國家審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理研究
——基于“十四五”審計工作發(fā)展規(guī)劃角度

王穎 （副教授/高級審計師） 雷潔 （西京學(xué)院會計學(xué)院 陜西西安 710123）

習(xí)近平總書記在十九屆五中全會上講話指出：“高質(zhì)量發(fā)展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發(fā)展。”這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新的發(fā)展階段——由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，要切實(shí)解決好公平公正的政策、制度供給，尊重個體發(fā)展的表達(dá)權(quán)與實(shí)現(xiàn)權(quán)，政府與市場要共同承擔(dān)發(fā)展不平衡、不充分的問題與責(zé)任（高培勇，2019）。

黨中央、國務(wù)院出臺了一系列政策措施促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國家審計在促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中非常重要，它通過嚴(yán)肅國家財經(jīng)法紀(jì)、打擊腐敗、改善和保障民生、全面提升政府效能、確保國家經(jīng)濟(jì)安全等，調(diào)動各方審計力量有效推進(jìn)政府良制，滿足現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。因此，本文圍繞國家審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主題進(jìn)行了探索和研究。

一、國家審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的研究現(xiàn)狀

國家審計在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著重要的監(jiān)督功能。劉家義（2012、2015）認(rèn)為國家審計的主要任務(wù)是推動國民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行；胡澤君（2018）認(rèn)為，國家審計新時代的使命就是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。目前，直接系統(tǒng)性地研究國家審計如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理的文獻(xiàn)比較少見，現(xiàn)有的文獻(xiàn)主要體現(xiàn)在兩方面，其一是國家審計對經(jīng)濟(jì)的增長與發(fā)展方式的作用，其二是國家審計保障國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行安全的作用。例如，張金輝（2014）認(rèn)為國家審計可以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，主要是通過推動宏觀經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施、制度體制與反腐建設(shè)、科技進(jìn)步與創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等來實(shí)現(xiàn)。邢維全（2017）結(jié)合官員激勵措施，證明了國家審計治理可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于此，本文重點(diǎn)研究國家審計如何促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理。

二、國家審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理

政府的公共受托責(zé)任，就是政府接受公民的委托，受托去管理和分配公共資源，以滿足社會和公眾的需求?！吨腥A人民共和國審計法》提出國家審計主要職責(zé)是“加強(qiáng)國家審計監(jiān)督，維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序，提高公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的使用效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。國家審計通過對公共部門公共權(quán)力行使和公共資源使用的行為監(jiān)督、對公共政策執(zhí)行的制度評價、對公共信息披露的鑒證，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要作用（如圖1所示）。

圖1 國家審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用機(jī)理圖

（一）國家審計通過對公共權(quán)力的監(jiān)督，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。公共部門適當(dāng)行使公共權(quán)力，制定公平完備的公共政策、合理配置公共資源，公正監(jiān)管市場經(jīng)濟(jì)秩序，盡職履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，將在較大程度上推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。國家審計機(jī)關(guān)因其地位獨(dú)立、職責(zé)法定，可以不受利益羈絆地對行政權(quán)力運(yùn)行狀況、公共資源配置狀況、市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則執(zhí)行狀況等實(shí)施審計監(jiān)督，約束公共部門不合理權(quán)力行為，塑造廉潔的政府，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造公正公平的良好環(huán)境。

（二）國家審計通過對公共資源使用的監(jiān)督，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。為了創(chuàng)造良好的公共基礎(chǔ)設(shè)施和高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，國家和人民將公共資源委托給公共部門，以為社會公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。國家審計機(jī)關(guān)對公共部門所分配、管理與使用的資金進(jìn)行效益審計，增強(qiáng)預(yù)算硬約束，壓減非必要開支，紓解資金結(jié)余沉淀和財政收支矛盾，促進(jìn)財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高財政資金績效和行政運(yùn)行效率，提高政府管理效能。高效的政府將對優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)揮根本性作用，對提升經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起到關(guān)鍵性作用。

（三）國家審計通過對公共政策執(zhí)行的評價，促進(jìn)政令暢通、經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。公共政策之于經(jīng)濟(jì)增長的作用不言而喻，政府通過財稅政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、監(jiān)管政策、環(huán)境政策等對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生影響。當(dāng)經(jīng)濟(jì)低迷時，政府會出臺積極的政策刺激經(jīng)濟(jì)增長；當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時，政府會采取緊縮政策抑制經(jīng)濟(jì)增長。國家審計機(jī)關(guān)密切關(guān)注制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的制度性問題，監(jiān)察被審計項(xiàng)目的業(yè)務(wù)流、信息流、資金流與物資流，及時揭露潛在風(fēng)險和查明重點(diǎn)問題，最終為制定和改進(jìn)政府公共政策提供決策依據(jù)?？梢?，國家審計可使政府更加履責(zé)、開拓和創(chuàng)新，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供寬松和充滿活力的發(fā)展環(huán)境。

（四）國家審計通過對政府公共信息披露的鑒證，揭示經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行風(fēng)險，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。公共信息披露的鑒證是對受托責(zé)任人履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行評價，營造透明公開的信息環(huán)境，推動政府與社會的良好互動，從而贏得公眾的信任和支持、保持經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。國家審計通過客觀公正、專業(yè)權(quán)威的審計活動公開披露審計結(jié)果，發(fā)揮信息鑒證的功能，并通過審計信息公開促進(jìn)公共部門治理信息的披露，推進(jìn)法治政府的建設(shè)和有力提升政府透明度。因此，國家審計通過維護(hù)透明政府，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了誠信的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

三、國家審計如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展——基于國家十四五審計發(fā)展規(guī)劃和地方十四五審計發(fā)展規(guī)劃角度

2021年3月12日《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》（以下簡稱國家“十四五”規(guī)劃綱要）的發(fā)布，明確強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略主題。為落實(shí)和保障國家“十四五”規(guī)劃綱要的實(shí)施，中央審計委員會、審計署于2021年6月22日印發(fā)《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》，隨之安徽、山東、北京、廣西等?。ㄊ?、自治區(qū)）也先后發(fā)布地方的《“十四五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》，貫徹、落實(shí)國家“十四五”審計規(guī)劃，助力我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

本文通過圖悅在線軟件對國家“十四五”規(guī)劃綱要、審計署發(fā)布的“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃以及15個省審計廳、3個直轄市與2個自治區(qū)審計局出臺的地方“十四五”審計工作發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了全文關(guān)鍵詞統(tǒng)計分析，列出文章中出現(xiàn)的關(guān)鍵詞的排名以及出現(xiàn)的高頻詞的情況，發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵詞排前5位的是：政策、財政、民生、績效、領(lǐng)導(dǎo)干部（詳見表1），這明確反映出國家“十四五”規(guī)劃綱要、“十四五”國家審計工作規(guī)劃和地方審計工作規(guī)劃的重要特征，也是充分發(fā)揮國家審計作用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的重要思路及政策保障。

表1 關(guān)鍵詞詞頻分析表

（一）重大政策跟蹤審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。國家審計通過對公共受托責(zé)任履行情況的監(jiān)督，體現(xiàn)了對國家相關(guān)政策實(shí)施過程與結(jié)果的監(jiān)督。審計署歷來重視國家重大政策措施執(zhí)行的效率與效果，通過國家審計機(jī)關(guān)對政策落實(shí)情況的跟蹤審計，揭示政策不執(zhí)行、資金不到位、項(xiàng)目不落實(shí)以及政策措施不符合實(shí)際等問題，推進(jìn)政令的落實(shí)。國家審計可采用科學(xué)的方法針對政策實(shí)施開展跟蹤審計，為高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供相應(yīng)的制度機(jī)制保障。

（二）財政審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。通過對政府部門公共經(jīng)濟(jì)資源管理的審計，能夠了解政府受托行為是否符合財政政策，確保受托責(zé)任的認(rèn)真履行。財政審計需圍繞新時代戰(zhàn)略部署，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的履職不盡責(zé)、政策不履行等進(jìn)行審計和評價，從而推動重大問題的解決，切實(shí)保障經(jīng)濟(jì)社會安全、有序、平穩(wěn)發(fā)展和運(yùn)行。第一，擴(kuò)大財政資金審計范圍。詳細(xì)全面審查財政收支，一方面繼續(xù)重視稅收，另一方面加強(qiáng)對政府債務(wù)收支與非稅收入的審計。第二，擴(kuò)大財政審計重點(diǎn)。在關(guān)注財政資金分配和使用真實(shí)性的基礎(chǔ)上，財政審計加強(qiáng)財政資金績效和相關(guān)項(xiàng)目績效的監(jiān)督，對相關(guān)問題進(jìn)行全面完整的評估，并提出專業(yè)建議，維護(hù)財政資金安全。第三，擴(kuò)大預(yù)算管理單位的審計范圍。在一級單位已全面覆蓋的基礎(chǔ)上，通過借助新型信息技術(shù)手段，比如云計算、人工智能等平臺，逐漸加強(qiáng)對二級、三級預(yù)算單位的全方位審計監(jiān)督，全力推動我國審計工作實(shí)現(xiàn)全覆蓋，確保財政審計客觀、真實(shí)。

（三）民生審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。公共受托的主要責(zé)任是政府接受公眾委托管理與分配公共資源，其中最重要的是確?；镜拿裆枨?。我國要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，增進(jìn)民生福祉，把國家審計監(jiān)督和推進(jìn)各領(lǐng)域體制改革相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)國家審計監(jiān)督與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完美結(jié)合，為推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供動力。國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)推動結(jié)構(gòu)性民生問題和多樣性民生需求的解決，披露民生工程項(xiàng)目實(shí)施過程中的違法亂紀(jì)、資源和資金浪費(fèi)、安全風(fēng)險等相關(guān)問題，補(bǔ)全民生短板，為人民高品質(zhì)生活提供保障。同時，國家審計應(yīng)加強(qiáng)對棚戶區(qū)改造、民政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等教育民生密切相關(guān)的資金方面的審計，注重公共服務(wù)、公共資金、公共財產(chǎn)的均衡科學(xué)分配，促進(jìn)惠民政策的貫徹落實(shí)，推動可持續(xù)發(fā)展。

（四）實(shí)施績效審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。實(shí)施績效審計作為保障和推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，可以加強(qiáng)政策實(shí)施，彌補(bǔ)管理缺陷，從而促進(jìn)公共資源與公共服務(wù)的合理利用。國家審計機(jī)關(guān)可以有效提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，監(jiān)督其經(jīng)濟(jì)行為，深化經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要求。一是國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)制定完善的績效審計方法，推動績效審計工作的順利進(jìn)行，及時、完整、真實(shí)地記錄包括績效在內(nèi)的所有資源配置的相關(guān)信息；績效審計對各部門生產(chǎn)要素的投入和產(chǎn)出做出公正合理的績效評價。二是國家審計機(jī)關(guān)可將被審計對象的績效在同行中排名的情況作為對其實(shí)施獎懲和科學(xué)配置資源的依據(jù)，轉(zhuǎn)變績效審計的工作思路，從源頭約束其行為。

（五）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)的公共受托責(zé)任，有利于促使領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法律、控制支出、提高自然資源資產(chǎn)的使用效率，發(fā)揮國家審計在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面的作用。國家審計機(jī)關(guān)主要通過促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履職、規(guī)范政府行為、推動企業(yè)綠色創(chuàng)新等三個方面實(shí)現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的影響。第一，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)。一方面可以了解領(lǐng)導(dǎo)干部在資源管理和環(huán)境保護(hù)的過程中是否遵循規(guī)章制度；另一方面，也可以對領(lǐng)導(dǎo)干部的重大決策進(jìn)行監(jiān)督，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的治理主體責(zé)任，確保決策的約束力，完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。這種審計制度將資源環(huán)境狀況和官員政績聯(lián)系，在環(huán)境建設(shè)過程中，能提高領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)意識，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。第二，規(guī)范政府行為。在進(jìn)行審計時，可以通過預(yù)防和抵御功能，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的資金使用、規(guī)范政府財政財務(wù)收支和自然資源資產(chǎn)保護(hù)項(xiàng)目。在財政財務(wù)收支審計中，離任審計主要以資本運(yùn)營軌跡為線索，對資本的使用、預(yù)算和排污費(fèi)征收情況進(jìn)行調(diào)查；在專項(xiàng)資金審計中，從申報到資金使用，逐項(xiàng)開展審計工作，重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境治理項(xiàng)目資金申報不符合規(guī)定、資金預(yù)算安排和使用不合理、擅自變更、延期結(jié)算、質(zhì)量不合格等問題，并將資本投入使用后對效益的影響作為審計工作的重點(diǎn)，考察資本投入使用后是否真正發(fā)揮了作用。這項(xiàng)審計工作可以提高政府財政支出使用的規(guī)范性，有效遏制財政腐敗的滋生，顯著提高資金使用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。第三，推動企業(yè)綠色創(chuàng)新。領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境意識和地方政府行為的變化，意味著資源環(huán)境污染的成本、環(huán)境政策的執(zhí)行程度和企業(yè)監(jiān)管力度都會受到一定程度的影響，隨著政府干預(yù)方式的變化、力度的調(diào)整，企業(yè)的環(huán)保決策也應(yīng)有一定程度的變化，一方面要加強(qiáng)對企業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理，迫使企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營觀念、優(yōu)化生產(chǎn)經(jīng)營方式、完善環(huán)保理念、創(chuàng)新綠色技術(shù)、加快綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型；另一方面，加大對破壞環(huán)境行為人的懲處力度，進(jìn)而提高企業(yè)的環(huán)境破壞成本，迫使企業(yè)更加重視環(huán)境破壞的風(fēng)險，重視資源的科學(xué)、合理利用。在此基礎(chǔ)上，使更多企業(yè)參與到綠色創(chuàng)新，推動綠色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。