng)險預(yù)控，特點(diǎn)是全員參與、持續(xù)改進(jìn)，內(nèi)容包含總要求，安全方針，體系策劃，體系文件，資源、機(jī)構(gòu)、職責(zé)與權(quán)限，風(fēng)險預(yù)控管理，保障管理，員工不安全行為管理，生產(chǎn)系統(tǒng)安全要素管理，檢查、審核與評審，持續(xù)改進(jìn)等17個要素[6]。

3 區(qū)別聯(lián)系

3.1 各自特點(diǎn)

3.1.1 煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化融合了最新要求和先進(jìn)做法

創(chuàng)建符合我國煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系，引入雙重預(yù)防機(jī)制，并將管理重心從現(xiàn)場規(guī)范作業(yè)拓展延伸到整個安全生產(chǎn)管理流程的標(biāo)準(zhǔn)化，這是煤礦企業(yè)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)的重要論述和國家一系列安全生產(chǎn)決策部署的重要抓手。

生產(chǎn)現(xiàn)場管理在原安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，細(xì)化了煤礦安全生產(chǎn)的管理標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)動態(tài)達(dá)標(biāo)，符合現(xiàn)階段我國的安全管理模式。強(qiáng)化日常管理的計(jì)劃、實(shí)施、持續(xù)改進(jìn)流程，突出領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)鍵作用，逐步引導(dǎo)煤礦從原有的事后管理、經(jīng)驗(yàn)管理模式向過程管理、超前管理、系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變，與國際先進(jìn)的安全管理模式和國內(nèi)其他行業(yè)的先進(jìn)安全管理做法接軌。

3.1.2 雙重預(yù)防機(jī)制詮釋了安全管理就是風(fēng)險管理

雙重預(yù)防機(jī)制的核心是控風(fēng)險、消隱患。建立雙重預(yù)防機(jī)制，首先，大量的工作是要建立風(fēng)險分級管控體系，要把之前沒有想到的、可能發(fā)生的事故隱患和問題，通過預(yù)測和經(jīng)驗(yàn)都辨識出來，按照事故后果和發(fā)生的概率綜合評估，分出等級、拿出措施、實(shí)施管控;其次，以風(fēng)險控制措施作為隱患排查的重點(diǎn)，措施沒有落實(shí)就是隱患，排查治理隱患也是在鞏固風(fēng)險管控效果。

雙重預(yù)防機(jī)制是將安全生產(chǎn)的管理重點(diǎn)前移，從查隱患、治隱患前移到辨風(fēng)險、管風(fēng)險，防止由安全風(fēng)險管控不到位變成安全生產(chǎn)事故隱患，防止由隱患查不到、未治理演變成事故。

3.1.3 安全風(fēng)險預(yù)控管理體系指出了風(fēng)險管理的途徑和方法

安全風(fēng)險預(yù)控管理體系是在一定的經(jīng)濟(jì)與技術(shù)條件下，在生產(chǎn)企業(yè)全生命周期過程（設(shè)計(jì)、建設(shè)、生產(chǎn)、擴(kuò)建等）中，利用工作任務(wù)分析法、安全檢查表、預(yù)先危險性分析、危險和操作性研究、故障類型和影響性分析、事件樹分析等具體的方法[7]，對經(jīng)營活動以及生產(chǎn)系統(tǒng)中存在或者潛在的風(fēng)險提前辨識、評估和分級，并加以消除、弱化、控制，從而達(dá)到超前防范的目的。

AQ/T 1093—2011《煤礦安全風(fēng)險預(yù)控管理體系規(guī)范》、原神華集團(tuán)《安全風(fēng)險預(yù)控管理體系 要求》《安全風(fēng)險預(yù)控管理體系 實(shí)施指南》《安全風(fēng)險預(yù)控管理體系 審核指南》等系列文件，已經(jīng)對風(fēng)險預(yù)控管理體系的構(gòu)成、體系建立的流程、風(fēng)險預(yù)控工作的流程、風(fēng)險預(yù)控體系的成果應(yīng)用、風(fēng)險預(yù)控管理體系文件的主要內(nèi)容等作出了明確的要求。將安全管理上升到了體系化管理的高度，可以整合安全管理的多方面因素，修復(fù)管理上的漏洞，形成安全管理合力，整體推進(jìn)、分步實(shí)施、持續(xù)改進(jìn)，不斷靠近本質(zhì)安全目標(biāo)。

3.2 內(nèi)涵聯(lián)系

煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、雙重預(yù)防機(jī)制與安全風(fēng)險預(yù)控管理體系是一脈相承、融會貫通的。三者均引用了國際上先進(jìn)的安全管理模式，不同程度地體現(xiàn)了以風(fēng)險管理為核心的安全管理理念，而且其中任何一項(xiàng)工作的成果都可以作為另一項(xiàng)工作的借鑒或參考。

3.2.1 煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化與雙重預(yù)防機(jī)制的聯(lián)系

雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)是根本，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是載體，二者相輔相成、互為補(bǔ)充。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化作為一個體系管理工具，覆蓋要素比較多，是具體的做法，通過一系列標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)企業(yè)對標(biāo)、達(dá)標(biāo)，滿足安全生產(chǎn)的條件。雙重預(yù)防機(jī)制中關(guān)注對設(shè)備設(shè)施、作業(yè)活動等可能直接導(dǎo)致事故發(fā)生的原因，辨識、分析出其中的風(fēng)險，制定管控措施，進(jìn)行分級管控，并對風(fēng)險管控措施的有效性進(jìn)行監(jiān)控（隱患排查治理），可以作為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的要素組成部分。

對企業(yè)而言，可以通過雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)，采用科學(xué)有效的分析方法（SCL、JHA、HAZOP等）[8]，對企業(yè)風(fēng)險進(jìn)行辨識、分級、管控，提升本質(zhì)安全水平;通過對標(biāo)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化中的各級要素運(yùn)行，提升企業(yè)綜合管理水平，換言之，通過雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)，抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵，通過安全標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行，抓全面、抓系統(tǒng)。

3.2.2 安全風(fēng)險預(yù)控管理體系與煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的聯(lián)系

安全風(fēng)險預(yù)控管理體系是由原國家煤礦安全監(jiān)察局與原神華集團(tuán)，聯(lián)合科研院校研發(fā)而來;安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化也是由原國家煤礦安全監(jiān)察局組織制定，二者同根同源。2017年7月1日施行的《煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化考核定級辦法（試行）》中規(guī)定“煤礦企業(yè)采用AQ/T 1093—2011《煤礦安全風(fēng)險預(yù)控管理體系規(guī)范》開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作的，可依據(jù)其相應(yīng)的評分方法進(jìn)行考核定級，考核等級與安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化相應(yīng)等級對等”。

安全風(fēng)險預(yù)控管理體系包含了安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的所有量化標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化也在不斷融入安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的風(fēng)險預(yù)控理念。安全風(fēng)險預(yù)控管理體系不僅涵蓋了煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理體系和國家安全生產(chǎn)政策法規(guī)的相關(guān)要求，也為全面落實(shí)煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理和安全生產(chǎn)法律法規(guī)提供了方法和途徑。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化有限度、有底線，安全風(fēng)險預(yù)控管理體系無止境，“正規(guī)化、常態(tài)化、精細(xì)化、專業(yè)化”是安全風(fēng)險預(yù)控管理的要求。

3.2.3 雙重預(yù)防機(jī)制與安全風(fēng)險預(yù)控管理體系的聯(lián)系

雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的根本任務(wù)是通過風(fēng)險管理全面辨識并管控各類危險源，再通過隱患排查治理監(jiān)控和管理風(fēng)險管控措施的落實(shí)過程。這是從國家角度，在安全管理“總體穩(wěn)定、趨于好轉(zhuǎn)，但形勢依然嚴(yán)峻”的情況下提出的，目的是“查大風(fēng)險、除大隱患、防大事故”。

作為企業(yè)，必須從基礎(chǔ)做起。“冰山理論”對安全管理具有指導(dǎo)意義，人們只能看到冰山露出水面的一小部分，但在水下潛藏著巨大的山體，企業(yè)安全管理的關(guān)鍵是處理深藏的“冰山以下部分”，從根源上解決問題。

安全風(fēng)險預(yù)控管理體系旨在全面辨識、評估、管控風(fēng)險，防范風(fēng)險升級演變?yōu)槭鹿孰[患;把小隱患當(dāng)作大隱患來處置，深挖根源;把小事故當(dāng)作大事故來解決，整改到位;把小問題當(dāng)作大問題來對待，舉一反三，真正把隱患處置在萌芽狀態(tài)，將事故消滅在初始之時，這是建立企業(yè)安全管理長效機(jī)制行之有效的做法。

4 結(jié)語

煤礦安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、雙重預(yù)防機(jī)制與安全風(fēng)險預(yù)控管理體系在內(nèi)容上有一定的重疊，目的上也有一致性，相互融合，能夠達(dá)到新的、更高水平的平衡，對管理水平的提升大有裨益。

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