養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政公益訴訟案件辦理探析

唐佳俊 鄭婧 吳乘子

摘 要：伴隨著老齡化的加劇，老年人群體權(quán)益保護(hù)越來越受到社會(huì)的關(guān)注。實(shí)踐中，部分村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)中存在違法違規(guī)問題，損害社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)介入，向主管部門提出檢察建議，督促其牽頭開展全面整改。此外，要努力提高檢察建議的質(zhì)量，全程監(jiān)督檢察建議的落地落實(shí)，促進(jìn)問題的有效整改，助力社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 行政公益訴訟 檢察建議 社會(huì)治理

尊老敬老是中華民族的傳統(tǒng)美德，積極發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)、保障老年人權(quán)益關(guān)系民族興衰與社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2020年，全國老年人口（60周歲以上）約2.64億人，占總?cè)丝诒戎貫?8.73%。[1]其中，鎮(zhèn)老年人口約0.53億人，占鎮(zhèn)人口的16.40%;鄉(xiāng)村老年人口約1.21億人，占鄉(xiāng)村人口的23.81%。鎮(zhèn)村面臨的養(yǎng)老問題十分突出。浙江省衢州市龍游縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“龍游檢察院”）從保障老年人合法權(quán)益出發(fā)，探索辦理村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政公益訴訟案件，取得有益進(jìn)展。

一、基本案情及辦理過程

2021年6月，龍游檢察院接到線索舉報(bào)，稱轄區(qū)內(nèi)某鎮(zhèn)某村存在違規(guī)經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，確認(rèn)該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)系村民金某某設(shè)立，場(chǎng)所為金某某房屋附房，共收住老人14名，多行動(dòng)不便。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該養(yǎng)老機(jī)構(gòu)未進(jìn)行登記備案;舉辦場(chǎng)所不合法，無房屋產(chǎn)權(quán)證明或驗(yàn)收合格證明;從事食品加工人員未取得健康證等相關(guān)證件，餐飲具消毒不到位，存在食品安全隱患;現(xiàn)場(chǎng)無消防設(shè)施，無監(jiān)控設(shè)施，周圍無安全保障措施，存在公共安全隱患。

龍游檢察院遂向縣民政局發(fā)出檢察建議，督促其對(duì)該類村鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為進(jìn)行處理。收到檢察建議書后，民政部門牽頭市場(chǎng)監(jiān)管、消防、住建等部門及屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，開展全縣村鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)摸排，并邀請(qǐng)龍游檢察院全程監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)4家未備案民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，均存在前述問題，遂下發(fā)責(zé)令整改通知書，同時(shí)聯(lián)系收住老人的子女，建議將老人轉(zhuǎn)離。半個(gè)月后，在龍游檢察院的提議下，民政部門再次牽頭各單位開展現(xiàn)場(chǎng)檢查，發(fā)現(xiàn)僅4名老人被子女接走，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總體整改情況不佳，遂再次下發(fā)責(zé)令整改通知書。

二、案件辦理的若干問題

（一）檢察公益訴訟何以介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管

目前，“老年人群體權(quán)益保護(hù)”尚未進(jìn)入檢察公益訴訟法定領(lǐng)域。黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”，“老年人群體權(quán)益保護(hù)”應(yīng)屬于檢察公益訴訟探索新領(lǐng)域。實(shí)踐中，判斷檢察公益訴訟能否介入某一領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督應(yīng)當(dāng)有一個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)，即公共利益是否受到侵害，此乃檢察機(jī)關(guān)介入的基礎(chǔ)。所謂公共利益，系不特定或者多數(shù)人之人身、財(cái)產(chǎn)等方面的合法權(quán)益。從行政法意義上來說，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律授權(quán)，秉承“法律授權(quán)必須為”的原則，保障某一社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的公共利益。

首先，有關(guān)部門摸排發(fā)現(xiàn)龍游縣域內(nèi)有4家未備案、存在違規(guī)經(jīng)營(yíng)情況的村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，收住老人近百名，且入住老人具有一定的流動(dòng)性，符合“不特定或者多數(shù)人”這一特征。其次，如基本案情所述，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過程中存在嚴(yán)重食品安全與消防安全問題，老人的人身權(quán)益有極大的受侵害風(fēng)險(xiǎn)。故，村鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為侵害了公共利益?！独夏耆藱?quán)益保障法》與民政部頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督。職責(zé)既明，公共利益受侵害情形尚在，相關(guān)單位有不作為之嫌，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)適時(shí)介入監(jiān)督。明確監(jiān)督基礎(chǔ)后，便面臨監(jiān)督方式的問題。本案中，龍游檢察院探索以“片面問題切入，全面問題整改”的方式進(jìn)行監(jiān)督，即以食品安全為切入點(diǎn)，敦促監(jiān)管部門責(zé)令養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就可能侵害老年人權(quán)益的問題進(jìn)行全面整改。

（二）如何選擇檢察建議發(fā)送對(duì)象

被建議對(duì)象的選擇，直接關(guān)系檢察建議能否得到落實(shí)，需要認(rèn)真研判、仔細(xì)權(quán)衡。行政訴訟法第25條對(duì)“行政機(jī)關(guān)”的限定表述是“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)”，這一定語究竟該作何解釋，尤其是某一事項(xiàng)涉及到多個(gè)部門時(shí)，檢察建議是發(fā)給某個(gè)主要的或主管的行政機(jī)關(guān)還是同時(shí)發(fā)給所有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)？

具體到本案，龍游縣域村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在的違法違規(guī)問題眾多，涉及部門包括民政、市場(chǎng)監(jiān)管、消防、住建以及屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)前述法律規(guī)定，民政部門系本地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主管部門，是村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)亂象整治的直接負(fù)責(zé)單位。常言道，牽牛要牽牛鼻子。龍游檢察院經(jīng)仔細(xì)權(quán)衡，秉持“一份檢察建議解決一個(gè)社會(huì)問題”的理念，向民政部門發(fā)出訴前檢察建議，其中特別強(qiáng)調(diào)其主管責(zé)任，建議牽頭對(duì)問題進(jìn)行解決。通過緊盯民政部門的履職情況與村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整改效果，極大提高了司法效率。

（三）如何以檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理

制發(fā)檢察建議從來就不是目的，推動(dòng)問題整改、促進(jìn)行業(yè)長(zhǎng)治久安才是。實(shí)踐中，有些公益事項(xiàng)量大面廣，牽扯部門多，協(xié)調(diào)難度大。[2]如何通過制發(fā)檢察建議督促相關(guān)部門依法履職，助推社會(huì)治理，是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)不懈探索的主題。

在前述案件辦理中，龍游檢察院首先實(shí)地走訪了部分民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，核實(shí)其經(jīng)營(yíng)存在的問題，并通過拍照、做筆錄等方式固定證據(jù)，有效夯實(shí)監(jiān)督基礎(chǔ)。結(jié)合法律條文發(fā)現(xiàn)，民政部門對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖有檢查權(quán)，能責(zé)令其改正、停業(yè)等，但實(shí)際執(zhí)法效果不佳，存在諸多問題：不掌握未登記備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)情況，監(jiān)管存在漏洞;對(duì)拒不整改的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，只能將其關(guān)停;若關(guān)停則收住老人無處可去等。僅依靠民政部門的力量難以有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管，因此，檢察機(jī)關(guān)向民政部門提出兼具專業(yè)性與針對(duì)性的檢察建議，建議其牽頭多部門聯(lián)合開展摸排治理行動(dòng)，同時(shí)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)全程參與。在民政部門的牽頭下，市場(chǎng)監(jiān)管、消防、住建等部門及屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)立即開展專項(xiàng)行動(dòng)，摸排全縣村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)情況，對(duì)存在問題的下發(fā)責(zé)令整改通知書，同時(shí)聯(lián)系子女將老人接至合法經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。半個(gè)月后，在檢察機(jī)關(guān)的督促下，民政部門再次牽頭，與職能部門及檢察機(jī)關(guān)開展問題整改“回頭看”，確保問題整改的持續(xù)性與有效性。

三、優(yōu)化案件辦理的延伸思考

老吾老以及人之老，老齡化的加劇使得養(yǎng)老愈發(fā)成為需要全社會(huì)共同面對(duì)的問題。針對(duì)辦案中存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面予以完善。

（一）完善法律供給

待條件成熟時(shí)，可在單行法中明確老年人權(quán)益保護(hù)的檢察公益訴訟。一方面，檢察機(jī)關(guān)開展老年人群體權(quán)益保護(hù)公益訴訟需要立法的支撐，才能師出有名，使法律監(jiān)督更顯剛性。另一方面，對(duì)于檢察公益訴訟新領(lǐng)域中較為成熟且社會(huì)效果好的探索應(yīng)及時(shí)通過立法確定為法定領(lǐng)域，例如新修正的《安全生產(chǎn)法》就明確了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的檢察公益訴訟。具體立法模式可參考《未成年人保護(hù)法》第106條的規(guī)定，在《老年人權(quán)益保障法》中專列一條，明確賦予檢察機(jī)關(guān)在老年人群體權(quán)益受侵害并涉及公共利益時(shí)提起行政或民事公益訴訟的權(quán)力。通過立法的方式，將老年人群體權(quán)益保護(hù)從新領(lǐng)域探索固定為法定領(lǐng)域，充分展現(xiàn)對(duì)老年人的法治關(guān)懷。

（二）提高檢察建議質(zhì)量

欲最大化發(fā)揮檢察建議的社會(huì)治理效能，首要條件便是提高檢察建議質(zhì)量，重點(diǎn)是把握好建議對(duì)象與建議內(nèi)容兩個(gè)方面。

關(guān)于建議對(duì)象的選擇，理論界有不同的聲音。有學(xué)者認(rèn)為，由于訴前程序更多的是促使行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，因此，將檢察建議發(fā)給所有的相關(guān)行政機(jī)關(guān)，更有利于促進(jìn)履職。[3]也有學(xué)者提出可以先根據(jù)行政主體、行為主體和責(zé)任主體的“三主體合一”的確認(rèn)原則初步劃定建議對(duì)象范圍，再根據(jù)直接優(yōu)于間接、專業(yè)領(lǐng)域管理優(yōu)于全面監(jiān)管等原則進(jìn)一步確認(rèn)。[4]筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從建議的精準(zhǔn)性與有效性兩個(gè)方面把握檢察建議的發(fā)送對(duì)象。在涉及多個(gè)部門責(zé)任時(shí)，要認(rèn)真梳理，分清職權(quán)責(zé)任，精準(zhǔn)鎖定建議對(duì)象。既可向該事項(xiàng)的主管部門單獨(dú)發(fā)出檢察建議，也可同時(shí)選擇事項(xiàng)中突出問題的監(jiān)管部門提出檢察建議，以四兩撥千斤的巧勁督促問題的有效解決。不加篩選地向所有相關(guān)的行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，也不利于行政機(jī)關(guān)開展系統(tǒng)整改。另外，大水漫灌式的監(jiān)督有濫發(fā)檢察建議之嫌，不利于彰顯司法權(quán)威。

檢察建議的內(nèi)容方面，關(guān)鍵是要加強(qiáng)檢察建議的專業(yè)性。要以辦案的思維開展檢察建議工作，尤其是充分行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，依法全面取證，形成完整證據(jù)鏈條。在多方調(diào)查、認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上，提出切實(shí)可行的檢察建議，有效增強(qiáng)檢察建議的可靠度與可信力。另外，要尊重行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)先權(quán)，明確法律監(jiān)督定位，嚴(yán)守法律監(jiān)督邊界，依據(jù)實(shí)際情況提出偏結(jié)果要求性的建議，避免對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體指導(dǎo)，做到不越位、不替代。[5]

（三）促進(jìn)問題有效整改

檢察建議不可一發(fā)了之，確保問題有效整改是檢察公益訴訟的職責(zé)所在。檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的銜接配合，通過訴前磋商、圓桌會(huì)議、公開聽證等形式與行政機(jī)關(guān)深入交流，錨定共同目標(biāo)，換位思考問題，贏得被監(jiān)督者認(rèn)同與支持。[6]同時(shí)，還可廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、案件相關(guān)人員等主體的意見建議，運(yùn)用檢察“外腦”，認(rèn)真謀劃整改舉措，強(qiáng)化整改效果，最終實(shí)現(xiàn)“雙贏多贏共贏”。此外，要定期開展“回頭看”工作，加強(qiáng)跟蹤落實(shí)，督促問題得到整改。

在前述村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)案件的辦理中，盡管民政部門積極整改，多次牽頭開展專項(xiàng)行動(dòng)，但囿于多種客觀因素，最終整改效果并不盡如人意，如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏資金與場(chǎng)地導(dǎo)致整改受阻;受制于經(jīng)濟(jì)條件、觀念等，多數(shù)老人不配合搬離等。民政部門回復(fù)稱，下一步將繼續(xù)督促整改，加強(qiáng)源頭管控。筆者認(rèn)為，對(duì)于非因行政機(jī)關(guān)履職不力致整改效果不佳的，檢察機(jī)關(guān)不宜直接提起訴訟，而應(yīng)當(dāng)以訴前磋商或公開聽證的形式，在充分調(diào)查情況、廣泛聽取意見的基礎(chǔ)上達(dá)成公益保護(hù)共識(shí)，協(xié)助相關(guān)部門克服困難，使問題得以解決。例如，探索養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分級(jí)管理，發(fā)揮村級(jí)組織作用解決機(jī)構(gòu)場(chǎng)地與人員問題，督促屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)日常監(jiān)管等。鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)村鎮(zhèn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、良性健康發(fā)展，保障老年人合法權(quán)益，真正做好案件“后半篇文章”。

[1] 參見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2021》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，最后訪問日期：2022年2月22日。

[2] 參見張曉飛、潘懷平：《行政公益訴訟檢察建議：價(jià)值意蘊(yùn)、存在問題和優(yōu)化路徑》，《理論探索》2018年第6期。

[3] 參見王春業(yè)：《行政公益訴訟“訴前程序”檢視》，《社會(huì)科學(xué)》2018年第6期。

[4] 參見魏鵬：《檢察建議制度研究》，吉林大學(xué)2020年博士學(xué)位論文。

[5] 參見黃文藝、魏鵬：《國家治理現(xiàn)代化視野下檢察建議制度研究》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第11期。

[6] 參見常峰：《檢察建議做成剛性的內(nèi)涵及路徑》，《人民檢察》2019 年第 7 期。