粵港澳大灣區(qū)空氣污染治理的實(shí)踐探索與路徑選擇

摘 要：經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的空氣污染治理探索，粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)構(gòu)建了聯(lián)席會(huì)議、設(shè)立了專項(xiàng)治理小組、簽署了合作協(xié)議、制定了應(yīng)急預(yù)案，各類主要污染物的濃度值逐年下降，空氣污染狀況有了明顯改善。但是，目前仍呈現(xiàn)出組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不協(xié)同、合作協(xié)議的落實(shí)不穩(wěn)定、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定不銜接、公眾參與的程度不高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。空氣污染具有溢出性和關(guān)聯(lián)性的特點(diǎn)，容易形成異地污染，因此空氣污染治理一直都是世界各國(guó)的難題。大灣區(qū)的空氣污染治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身特點(diǎn)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)區(qū)域協(xié)作、完善法律制度加強(qiáng)剛性約束、統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提供技術(shù)支持、健全監(jiān)督體系促進(jìn)多元參與。

關(guān)鍵詞：空氣污染;空氣質(zhì)量;污染治理;區(qū)域協(xié)作;粵港澳大灣區(qū)

中圖分類號(hào)：X51? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2022）03-0090-07

粵港澳大灣區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“大灣區(qū)”）包括肇慶、佛山、廣州、東莞、中山、惠州、深圳、珠海、江門等九個(gè)城市以及香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)，整個(gè)區(qū)域總面積約為5.65萬(wàn)平方公里，僅占我國(guó)國(guó)土面積的0.6%，但其人口超過(guò)7千萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的12.4%，是我國(guó)東南沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的新引擎。目前大灣區(qū)已經(jīng)成為與日本的東京灣區(qū)、美國(guó)的紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)并駕齊驅(qū)的世界四大灣區(qū)之一。經(jīng)濟(jì)建設(shè)增長(zhǎng)、生產(chǎn)活動(dòng)增多、企業(yè)規(guī)模增大、人口數(shù)量增加，這些發(fā)展紅利同時(shí)也伴隨著社會(huì)大環(huán)境的復(fù)雜、污染物排放的加劇和污染治理工作的沉重等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)?！端拇鬄硡^(qū)影響力報(bào)告（2018）》分別從經(jīng)濟(jì)、文化、形象、創(chuàng)新、宜居等多個(gè)方面，較為客觀全面地分析評(píng)估了四大灣區(qū)的影響力。結(jié)果顯示，大灣區(qū)的整體影響力在四大灣區(qū)中排名第三，位于美國(guó)的舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)之后，高于日本的東京灣區(qū)。其中，大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響力已經(jīng)躍居四大灣區(qū)的首位，創(chuàng)新、形象等方面的影響排名第二，但在宜居影響力方面，大灣區(qū)由于環(huán)境污染問(wèn)題而排名墊底，尤其是空氣污染比較嚴(yán)重，與國(guó)外三大灣區(qū)相比仍存在不小差距。潔凈的藍(lán)天和良好的空氣質(zhì)量，不僅是大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)宜居的重要條件，更是大灣區(qū)實(shí)現(xiàn)快速度、高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的發(fā)展目標(biāo)，大灣區(qū)將建設(shè)成為充滿活力的世界級(jí)城市群和宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈，那么客觀上也對(duì)大灣區(qū)的空氣質(zhì)量提出了更高要求?？諝馕廴局卫硎谴鬄硡^(qū)提高環(huán)境質(zhì)量的一大主要問(wèn)題，同時(shí)也是大灣區(qū)環(huán)境污染治理的一大難點(diǎn)問(wèn)題。探索如何進(jìn)一步完善大灣區(qū)的空氣污染治理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、大灣區(qū)空氣污染治理的實(shí)踐探索

空氣污染具有很強(qiáng)的空間溢出性、區(qū)域關(guān)聯(lián)性和污染轉(zhuǎn)移性，單邊治理和局部治理難以取得良好效果，無(wú)法從根本上徹底扭轉(zhuǎn)空氣污染局面。為了治理空氣污染，改善大灣區(qū)的空氣質(zhì)量，粵港澳三地相互合作進(jìn)行了有益探索，由于區(qū)域合作中交易成本最低的合作形式是雙邊協(xié)作，所以現(xiàn)實(shí)中大灣區(qū)空氣污染治理更多地表現(xiàn)為兩兩合作。

（一）建立了空氣污染治理聯(lián)席會(huì)議制度

廣東和香港為了尋求處理區(qū)域內(nèi)共同事務(wù)所缺少的協(xié)調(diào)機(jī)制，于1998年在“一國(guó)兩制”的框架內(nèi)建立了“粵港合作聯(lián)席會(huì)議”，為兩個(gè)地區(qū)就一些共同事務(wù)的磋商與協(xié)作打下了基礎(chǔ)?！盎浉酆献髀?lián)席會(huì)議”每年召開(kāi)一次，隨著實(shí)踐的完善逐漸升格為廣東和香港兩個(gè)行政區(qū)域最高級(jí)別的會(huì)晤。在這個(gè)會(huì)議機(jī)制的基礎(chǔ)上，廣東和香港共同制定了《珠江三角洲地區(qū)空氣質(zhì)素管理計(jì)劃》，為珠三角地區(qū)的空氣污染治理工作制定了共同目標(biāo)。2014年澳門加入了珠三角地區(qū)空氣污染治理行動(dòng)，與廣東和香港共同簽署了《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書(shū)》，正式開(kāi)啟了粵港澳空氣污染治理的三地合作。“空氣污染防治聯(lián)席會(huì)議”是目前大灣區(qū)空氣污染治理的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的有效運(yùn)行，粵港澳三地共同研究和探索空氣污染防治，并圍繞合作協(xié)議進(jìn)行積極溝通和磋商，有效推動(dòng)了大灣區(qū)環(huán)境治理的進(jìn)展。

（二）設(shè)立了空氣污染專項(xiàng)治理小組

為了能夠更好地將區(qū)域間針對(duì)環(huán)境污染防治問(wèn)題所共同制定的各項(xiàng)計(jì)劃與協(xié)議落實(shí)，廣東和香港于2000年成立了“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”。其前身是1990年成立的“粵港環(huán)境保護(hù)聯(lián)絡(luò)小組”，該聯(lián)絡(luò)小組曾在兩地就環(huán)境保護(hù)問(wèn)題交流方面發(fā)揮了重要橋梁作用，成立合作小組之后，有力推進(jìn)了環(huán)境保護(hù)的實(shí)際工作。為更好落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保計(jì)劃、完成各項(xiàng)環(huán)保任務(wù)，“粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組”又下設(shè)了多個(gè)專項(xiàng)治理小組。在大灣區(qū)的空氣污染治理工作中，專項(xiàng)治理小組主要致力于對(duì)區(qū)域內(nèi)的空氣質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測(cè)以及提出相應(yīng)的空氣污染治理方案。近年來(lái)隨著大灣區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的建立和完善，專項(xiàng)治理小組更主要的工作是發(fā)揮智庫(kù)功能，為政府制定相應(yīng)的空氣污染治理措施提供技術(shù)支持和政策建議，同時(shí)，政府也通過(guò)專項(xiàng)治理小組的工作來(lái)加深相互合作與職能配合。目前在大灣區(qū)空氣污染治理工作中發(fā)揮重要作用的專項(xiàng)治理小組主要有兩個(gè)：一個(gè)是2006年成立的粵澳空氣質(zhì)量專項(xiàng)小組，另一個(gè)是粵港合作成立的珠江三角洲空氣質(zhì)素管理及監(jiān)察專責(zé)小組。

（三）簽署了空氣污染治理合作協(xié)議

2002年廣東和香港發(fā)布了《關(guān)于改善珠江三角洲空氣質(zhì)量的聯(lián)合聲明》，使粵港兩地合作治理空氣污染問(wèn)題邁出了關(guān)鍵性的一步。2013年珠海與澳門兩地也通過(guò)磋商達(dá)成并簽署了《珠澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，希望通過(guò)積極合作迅速處理區(qū)域內(nèi)發(fā)生的緊急環(huán)境事件，并就區(qū)域內(nèi)污染治理的聯(lián)防聯(lián)治和環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作等問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。2014年澳門與廣東和香港共同簽署了《粵港澳區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治合作協(xié)議書(shū)》，進(jìn)一步擴(kuò)大了空氣污染治理的覆蓋面，推動(dòng)大灣區(qū)的空氣污染治理工作的全面化。2018年廣東、香港和澳門三地達(dá)成協(xié)議，在原有的“粵港澳珠江三角洲區(qū)域空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”的基礎(chǔ)上，增加對(duì)大氣中揮發(fā)有機(jī)物濃度值的監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，并決定籌備成立相關(guān)科研小組加強(qiáng)該方面的研究。這些合作協(xié)議的簽署與落實(shí)，積極推動(dòng)了大灣區(qū)空氣污染治理的有效進(jìn)行，為提升大灣區(qū)空氣質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

（四）制定了空氣污染治理應(yīng)急預(yù)案

大灣區(qū)空氣污染的治理實(shí)踐，除了構(gòu)建協(xié)調(diào)磋商的溝通渠道、設(shè)立開(kāi)展工作的專項(xiàng)小組以及簽署各項(xiàng)合作協(xié)議之外，也針對(duì)近年來(lái)頻繁出現(xiàn)的重度空氣污染問(wèn)題制定了相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。制定空氣污染聯(lián)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案的主要目的，就是希望通過(guò)應(yīng)急預(yù)案最大程度地降低由空氣污染所引發(fā)的極端污染天氣所造成的人身財(cái)產(chǎn)損害，如酸雨、酸霧以及臭氧或PM2.5在空氣中濃度過(guò)高等問(wèn)題。2014年廣東省成立了珠江三角洲區(qū)域大氣重污染應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，并制定了《珠江三角洲區(qū)域大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》。該預(yù)案的內(nèi)容包含了從預(yù)測(cè)空氣污染造成的極端天氣到發(fā)出空氣污染警報(bào)，再到向污染區(qū)域內(nèi)的公眾提供相關(guān)應(yīng)對(duì)建議，以及在最短時(shí)間內(nèi)分析和確定造成空氣污染的主要原因，提出相應(yīng)的控制和應(yīng)對(duì)方案，最大程度地降低了極端污染天氣所造成的各類損害。對(duì)于將大灣區(qū)建設(shè)成為世界級(jí)優(yōu)良灣區(qū)的定位而言，制定成熟、完善和高效的極端污染天氣應(yīng)急預(yù)案是十分必要的，隨著人類生存環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)日益加大，優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的空氣環(huán)境必然會(huì)成為未來(lái)大灣區(qū)匹敵其他世界三大灣區(qū)的一項(xiàng)核心競(jìng)爭(zhēng)力。

二、大灣區(qū)空氣污染治理的問(wèn)題透視

通過(guò)上述多方面努力，近年來(lái)大灣區(qū)的空氣污染得到了有效緩解，各類主要污染物的濃度值逐年下降，空氣質(zhì)量有了明顯改善，但同時(shí)也暴露出一些污染治理中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不協(xié)同

大灣區(qū)行政劃分復(fù)雜和體制重疊交叉的客觀環(huán)境，加大了空氣污染合作治理的困難?；浉郯娜氐恼谓?jīng)濟(jì)體制、法律制度存在較大的差異?！耙粐?guó)兩制三法域”現(xiàn)實(shí)背景下的合作往往容易演變成表面協(xié)作、暗中博弈的局面，各方出于自身利益的考量，各自為戰(zhàn)，造成治理效率不高、治理效果不明顯等問(wèn)題。大灣區(qū)的空氣污染治理，主要通過(guò)三個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)部門來(lái)進(jìn)行。其中廣東省是中華人民共和國(guó)的省級(jí)行政區(qū)，沒(méi)有高度自治權(quán)，按照行政序列，廣東省的生態(tài)環(huán)境主管部門受廣東省人民政府及國(guó)家相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)。在空氣污染治理工作中，地方政府往往具有絕對(duì)權(quán)威，生態(tài)環(huán)境主管部門的作用比較有限，主要扮演的是政策執(zhí)行者的角色。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高于一切的行政慣性管理思路下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與空氣污染難免會(huì)形成此消彼長(zhǎng)的一對(duì)矛盾。為了保持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，地方政府往往把生態(tài)環(huán)境主管部門定位為為經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的職能部門，使得在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生矛盾時(shí)，環(huán)境保護(hù)一般要為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)讓路，并在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力下淪為形式主義。香港回歸祖國(guó)后，成立了特別行政區(qū)，在“一國(guó)兩制”的框架下具有高度的自治權(quán)。香港負(fù)責(zé)環(huán)境治理的主要部門是環(huán)境保護(hù)署，根據(jù)具體職能的分配，其下設(shè)15個(gè)分管各個(gè)領(lǐng)域的委員會(huì)。環(huán)境保護(hù)署的所有行政活動(dòng)都要向公眾進(jìn)行公開(kāi)，保障公眾對(duì)環(huán)境決策的知情權(quán)與參與權(quán)，防止政府與污染企業(yè)達(dá)成利益上的合謀。如果某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)決策忽視了環(huán)境保護(hù)的要求，沒(méi)有作出合理的環(huán)境規(guī)劃，那么便很難通過(guò)并實(shí)施，因此相比之下環(huán)境保護(hù)受到的行政干預(yù)要小得多。澳門回歸祖國(guó)之前，設(shè)立有環(huán)境委員會(huì)，但其主要是為總督提供相關(guān)咨詢服務(wù)，環(huán)境政策法規(guī)的制定與推行都由總督?jīng)Q定。澳門回歸祖國(guó)后撤銷環(huán)境委員會(huì)，設(shè)立了環(huán)境保護(hù)局2，主要負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)境狀況進(jìn)行分析和研究，規(guī)劃和落實(shí)相應(yīng)環(huán)境管理工作，此外還專門設(shè)立了環(huán)境咨詢委員會(huì)，為環(huán)境保護(hù)局的工作提供技術(shù)支持和政策建議。

（二）合作協(xié)議的落實(shí)不穩(wěn)定

由于沒(méi)有建立空氣污染治理的法律框架，大灣區(qū)各個(gè)城市只能通過(guò)相互之間不斷的磋商和談判來(lái)達(dá)成共識(shí)。實(shí)踐中，粵港之間簽署了《粵港環(huán)保合作協(xié)議》、港澳之間簽署了《港澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》、粵澳之間簽署了《粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。此外，三地或兩地之間還簽署了大量的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)合作協(xié)議，各類有關(guān)空氣污染治理、清潔能源使用、水污染治理、土壤污染治理的協(xié)議不勝枚舉。這些合作協(xié)議的簽署，客觀上確實(shí)對(duì)大灣區(qū)的空氣污染治理起到了一定積極作用，也促進(jìn)了城市群之間的交流與合作，但與大灣區(qū)整體的治理需求還有距離。因?yàn)檫@些協(xié)議實(shí)際上并不具備法律意義上的強(qiáng)制力，對(duì)協(xié)議雙方的約束力也十分有限，通常只能依靠協(xié)議雙方進(jìn)行自我實(shí)施和自我監(jiān)督，在涉及自身利益取舍的過(guò)程中，難免會(huì)使一些已經(jīng)達(dá)成的協(xié)議流于形式，其落實(shí)情況往往不盡如人意。支撐協(xié)議雙方履行承諾的基礎(chǔ)，是雙方相互之間的信任與高層之間的親密關(guān)系。一旦遇到簽署協(xié)議的重要高層離任，這些協(xié)議就面臨被廢置的風(fēng)險(xiǎn)。所以這種合作關(guān)系存在著很大的不確定性，在復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的空氣污染治理中發(fā)揮的作用極其有限。另外，這些協(xié)議對(duì)于各城市之間的利益分配和責(zé)任劃分也是不明確的，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中存在大量理不清的“糊涂賬”。隨著我國(guó)對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題重視程度的不斷加深，以及環(huán)境保護(hù)中空氣污染治理的精細(xì)化，與空氣污染治理相關(guān)的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，如《大氣污染防治法》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，極大促進(jìn)了污染治理的法治化轉(zhuǎn)軌。但這些法律規(guī)范都是國(guó)家層面的立法，是對(duì)全國(guó)一些共性問(wèn)題作出的原則性規(guī)定，比較籠統(tǒng)和寬泛。我國(guó)國(guó)土面積廣闊，尤其是城市與鄉(xiāng)村、發(fā)達(dá)地區(qū)與生態(tài)保護(hù)區(qū)的空氣質(zhì)量差異巨大，面臨的空氣污染問(wèn)題多種多樣，而僅僅想通過(guò)這些原則性的法律規(guī)范或者指導(dǎo)性文件來(lái)達(dá)到徹底解決問(wèn)題的目的是不可能的，亟須推進(jìn)更具操作性和針對(duì)性的地方環(huán)保立法。

（三）環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定不銜接

過(guò)去很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)對(duì)于環(huán)境污染的重視程度不夠，一個(gè)主要的表現(xiàn)就是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。廣東省采用的是國(guó)內(nèi)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)由于發(fā)展程度較高，采用的是國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，而這兩種標(biāo)準(zhǔn)的差距是比較明顯的。比如廣東省重金屬污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)為鎳（Ni）0.5mg/L、銅（Cu）0.5mg/L、鐵（Fe）2.0mg/L，但香港的標(biāo)準(zhǔn)則為鎳（Ni）0.2mg/L、銅（Cu）0.1mg/L、鐵（Fe）0.5mg/L。這種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的差異，在空氣質(zhì)量方面的對(duì)比上更加明顯。目前全球普遍對(duì)空氣質(zhì)量劃分的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI），AQI的數(shù)值越大，表明空氣污染情況越嚴(yán)重。香港對(duì)于AQI指數(shù)的設(shè)定范圍與發(fā)達(dá)國(guó)家十分接近，但與內(nèi)地的區(qū)別則較大。當(dāng)AQI指數(shù)處于0—50的區(qū)間，內(nèi)地對(duì)污染級(jí)別的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定為“優(yōu)”，而香港則認(rèn)定這個(gè)區(qū)間內(nèi)的指數(shù)為“輕微污染和中度污染”;當(dāng)AQI指數(shù)處于51—100的區(qū)間，內(nèi)地認(rèn)定為“良”，按照香港的標(biāo)準(zhǔn)則屬于“污染偏高”;當(dāng)AQI指數(shù)處于101—200的區(qū)間，內(nèi)地的標(biāo)準(zhǔn)屬于“輕微和輕度污染”，以香港的標(biāo)準(zhǔn)則屬于“嚴(yán)重污染”;當(dāng)AQI指數(shù)處于201—250的區(qū)間，以內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看屬于“中度污染”，但依據(jù)香港的標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)達(dá)到最高級(jí)別的污染。2013年之后，香港還采用了更為精細(xì)化和科學(xué)化的AQHI指數(shù)作為空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)1。AQHI指數(shù)是由加拿大于2008年在全球首次推出的，將環(huán)境流行病學(xué)研究結(jié)果整合到AQI中，以空氣質(zhì)量對(duì)人群的危害程度作為空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)的基本依據(jù)，共分為11個(gè)等級(jí)2。以香港的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，內(nèi)地空氣質(zhì)量的“優(yōu)”與“良”實(shí)際上仍然存在污染，需要進(jìn)一步加大治理力度，而以內(nèi)地的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大灣區(qū)的環(huán)境指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到了基本要求。近年來(lái)大灣區(qū)空氣監(jiān)測(cè)的結(jié)果顯示，其已經(jīng)達(dá)到了國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，屬于空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的范圍，但以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大灣區(qū)的空氣質(zhì)量還有著不小的提升空間。

（四）公眾參與的程度不高

相對(duì)于香港和澳門，內(nèi)地公眾對(duì)于參與空氣污染的治理和監(jiān)督并不積極。過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要政績(jī)考核的指導(dǎo)下，地方政府對(duì)于環(huán)境治理的熱情并不高，環(huán)境保護(hù)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路的情況比較普遍。為了減少經(jīng)濟(jì)工作的阻力，一些地方政府對(duì)于公眾參與空氣污染治理的態(tài)度也比較消極。事實(shí)上，公眾參與能夠極大彌補(bǔ)政府在空氣污染治理中的無(wú)力，但某些地方政府片面且錯(cuò)誤地認(rèn)為，公眾參與治理工作會(huì)削弱政府的管理權(quán)力，更不利于提高治理效率。政府無(wú)疑是空氣污染治理的主導(dǎo)力量，但大灣區(qū)的空氣污染問(wèn)題涉及地域多、影響范圍大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，除了政府要加大治理力度外，公眾的力量也是不能被忽視的。激發(fā)公眾參與空氣污染治理的積極性，發(fā)揮公眾的能動(dòng)作用，可以更好地解決治理難題。我國(guó)在環(huán)境污染治理上，一個(gè)比較突出的問(wèn)題就是治理層次的單一性，這在大灣區(qū)的空氣污染治理中也較為明顯?？諝赓|(zhì)量不僅影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度和質(zhì)量，更關(guān)系到公眾的基本生存環(huán)境以及身體健康，將空氣污染的治理與監(jiān)督完全歸結(jié)于地方政府或者環(huán)境保護(hù)部門，顯然是忽略了公眾在環(huán)境保護(hù)中的巨大活力?？陀^上，政府部門并非萬(wàn)能且包辦一切的，其力量也極其有限，單純依靠政府力量來(lái)對(duì)空氣污染進(jìn)行治理和監(jiān)督，不但會(huì)造成空氣污染治理工作孤軍奮戰(zhàn)的被動(dòng)局面，還容易給一些腐敗官員與污染企業(yè)進(jìn)行權(quán)錢交易創(chuàng)造機(jī)會(huì)。

三、大灣區(qū)空氣污染治理的優(yōu)化路徑

空氣污染治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程?；浉郯娜胤e極合作、協(xié)同治理，是推進(jìn)大灣區(qū)空氣污染治理和大灣區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。不同的政治制度與法律制度并存，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，公眾意識(shí)以及參與程度不盡一致，這些特殊情況都需要綜合衡量。

（一）設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)區(qū)域協(xié)作

環(huán)境污染一般具有極強(qiáng)的地域擴(kuò)散性，各城市之間缺乏協(xié)作，各自只關(guān)注自己區(qū)域范圍內(nèi)的狀況，是制約環(huán)境污染有效治理的一個(gè)重要因素?？諝馕廴臼谴鬄硡^(qū)內(nèi)所有城市的共同問(wèn)題，需要權(quán)力讓渡與相互協(xié)作、統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)同治理才能有效解決，一旦被割裂后，最大的弊端就在于，一個(gè)城市的問(wèn)題得以解決后引發(fā)另一個(gè)城市的問(wèn)題，舊的問(wèn)題得以解決后引發(fā)新的問(wèn)題。不同政治與經(jīng)濟(jì)制度并存的客觀情況，對(duì)大灣區(qū)各個(gè)城市在空氣污染治理上的合作形成了不小阻礙，雖然通過(guò)各方的長(zhǎng)期努力，空氣污染問(wèn)題已經(jīng)得到了一定程度上的緩解，但距離世界級(jí)優(yōu)秀灣區(qū)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)還有著不小的差距。從大灣區(qū)空氣污染治理的組織機(jī)構(gòu)上來(lái)看，目前仍然是粵港澳三地各設(shè)機(jī)構(gòu)、各行其是，遇到需要配合的治理工作則通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等較為松散的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)與磋商，但這種外部連接式的合作方式難以從整個(gè)大灣區(qū)空氣污染治理的高度分析和解決問(wèn)題，各個(gè)城市難免過(guò)度關(guān)注自身的局部利益，在空氣污染治理工作中缺乏合力。再加之目前大灣區(qū)城市群之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)式的發(fā)展模式還沒(méi)有得到完全體現(xiàn)，各個(gè)城市之間仍處于合作與競(jìng)爭(zhēng)并存的發(fā)展階段，且在地方政績(jī)壓力下，一定程度上競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)于合作，圍繞著空氣污染治理所展開(kāi)的利益博弈難以避免，對(duì)大灣區(qū)的整體規(guī)劃發(fā)展極為不利。

實(shí)際上，這個(gè)問(wèn)題具有一定的普遍性，國(guó)內(nèi)各省市間都或多或少地存在著跨區(qū)域合作治理污染不力的困境。為了有效應(yīng)對(duì)和解決這一問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境部也嘗試建立跨區(qū)域的環(huán)境治理或管理機(jī)構(gòu)，先后設(shè)立了包括華東、華南、西北、西南、東北以及華北在內(nèi)的六大環(huán)保督查中心（現(xiàn)已更名為督察局），但由于此類管理機(jī)構(gòu)僅限于監(jiān)督事項(xiàng)，職責(zé)較為單一，在面對(duì)跨區(qū)域污染合作治理時(shí)也力有不逮。相比之下，大灣區(qū)的情況更加復(fù)雜，要想徹底解決空氣污染合作治理問(wèn)題，可以考慮設(shè)立一個(gè)專門、中立并具有權(quán)威性的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)，由其負(fù)責(zé)整個(gè)大灣區(qū)的空氣污染治理工作。從大灣區(qū)減排計(jì)劃的制定、各方權(quán)利義務(wù)的劃分、治理計(jì)劃的制定、治理方案落實(shí)的監(jiān)督與評(píng)估，再到問(wèn)責(zé)機(jī)制的運(yùn)行，都需要有這樣一個(gè)以大灣區(qū)全局利益為出發(fā)點(diǎn)的區(qū)域污染治理機(jī)構(gòu)，以消除特殊環(huán)境下各方難以形成污染治理合力的種種阻礙。國(guó)外一些國(guó)家空氣污染治理的成功經(jīng)驗(yàn)表明，設(shè)立一個(gè)權(quán)威性的跨區(qū)域空氣污染治理專門機(jī)構(gòu)是成功推進(jìn)各項(xiàng)治理工作的基礎(chǔ)和必要保障。只有全局性的規(guī)劃與利益考量，實(shí)現(xiàn)一體化的空氣污染治理模式，才能夠更好地為區(qū)域內(nèi)各方的治理工作找到最佳利益平衡點(diǎn)，打破治理過(guò)程中各城市各自為戰(zhàn)、各行其政的被動(dòng)局面。

（二）完善法律制度加強(qiáng)剛性約束

對(duì)于空氣污染這種典型的跨區(qū)域污染，僅有專門的治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行主導(dǎo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，空氣污染治理的不協(xié)作，根本還在于大灣區(qū)缺乏完善的法律制度予以保障。由于缺乏配套法律制度的規(guī)范和約束，相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門的管理活動(dòng)一直處于剛性不足的狀態(tài)，各城市面對(duì)空氣污染問(wèn)題時(shí)容易出現(xiàn)相互推諉扯皮，不愿主動(dòng)承擔(dān)排污責(zé)任和履行治污義務(wù)，或者由于沒(méi)有明確的職能劃分，出現(xiàn)多頭治理權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳而不能兼顧全身，這些都是現(xiàn)實(shí)中各類跨區(qū)域污染治理工作中的普遍難題。如果沒(méi)有配套法律制度的支持和保障，那么空氣污染治理是難以取得預(yù)期效果的。只有將空氣污染治理納入法律框架中，用法律規(guī)范的強(qiáng)制力加強(qiáng)剛性約束，才能夠真正發(fā)揮相關(guān)合作機(jī)制的作用。

大灣區(qū)空氣污染問(wèn)題的有效解決，需要尋求統(tǒng)一的法律制度，明確各方治理主體之間的權(quán)限和責(zé)任，使大灣區(qū)的空氣污染治理逐步實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定化和規(guī)范化。所以，完善法律制度是大灣區(qū)空氣污染治理工作順利開(kāi)展的必要前提和重要保障。由于粵港澳三地的法律制度和相關(guān)法律程序均存在著較大差異，那么在空氣污染治理的過(guò)程中，自然不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些沖突和矛盾，影響到空氣污染治理的實(shí)際效果。重視差異、區(qū)別對(duì)待、協(xié)同立法的方式，可以避免各城市之間的法律規(guī)范沖突，防止各城市出現(xiàn)地方保護(hù)主義、部門權(quán)力利益化和部門利益法制化。在以后的治理實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)一改過(guò)去主要以簽署協(xié)議、依靠行政高層自覺(jué)履行承諾的做法，以大灣區(qū)的空氣污染現(xiàn)狀和整體發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，協(xié)同制定完善精細(xì)化的法律法規(guī)，建立起一套適合大灣區(qū)特點(diǎn)的空氣污染治理法律制度，將大灣區(qū)的空氣污染治理工作納入法律框架和軌道之中，實(shí)現(xiàn)以法治污、依法治污，確保大灣區(qū)空氣污染的區(qū)域治理機(jī)構(gòu)所制定的各項(xiàng)規(guī)劃和目標(biāo)能夠順利落實(shí)和完成，對(duì)拒絕履行減排義務(wù)的市場(chǎng)主體進(jìn)行處罰，對(duì)相關(guān)責(zé)任人在治理過(guò)程中的不作為、慢作為和亂作為也要進(jìn)行法律追責(zé)。

（三）統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提供技術(shù)支持

大灣區(qū)的定位是建設(shè)成為宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈、與世界三大灣區(qū)并駕齊驅(qū)的世界級(jí)主流灣區(qū)。建設(shè)世界級(jí)灣區(qū)就必然要以國(guó)際環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行自我要求，無(wú)論是對(duì)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)指標(biāo)的設(shè)定，還是污染物濃度值的劃分，都應(yīng)當(dāng)逐步與國(guó)際接軌。限于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與發(fā)展歷程，粵港澳三地對(duì)于環(huán)境治理方面的認(rèn)識(shí)尚存在客觀差距。我國(guó)已經(jīng)把環(huán)境保護(hù)確定為基本國(guó)策，并且提出了美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》也體現(xiàn)了對(duì)環(huán)境保護(hù)和污染治理的高度重視，但是目前三地的一些觀念和認(rèn)識(shí)還存在著懸殊，要想徹底轉(zhuǎn)變需要一定時(shí)間，同時(shí)三地實(shí)施的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不同，勢(shì)必對(duì)大灣區(qū)空氣污染的合作治理形成阻礙。制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也是實(shí)現(xiàn)各方合作治理空氣污染的前提和基礎(chǔ)。統(tǒng)一環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由三地各個(gè)城市共同協(xié)商，在保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的前提下，有計(jì)劃、分層次地與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

首先，對(duì)于空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)的選址以及取值方式應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。目前基于建立在郊區(qū)和旅游區(qū)的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)所獲取的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，雖然拉高了該區(qū)域的空氣質(zhì)量，但人群密集的主要生產(chǎn)生活區(qū)域的空氣質(zhì)量仍不容樂(lè)觀，公眾對(duì)空氣質(zhì)量的直觀感受與官方公布的數(shù)據(jù)信息往往存在不小差異，導(dǎo)致官方數(shù)據(jù)的公信力大大降低。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步制定更為合理的監(jiān)測(cè)點(diǎn)選址標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)，對(duì)于數(shù)據(jù)的取值也應(yīng)當(dāng)適當(dāng)向公眾的主要生產(chǎn)和生活區(qū)域傾斜，與生產(chǎn)生活關(guān)聯(lián)不大的邊緣地帶更適合作為區(qū)域整體空氣質(zhì)量的參考。其次，對(duì)于污染源尤其是污染企業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)規(guī)范統(tǒng)一。在空氣污染治理中，統(tǒng)一的排放標(biāo)準(zhǔn)能夠確保對(duì)違法違規(guī)行為追究相應(yīng)責(zé)任，防止為謀求經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生各種弄虛作假行為。最后，對(duì)于空氣污染治理工作的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)也要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。大灣區(qū)的空氣污染治理工作需要區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市的通力合作，客觀地評(píng)價(jià)各方在治理工作中所作出的努力與取得的成績(jī)，并實(shí)事求是地指出各方工作中的不足，是保障大灣區(qū)空氣污染治理工作持續(xù)進(jìn)步的重要保證。統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)有利于公眾和媒體了解各方治理工作開(kāi)展的真實(shí)情況，防止相關(guān)組織及人員利用標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一誤導(dǎo)公眾甚至向公眾傳播虛假信息，同時(shí)有利于反饋客觀真實(shí)的評(píng)估結(jié)果，更好指引區(qū)域治理機(jī)構(gòu)制定有針對(duì)性的治理計(jì)劃和治理方案。

（四）健全監(jiān)督體系促進(jìn)多元參與

大灣區(qū)是我國(guó)與世界各國(guó)開(kāi)展經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的重要平臺(tái)，也是世界各國(guó)了解中國(guó)和認(rèn)識(shí)中國(guó)的重要窗口?？諝赓|(zhì)量直接關(guān)系到我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際形象，空氣污染治理更關(guān)系到公眾基本的生產(chǎn)生活環(huán)境。但同時(shí)也需要認(rèn)識(shí)到，大灣區(qū)的空氣污染治理不可能一蹴而就，它是一個(gè)復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性的工程，能否公開(kāi)透明地展示各項(xiàng)治理工作，有效監(jiān)督各個(gè)城市在治理工作中的具體態(tài)度和實(shí)踐作為，對(duì)于大灣區(qū)的形象建設(shè)至關(guān)重要。針對(duì)目前空氣污染治理中因政府主導(dǎo)和行政分割導(dǎo)致的監(jiān)督單一化，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全監(jiān)督體系，促進(jìn)多元主體參與，構(gòu)建起一個(gè)全方位、多層次、立體化的監(jiān)督格局，為污染治理工作提供有力保障。

健全大灣區(qū)空氣污染治理的多元監(jiān)督體系，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)各個(gè)城市之間的交流合作，強(qiáng)化信息互利互通。無(wú)論是對(duì)空氣污染物進(jìn)行濃度值監(jiān)測(cè)，還是科學(xué)評(píng)估治理工作效果，都是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的技術(shù)工作。社會(huì)公眾以及相關(guān)組織除了親身感受空氣質(zhì)量之外，很難具備主動(dòng)監(jiān)督的專業(yè)條件，各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)及時(shí)定期地利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、新聞媒體等有效渠道向社會(huì)公布空氣質(zhì)量狀況以及污染治理的具體進(jìn)展，并就治理過(guò)程中存在的問(wèn)題接受監(jiān)督和質(zhì)詢，對(duì)于公眾反映的意見(jiàn)要給予足夠的重視，把公眾關(guān)心的問(wèn)題作為工作的重點(diǎn)改進(jìn)方向。在對(duì)空氣污染治理工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)估時(shí)，可以考慮適當(dāng)引入第三方機(jī)制，專業(yè)的第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)基于中立性和客觀性的立場(chǎng)，其評(píng)估結(jié)果對(duì)于社會(huì)公眾而言也更為可信，可以有效防止行政權(quán)力對(duì)于評(píng)估工作的不適當(dāng)干預(yù)和掣肘。除此之外，空氣污染的治理工作還可以以各城市互相監(jiān)督的方式來(lái)開(kāi)展。大灣區(qū)的各個(gè)城市不僅是良好空氣質(zhì)量的直接受益者，更應(yīng)當(dāng)是空氣污染治理的積極參與者、忠實(shí)踐行者和有效監(jiān)督者。無(wú)論是空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、減排規(guī)定的執(zhí)行，還是相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，都可以進(jìn)行相互監(jiān)督，這種監(jiān)督雖然不能替代區(qū)域治理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能，但各個(gè)城市有著熟悉本區(qū)域、了解相鄰區(qū)域的天然優(yōu)勢(shì)，對(duì)于空氣污染這種跨區(qū)域治理，完全可以成為有力的補(bǔ)充力量。這樣不但可以深切地關(guān)照到各城市的自身利益，而且在面對(duì)關(guān)聯(lián)性、擴(kuò)散性極強(qiáng)的空氣污染這個(gè)問(wèn)題上，各個(gè)城市充分發(fā)揮自身的能動(dòng)性，自我約束與相互監(jiān)督并行，才能更好地加強(qiáng)緊密合作關(guān)系，促進(jìn)污染治理工作的協(xié)同開(kāi)展。

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The Practical Exploration and Approach to Air Pollution Control in the?Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

LIU Tian-yuan

（Political Science and Law Department，Party School of the Central Committee of CPC [National School of Administration]，Beijing 100091，China）

Abstract：After a long period of exploration of air pollution control，the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area has established joint meetings，established special teams，signed cooperation agreements，and formulated emergency plans. The concentration of various major pollutants has decreased year by year，and the air pollution situation has been significantly improved. However，there are still practical problems such as uncoordinated organization，unstable implementation of cooperation agreements，inconsistent environmental standards，and inactive public participation. Air pollution has the characteristics of overflow and relevance，and it is easy to form off-site pollution. Therefore，air pollution control has always been a problem for all countries in the world. Air pollution control in the Greater Bay Area is a systemic engineering. It should combine its own characteristics and long-term planning to set up specialized agencies to promote regional collaboration，improve the legal system，strengthen rigid constraints，unify environmental standards，provide technical support，and improve the supervision system to promote diverse participation.

Key words：air pollution;air quality;pollution control;regional cooperation;Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

責(zé)任編輯：郭建民

收稿日期：2021-11-29

基金項(xiàng)目：司法部2021年度法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“習(xí)近平法治思想的科學(xué)方法研究”（21SFB4001）

作者簡(jiǎn)介：劉田原，中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）政治和法律教研部博士研究生，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、環(huán)境稅收、環(huán)境治理。