以“政民互動(dòng)”改革有效破解行政審批的“中梗阻”

孫經(jīng)緯 袁剛

〔摘要〕使人民滿(mǎn)意是行政審批制度改革的核心價(jià)值訴求與終極目標(biāo)。當(dāng)前，行政審批工作中存在著“中梗阻”問(wèn)題，嚴(yán)重影響了民眾的獲得感和滿(mǎn)意度。銀川市行政審批服務(wù)局經(jīng)過(guò)一系列改革試驗(yàn)，探索出“政民互動(dòng)”模式，調(diào)動(dòng)了各行政審批主體的積極性，形成了可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，成為打通行政審批“中梗阻”的重要抓手。從銀川市經(jīng)驗(yàn)出發(fā)放眼全國(guó)，可通過(guò)“政民互動(dòng)”樹(shù)牢民本意識(shí)、提升服務(wù)質(zhì)量、加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)、強(qiáng)化事中事后監(jiān)督，從而有效破解“中梗阻”難題，推動(dòng)行政審批制度改革向深處發(fā)力。

〔關(guān)鍵詞〕“政民互動(dòng)”，行政審批，“中梗阻”

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2022）02-0079-06

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“新時(shí)代深化機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系研究”（18CGL034），主持人高紅。

習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，改革要問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民，“民心是最大的政治”〔1〕137。這不僅闡明了改革的價(jià)值意蘊(yùn)，也為改革的方式與路徑指明了方向。黨的十八大以來(lái)，政府不斷深化行政審批制度改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，在簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面成效顯著。盡管行政審批制度改革已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但改革任務(wù)依然艱巨，行政審批還存在“最先一公里”“中梗阻”“最后一公里”及監(jiān)管“短板”等突出問(wèn)題〔2〕。尤其是“中梗阻”問(wèn)題屢治屢現(xiàn)，一直為企業(yè)和民眾所詬病，消除行政審批“中梗阻”已然成為理論界和實(shí)務(wù)界的重要課題?；谏鲜隹紤]，本文以銀川市行政審批制度改革中的“政民互動(dòng)”實(shí)踐為例，考察其演化類(lèi)型及實(shí)踐價(jià)值，并提出通過(guò)“政民互動(dòng)”有效破解行政審批“中梗阻”的現(xiàn)實(shí)路徑。

一、行政審批中的“中梗阻”頑疾

行政審批“中梗阻”是指行政機(jī)關(guān)中從事審批工作的行政人員在行使權(quán)力、履行職能過(guò)程中設(shè)置關(guān)卡，辦事人員遭遇重重障礙，導(dǎo)致政策落實(shí)不到位、執(zhí)行不力、效能低下、民眾不滿(mǎn)意的結(jié)果。這些在行政審批過(guò)程中出現(xiàn)的“中梗阻”問(wèn)題，已經(jīng)成為審批制度發(fā)揮效應(yīng)的重大制約因素，嚴(yán)重影響了行政審批的提速增效，大大抵消了行政審批制度改革的成果，吞噬了改革紅利，改革成果無(wú)法充分惠及廣大民眾。為推動(dòng)改革，中央層面出臺(tái)了不少政策，但人民群眾的感受卻不深，獲得感沒(méi)有得到切實(shí)增強(qiáng)。這些問(wèn)題還會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的作風(fēng)建設(shè)與效能建設(shè)，帶來(lái)行政程序冗雜、行政效率低下、行政成本增多等一系列負(fù)面效應(yīng)，而且還滋生了許多消極腐敗現(xiàn)象，不僅嚴(yán)重?fù)p害了政府形象，也直接導(dǎo)致企業(yè)和群眾的不滿(mǎn)與抱怨情緒。

審批過(guò)程“中梗阻”問(wèn)題的產(chǎn)生既有制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行層面的原因，也有價(jià)值導(dǎo)向偏差的深層次原因。一方面，在制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行層面存在以下問(wèn)題：一是政府部門(mén)職能交叉、權(quán)責(zé)不明、執(zhí)行不力。在辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)涉及的部門(mén)較多，而審批事項(xiàng)又互為前置。一些行政部門(mén)隨意設(shè)置審批的前置條件，隨意延長(zhǎng)審批時(shí)限，隨意增設(shè)審批環(huán)節(jié)，甚至不同的行政部門(mén)互相推諉扯皮，工作協(xié)調(diào)不夠有力，造成了多頭辦理、體內(nèi)循環(huán)的結(jié)果。二是配套制度不健全。例如信息公開(kāi)和共享制度有待完善，一些信息和數(shù)據(jù)在不同部門(mén)之間流動(dòng)不暢、相互割裂，許多部門(mén)因此陷入“信息孤島”；缺少合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，各部門(mén)、各層級(jí)考核辦法多樣化，考核標(biāo)準(zhǔn)不具體、不統(tǒng)一，造成內(nèi)部管理缺位。三是監(jiān)督不力。由于行政審批的業(yè)務(wù)性較強(qiáng)，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)與行政審批部門(mén)存在專(zhuān)業(yè)壁壘，使得監(jiān)督難以到位。而且“中梗阻”問(wèn)題往往有著調(diào)查取證難、定性處理難的特征，導(dǎo)致即使出現(xiàn)問(wèn)題也往往得不到及時(shí)有力的追責(zé)與懲罰。

另一方面，在價(jià)值導(dǎo)向?qū)用妫懊癖姳疚弧币庾R(shí)不強(qiáng)是形成“中梗阻”問(wèn)題的重要原因。一是行政審批的工作人員沒(méi)有樹(shù)立群眾觀念，服務(wù)意識(shí)有待增強(qiáng)；二是激活市場(chǎng)和社會(huì)活力不充分，民眾的參與程度不高，發(fā)揮作用有限。在行政審批過(guò)程中出現(xiàn)了政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間結(jié)構(gòu)的不平衡或者是單方主控性〔3〕，政府和民眾之間的聯(lián)系不夠緊密，沒(méi)有形成良好的互動(dòng)。而僅以政府為主導(dǎo)作決策或者推行某項(xiàng)政策時(shí)，將會(huì)不可避免地以個(gè)別部門(mén)的利益為中心，其路徑選擇往往會(huì)導(dǎo)致部門(mén)主義化，容易割裂政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，忽視民眾的話語(yǔ)權(quán)，違反便民、放權(quán)、讓利的原則。從這個(gè)意義上講，如何在審批制度改革中秉承并落實(shí)“民眾本位”理念，切實(shí)做到以人民群眾的滿(mǎn)意度作為評(píng)判改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)，更廣泛地促進(jìn)市場(chǎng)和民眾的能動(dòng)參與，著力推動(dòng)政府和民眾的有效互動(dòng)，提升政府為人民服務(wù)的意識(shí)和民眾對(duì)改革的獲得感，是亟待研究和攻克的難點(diǎn)，也是破解行政審批“中梗阻”難題的核心所在。

二、銀川市“政民互動(dòng)”改革的實(shí)踐探索

針對(duì)行政審批中的“中梗阻”頑疾，銀川市行政審批服務(wù)局立足于激發(fā)市場(chǎng)與社會(huì)活力，著眼于行政審批過(guò)程中政府與民眾的良性互動(dòng)，取得了良好的效果，引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的關(guān)注。我們有必要梳理其互動(dòng)實(shí)踐的過(guò)程，分析和總結(jié)其互動(dòng)類(lèi)型，為做好行政審批制度改革工作提供有益參考。

（一）以政府輸出為主的互動(dòng)改革

自從2014年11月銀川市成立行政審批服務(wù)局以來(lái)，為了及時(shí)找到行政審批過(guò)程中的癥結(jié)，銀川市政府根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)主動(dòng)出擊，在市民大廳總導(dǎo)辦臺(tái)設(shè)置了“找茬處”，現(xiàn)場(chǎng)收集辦事人員的意見(jiàn)，解決其遇到的困難；成立業(yè)務(wù)督辦處，隨機(jī)選取企業(yè)和民眾，跟蹤辦事人員的全流程，通過(guò)解剖麻雀的方式掌握第一手?jǐn)?shù)據(jù)和資料，詳細(xì)了解行政審批各個(gè)環(huán)節(jié)的“痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)”。在此過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)了民眾“多頭跑”“反復(fù)跑”、企業(yè)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”“項(xiàng)目審批周期長(zhǎng)”“不動(dòng)產(chǎn)登記難”等行政審批“中梗阻”的突出問(wèn)題。因此，銀川市行政審批服務(wù)局聚焦這些“疑難雜癥”，以政務(wù)大廳這一實(shí)體為平臺(tái)和切入點(diǎn)，集中辦公，統(tǒng)一行政審批權(quán)，配套相關(guān)制度，對(duì)龐雜的審批事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)整及精簡(jiǎn)，通過(guò)對(duì)行政審批業(yè)務(wù)流程的系統(tǒng)性瘦身，來(lái)厘清所有行政審批事項(xiàng)之間的法律關(guān)系、業(yè)務(wù)關(guān)系和邏輯關(guān)系〔4〕。行政審批服務(wù)局統(tǒng)籌了市直部門(mén)所涉及的100多個(gè)科室掌管的153類(lèi)行政審批事項(xiàng)，啟用“銀川市行政審批服務(wù)局行政審批專(zhuān)用章”，為民眾提供一站式服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)了“一枚印章管審批”，使民眾“推開(kāi)一扇門(mén)，辦成一攬子事”，極大地降低了時(shí)間成本和制度性交易成本?？梢哉f(shuō)，政府主動(dòng)增強(qiáng)與民眾聯(lián)系的舉措，加速了銀川市通過(guò)資源聚合倒逼審批職責(zé)集中的進(jìn)程，政府也有了統(tǒng)籌推進(jìn)行政審批服務(wù)提質(zhì)增效的實(shí)施載體。審批部門(mén)大幅壓縮了審批時(shí)限，減少了審批環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高了行政效率，優(yōu)化了辦事流程，“多部門(mén)審批、多頭跑路”的狀況有了明顯改變。

以政府輸出為主的互動(dòng)實(shí)踐是“政民互動(dòng)”的初級(jí)階段，這一形式主要是以政府為主導(dǎo)，由政府設(shè)定相關(guān)議題，主動(dòng)從旁觀者的視角了解審批要件、流程、時(shí)限方面的復(fù)雜程度，從民眾的角度出發(fā)體驗(yàn)、感受辦理審批過(guò)程，試圖發(fā)現(xiàn)行政審批中存在的問(wèn)題并主動(dòng)改進(jìn)優(yōu)化從而回應(yīng)議題。互動(dòng)的載體是“行政審批服務(wù)大廳”，各項(xiàng)審批業(yè)務(wù)均在這一大廳內(nèi)辦理。這種形式具有情境指向性，政府以真誠(chéng)的態(tài)度、深入具體情境親身感受的工作方法尋找新的出路。其優(yōu)點(diǎn)是，行政審批部門(mén)的能動(dòng)性被有效激發(fā)出來(lái)，政府積極謀劃、上下聯(lián)動(dòng)，站在群眾的立場(chǎng)思考問(wèn)題，以自我改革的方式主動(dòng)提升服務(wù)意識(shí)。不足之處是互動(dòng)過(guò)程中政府仍然處于主導(dǎo)地位，在有效促進(jìn)民眾參與方面存在進(jìn)一步提高的空間。

（二）以民眾輸入為主的互動(dòng)改革

為了擴(kuò)大服務(wù)范圍和服務(wù)對(duì)象，豐富互動(dòng)載體，提高民眾的參與度，更加精準(zhǔn)抓取民眾的要求，除了繼續(xù)完善實(shí)體市民服務(wù)大廳建設(shè)以外，2017年7月底，銀川市審批服務(wù)局依托網(wǎng)絡(luò)空間建立了“銀川網(wǎng)上市民大廳”。經(jīng)過(guò)不斷優(yōu)化，形成了“政務(wù)公開(kāi)”“網(wǎng)上辦事”“多評(píng)合一服務(wù)平臺(tái)”“便民服務(wù)”“政民互動(dòng)”五大功能版塊，嵌入了網(wǎng)上提交、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上支付、網(wǎng)上查詢(xún)、網(wǎng)上咨詢(xún)及投訴建議等功能，匯集了51個(gè)進(jìn)駐部門(mén)（窗口）的1000余項(xiàng)行政審批、公共服務(wù)事項(xiàng)。在“政民互動(dòng)”版塊中，集合了意見(jiàn)征集、結(jié)果反饋、在線訪談、問(wèn)卷調(diào)查等內(nèi)容，民眾可以在網(wǎng)上完成咨詢(xún)、投訴、建議和表?yè)P(yáng)等事項(xiàng)。與此同時(shí)，銀川市行政審批局還上線運(yùn)行了“移動(dòng)審批APP”，開(kāi)通了審批局簡(jiǎn)介、銀川市民大廳簡(jiǎn)介、電話咨詢(xún)、導(dǎo)航、事項(xiàng)搜索等基礎(chǔ)功能模塊，設(shè)置了民意調(diào)查欄目，方便民眾隨時(shí)隨地展開(kāi)互動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的建設(shè)帶來(lái)了智慧政務(wù)的全新體驗(yàn)，審批事項(xiàng)網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上反饋，項(xiàng)目報(bào)批“一網(wǎng)通辦”“不見(jiàn)面馬上辦”成為現(xiàn)實(shí)，企業(yè)和民眾足不出戶(hù)就可以辦理個(gè)體工商戶(hù)和建筑施工企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定、社保信息查詢(xún)、水電氣報(bào)裝繳費(fèi)等241個(gè)事項(xiàng)，從而建構(gòu)起“實(shí)體政務(wù)大廳和網(wǎng)上辦事大廳、線上與線下、網(wǎng)上到掌上”全方位的服務(wù)空間〔5〕。通過(guò)在線平臺(tái)收集到的民眾“聲音”，會(huì)被業(yè)務(wù)督辦處和電子監(jiān)察室及時(shí)跟蹤督辦解決，保證“件件有落實(shí)、事事有回音”。另外，審批服務(wù)局會(huì)定期通過(guò)服務(wù)網(wǎng)站、微信、微博、APP或委托第三方對(duì)辦理過(guò)審批事項(xiàng)的群眾和企業(yè)代表進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查，了解民眾在具體辦理進(jìn)程中的主觀感受和遭遇的問(wèn)題，并將調(diào)查結(jié)果作為下一步改革調(diào)整的參考依據(jù)。

以民眾輸入為主的互動(dòng)形式是政府通過(guò)技術(shù)賦能的手段，搭建網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)平臺(tái)，由民眾發(fā)起議題，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)載體發(fā)問(wèn)、質(zhì)疑，甚至對(duì)審批過(guò)程的不滿(mǎn)行為或要求自主在網(wǎng)上發(fā)起征詢(xún)和投訴，政府再有針對(duì)性地解釋和反饋的過(guò)程。這一形式是政民之間政府的回應(yīng)性行為，其目標(biāo)是解決好辦事人員投訴和質(zhì)疑問(wèn)題，通過(guò)解釋和反饋獲得民眾的認(rèn)同和支持。它實(shí)現(xiàn)了政民之間基于某個(gè)焦點(diǎn)議題的雙向交流，克服了民眾參與不足的缺陷，暢通和豐富了民眾“發(fā)聲”渠道，是民眾自主表達(dá)滿(mǎn)意度的重要互動(dòng)形式。但也應(yīng)注意到，這種互動(dòng)形式針對(duì)的問(wèn)題較為分散，并未實(shí)現(xiàn)多數(shù)民眾對(duì)同一問(wèn)題的集中討論。

（三）閉環(huán)式的互動(dòng)改革

為了彌補(bǔ)前兩種互動(dòng)形式的不足，使政民互動(dòng)既能發(fā)現(xiàn)改革中存在的問(wèn)題，也能就問(wèn)題進(jìn)行更深層次的探討，推動(dòng)改革向縱深發(fā)展，銀川市行政審批局將政府輸出和民眾輸入兩種形式結(jié)合起來(lái)，最終形成閉環(huán)式的雙向互動(dòng)形式。從2018年7月份開(kāi)始，銀川市行政審批局舉辦“開(kāi)門(mén)問(wèn)需、你問(wèn)我?guī)汀遍_(kāi)放式問(wèn)政會(huì)。問(wèn)政會(huì)原則上每月舉行一次，由監(jiān)察室牽頭，運(yùn)行監(jiān)管處、業(yè)務(wù)督辦處配合，通過(guò)多種媒介征求意見(jiàn)確定每期活動(dòng)主題。問(wèn)政會(huì)邀請(qǐng)企業(yè)和群眾代表，以辦事案例講述、征詢(xún)、溝通等方式，與主持人、各單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行“面對(duì)面”、開(kāi)放式的交流座談，之后再列出整改清單限期進(jìn)行整改（見(jiàn)表1）。2021年5月，銀川市行政審批局開(kāi)辦了“企業(yè)會(huì)客廳”，為企業(yè)提供政策咨詢(xún)、政策解讀、政策兌現(xiàn)等精準(zhǔn)服務(wù)，通過(guò)企業(yè)對(duì)話部門(mén)、專(zhuān)家講學(xué)等形式為企業(yè)排憂(yōu)解難。企業(yè)家也可以在“會(huì)客廳”里將創(chuàng)業(yè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題及時(shí)反饋至政府，由企業(yè)會(huì)客廳對(duì)接相關(guān)業(yè)務(wù)單位予以解決〔6〕。此外，銀川市行政審批局還全面啟動(dòng)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”工作，由辦事企業(yè)和民眾對(duì)審批環(huán)節(jié)進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)于收到的差評(píng)，會(huì)安排專(zhuān)人回訪核實(shí)，并限期解決。目前已收到評(píng)價(jià)信息3.8萬(wàn)條，滿(mǎn)意率達(dá)99.4%，實(shí)名差評(píng)回訪整改率達(dá)到100%①。

在閉環(huán)式的雙向互動(dòng)形式中，行政審批的各項(xiàng)議題不是由政府或民眾單向發(fā)起的，而是政府與民眾互為議題的發(fā)起方，雙方圍繞主議題衍生出諸多子議題或相關(guān)議題進(jìn)行討論。這是一個(gè)政府和民眾通過(guò)良好的溝通交流并對(duì)對(duì)方的期望作出回應(yīng)的過(guò)程。民眾向政府反映訴求，政府予以反饋與回復(fù)，民眾對(duì)政府反饋的及時(shí)性、有效性作出評(píng)價(jià)再傳遞給政府，從而形成一個(gè)完整的互動(dòng)鏈條。這個(gè)過(guò)程是政民之間良性的平等的交互行為，政府和民眾兩者之間基于審批要件、時(shí)限、流程等有關(guān)審批改革實(shí)質(zhì)內(nèi)容形成平等對(duì)話，雙方之間沒(méi)有絕對(duì)的主導(dǎo)者，而是就共同議題互為發(fā)起與回應(yīng)者、互相形成條件與結(jié)果、相互進(jìn)行探究與發(fā)現(xiàn)。其中，既有民眾基于自身意愿、不受行政強(qiáng)制命令的自主參與，又有參與各方基于共同問(wèn)題迫切解決癥結(jié)的真誠(chéng)態(tài)度；既有相同工作經(jīng)歷所形塑的切合情境指向性，又有基于親身體驗(yàn)所提出具有建設(shè)性意見(jiàn)的實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)；既實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)民眾期待的有效回應(yīng)，又達(dá)成了民眾理解與配合政府行為的效果。總之，這一互動(dòng)形式將之前行政主體與行政相對(duì)人之間的主客體關(guān)系，即主動(dòng)與被動(dòng)的結(jié)構(gòu)關(guān)系變?yōu)槎吖采降扰c相互依存的主體間性關(guān)系〔7〕。

在近7年的時(shí)間里，銀川市行政審批局逐步升級(jí)演化的政民互動(dòng)模式得到了民眾的高度認(rèn)可，行政審批的“中梗阻”問(wèn)題得到了有效緩解，辦事人員對(duì)審批服務(wù)局的最直觀感受是“權(quán)力少了，服務(wù)好了”。據(jù)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)咨詢(xún)、辦事回訪及評(píng)價(jià)系統(tǒng)等綜合考評(píng)，辦事人員對(duì)窗口滿(mǎn)意度達(dá)到了99.6%。行政審批體制機(jī)制創(chuàng)新帶來(lái)的改革紅利不斷顯現(xiàn)，審批辦理更加省時(shí)省力，降低了制度性交易成本，優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，出現(xiàn)了洼地效應(yīng)，增強(qiáng)了群眾獲得感，提升了政府治理能力。在具體實(shí)踐過(guò)程中，三種互動(dòng)形式在推進(jìn)時(shí)間、空間上有一定的重合，但在不同的發(fā)展階段三種互動(dòng)形式均發(fā)揮了重要作用。隨著改革的進(jìn)一步深化，“政民互動(dòng)”模式依舊在不斷完善。

銀川市審批制度改革是在相對(duì)集中許可權(quán)試點(diǎn)的行政生態(tài)情境下逐步推進(jìn)的，這場(chǎng)先行先試的改革無(wú)經(jīng)驗(yàn)可循、無(wú)規(guī)律可參、無(wú)樣本可仿，只能在確立基本原則和行為標(biāo)尺之后循序漸進(jìn)、摸索前行。另外，作為中部地區(qū)城市，銀川市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)條件、人才儲(chǔ)備等方面均無(wú)明顯優(yōu)勢(shì)，如何在改革發(fā)展中凸顯自身優(yōu)勢(shì)本就存在現(xiàn)實(shí)困難，但卻利用“政民互動(dòng)”的模式在破解“中梗阻”問(wèn)題上作出了有益探索。從改革效果來(lái)看，“政民互動(dòng)”下的銀川市審批制度改革，釋放了制度紅利，使人民的滿(mǎn)意度不斷提高，服務(wù)型政府建設(shè)不斷向前邁進(jìn)。有學(xué)者指出，“銀川市的審批制度改革動(dòng)實(shí)權(quán)、觸時(shí)弊、做實(shí)功，創(chuàng)造出了新的審改藍(lán)圖與路線模式，并以有效的經(jīng)驗(yàn)倒逼全國(guó)改革”〔8〕。這些充分證明了銀川市在行政審批制度改革過(guò)程中積累的經(jīng)驗(yàn)是可復(fù)制、可借鑒并具有推廣價(jià)值的，其“政民互動(dòng)”模式的改革創(chuàng)舉也將成為統(tǒng)籌推進(jìn)提高行政審批服務(wù)質(zhì)量與效率、解決和破除“中梗阻”難題的重要抓手和路徑依賴(lài)。銀川市行政審批服務(wù)局通過(guò)“政民互動(dòng)”的方式，塑造了一個(gè)有呼有應(yīng)、積極互動(dòng)的話語(yǔ)表達(dá)空間，妥善處理了政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，既實(shí)現(xiàn)了政民序列之間的吸納和互嵌，也實(shí)現(xiàn)了政民認(rèn)知的渾融和互滲，是破解行政審批“中梗阻”問(wèn)題的一個(gè)重要樣板，值得在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

三、“政民互動(dòng)”改革對(duì)行政審批“中梗阻”破解的啟示

“政民互動(dòng)”是政府與民眾之間基于不同利益和訴求的回應(yīng)、認(rèn)同及實(shí)化的過(guò)程。從銀川市的經(jīng)驗(yàn)可以看到，“政民互動(dòng)”的行為邏輯具有重要性、必要性和有效性的支撐?！罢窕?dòng)”模式有利于有效打通行政審批“中梗阻”的各個(gè)環(huán)節(jié)，是建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的重要途徑。推及全國(guó)各省市的行政審批制度改革，以“政民互動(dòng)”根治“中梗阻”頑疾，應(yīng)從以下四方面著手。

（一）以“政民互動(dòng)”改革樹(shù)牢民本意識(shí)，從根本上破解“中梗阻”難題

行政審批制度改革的最終目標(biāo)是便民、利民、惠民。作為公共服務(wù)的體驗(yàn)用戶(hù)，民眾對(duì)行政主體提供的各種有形的產(chǎn)品、無(wú)形的服務(wù)具有最直觀的感受和最真實(shí)的體驗(yàn)，對(duì)評(píng)價(jià)改革成效最具有發(fā)言權(quán)。這要求在深化行政審批制度改革時(shí)應(yīng)堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想，將“人民至上”理念貫穿于行政審批的具體實(shí)踐當(dāng)中〔9〕。

“政民互動(dòng)”是把封閉的體制內(nèi)改革轉(zhuǎn)換為開(kāi)放的體制外的改革舉措，凸顯出“民眾本位”的價(jià)值導(dǎo)向，增加民眾的體驗(yàn)感和獲得感，提升審批制度改革的回應(yīng)性與代表性，讓民眾成為審批制度改革的受益人、裁判員、助推者，從而扭轉(zhuǎn)“改革措施不少，民眾感受不深”的局面，從根本上解決行政審批“中梗阻”問(wèn)題。因此，在“政民互動(dòng)”過(guò)程中，一方面，要以民眾利益為依歸，以民眾需求為指引，聚焦民眾最為關(guān)心的、反映強(qiáng)烈的、亟待解決的審批問(wèn)題，建立起“群眾需要什么我們解決什么、群眾辦事哪里有需求我們的服務(wù)就到哪里”的導(dǎo)向，把“人民高興不高興、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、答應(yīng)不答應(yīng)”作為出發(fā)點(diǎn)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將自上而下的改革壓力傳導(dǎo)和自下而上的民眾反饋有機(jī)結(jié)合起來(lái)，為下一階段的審批制度改革提供不竭動(dòng)力；另一方面，要最大限度地拓寬和暢通民眾參與渠道，進(jìn)一步擴(kuò)大民眾參與覆蓋面，賦予民眾更多的話語(yǔ)權(quán)，保證民眾知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)，激發(fā)其參與社會(huì)治理的積極性，實(shí)現(xiàn)民眾參與的制度化、長(zhǎng)效化、法治化，使每一位民眾都能成為改革成果的“享有者”，而不是國(guó)家發(fā)展的“看客”。

民眾的期盼是什么、訴求是什么，審批制度改革就應(yīng)該抓住什么、促進(jìn)什么，這正是“政民互動(dòng)”改革實(shí)踐的初心所在。要從根本上破解行政審批中的“中梗阻”難題，就要在進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力的基礎(chǔ)上，將人民滿(mǎn)意作為改革的動(dòng)力，提升為人民服務(wù)的責(zé)任感和使命感，積極搭建政府與民眾之間的有效互動(dòng)橋梁，發(fā)揮實(shí)體平臺(tái)與虛擬平臺(tái)的共同作用，形成線上線下多條“便捷通道”。通過(guò)“政民互動(dòng)”改革實(shí)踐，便于政府與民眾針對(duì)審批中的某一問(wèn)題或事件進(jìn)行充分的溝通與交流，吸納雙方合理的意見(jiàn)及主張，并不斷調(diào)和觀點(diǎn)。同時(shí)，政府要積極回應(yīng)民眾的質(zhì)疑，大量減少民眾辦事的阻礙，減輕民眾的焦慮，提升民眾的參與感、幸福感、獲得感和滿(mǎn)意度，做到權(quán)力真正為民所用，增強(qiáng)政府與民眾之間的互信。

（二）以“政民互動(dòng)”改革提升服務(wù)質(zhì)量，降低“中梗阻”風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論是政府發(fā)起的知意于民，還是民眾發(fā)起的有求于政，出發(fā)點(diǎn)都是向民眾提供更加良好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，因此要進(jìn)一步塑造“公共管理者為創(chuàng)造和遞送公共利益而需要習(xí)得和體現(xiàn)的角色、能力和價(jià)值觀念”〔10〕，不斷強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)、履行服務(wù)職能、提升服務(wù)能力?！罢窕?dòng)”通過(guò)賦權(quán)保證民眾的話語(yǔ)權(quán)，打破政府獨(dú)白式的話語(yǔ)模式，從而實(shí)現(xiàn)以民眾話語(yǔ)權(quán)約束政府行政權(quán)的目標(biāo)。

位于整個(gè)互動(dòng)過(guò)程兩端的政府和民眾直接溝通，減少了中間環(huán)節(jié)，降低了“中梗阻”風(fēng)險(xiǎn)。在“政民互動(dòng)”過(guò)程中，政府的政策支持、基于各平臺(tái)對(duì)民眾訴求的回應(yīng)時(shí)效都影響著民眾下一步的互動(dòng)意愿，以及民眾的滿(mǎn)意度和體驗(yàn)感。有研究表明，回應(yīng)效率高對(duì)民眾滿(mǎn)意度有顯著的積極影響〔11〕。因此，政府要對(duì)民眾訴求進(jìn)行歸納、整理，在將有效的訴求進(jìn)行識(shí)別后及時(shí)、迅速予以反饋和解決，從而促使政府不斷提升訴求回應(yīng)速度與能力，真正形成“服務(wù)質(zhì)量好、工作效率高”的審批運(yùn)行機(jī)制。民眾應(yīng)通過(guò)合理途徑或手段向政府反映自身的社會(huì)訴求，政府要廣泛匯集民意，善于傾聽(tīng)并充分吸納民眾的意見(jiàn)和建議，促使各行政部門(mén)了解民眾和企業(yè)的辦事需要?！罢窕?dòng)”要以問(wèn)題為導(dǎo)向，從民眾遇到的難點(diǎn)、痛點(diǎn)、堵點(diǎn)出發(fā)尋找突破口，有的放矢，有針對(duì)性地回應(yīng)民眾關(guān)切、提供公共服務(wù)，對(duì)收集的意見(jiàn)建議制定整改清單，限期整改落實(shí)，最大限度地方便群眾、服務(wù)社會(huì)。

可以說(shuō)，“政民互動(dòng)”改革有助于提高政府工作效率，改善政府服務(wù)質(zhì)量，并有力提升政府執(zhí)行力、公信力，促使政府由“劃槳者”“掌舵者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，也便于有效引導(dǎo)民眾樹(shù)立主人翁意識(shí)，使其意識(shí)到自身在公共事務(wù)與政策制定中的責(zé)任并能主動(dòng)參與、積極建言獻(xiàn)策，推動(dòng)民眾逐漸從行政審批場(chǎng)域的邊緣走向中心，實(shí)現(xiàn)民眾從客體角色向主體角色的過(guò)渡。

（三）以“政民互動(dòng)”改革促進(jìn)平臺(tái)建設(shè)，遏制“中梗阻”發(fā)生

良好的互動(dòng)平臺(tái)是提升政民互動(dòng)效能的重要保障，政府應(yīng)對(duì)有利于政府和民眾互動(dòng)的各個(gè)平臺(tái)不斷進(jìn)行豐富、優(yōu)化與完善，通過(guò)平臺(tái)互動(dòng)增進(jìn)與民眾的感情。具體而言，就是要在進(jìn)一步規(guī)范傳統(tǒng)互動(dòng)形式的基礎(chǔ)上，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)大廳兩大平臺(tái)載體的深度融合。二者應(yīng)使用同一系統(tǒng)平臺(tái)受理審批事項(xiàng)，在受理?xiàng)l件、申請(qǐng)材料、辦理時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上保持一致，避免不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)間重復(fù)投入；注重對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的拓展與規(guī)范，除了政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站設(shè)立的互動(dòng)模塊外，還要深入拓展微信公眾號(hào)、微博、政務(wù)APP等新媒體形式，開(kāi)展多渠道多面向的交流服務(wù)，豐富互動(dòng)形式以供民眾選擇。

為了增強(qiáng)“政民互動(dòng)”的效果，政府要加大宣傳力度，通過(guò)當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、廣播、道路廣告等多種渠道廣而告之，讓更多人了解和熟悉政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微博、微信等平臺(tái)中“政民互動(dòng)”相關(guān)版塊的具體功能及使用方式。政府還可以采取一些獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)措施，鼓勵(lì)民眾積極參與，提高民眾的參與度；立足于民眾的生產(chǎn)生活實(shí)際，優(yōu)化再造業(yè)務(wù)辦理流程，完善和明確操作指南；互動(dòng)平臺(tái)上的操作要簡(jiǎn)明、清晰、便捷，讓民眾看得懂、易辦事、辦成事；充分考慮到殘疾人、老年人等群體的特殊性，設(shè)立專(zhuān)人專(zhuān)崗負(fù)責(zé)咨詢(xún)、導(dǎo)引、代辦等事項(xiàng)，開(kāi)通老弱病殘?jiān)械忍厥馊后w的無(wú)障礙辦事通道；在實(shí)體平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，要實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)器或評(píng)價(jià)功能的全覆蓋，方便辦事民眾通過(guò)評(píng)價(jià)器、二維碼、微信公眾號(hào)、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、政務(wù)APP等渠道及時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋；繼續(xù)提高業(yè)務(wù)協(xié)同性，延伸服務(wù)觸角，將多平臺(tái)的審批事項(xiàng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，破除“數(shù)據(jù)壁壘”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)通暢、實(shí)時(shí)共享，切實(shí)打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。

（四）以“政民互動(dòng)”改革強(qiáng)化事中事后監(jiān)督，清除“中梗阻”行為

“政民互動(dòng)”的一個(gè)關(guān)鍵作用就是通過(guò)民眾對(duì)政府工作態(tài)度、工作作風(fēng)的評(píng)價(jià)反饋，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政審批工作的有力監(jiān)督，為政府下一步的審批制度改革提供依據(jù)與改進(jìn)方向。良性的“政民互動(dòng)”有助于擴(kuò)大和增強(qiáng)民眾監(jiān)督的廣度和力度，保障民眾的監(jiān)督權(quán)，大力促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增加政府工作的透明度，把政府的行政行為置于民眾的視野之下，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，從而在源頭上拓展反腐敗工作領(lǐng)域，鏟除“中梗阻”滋生蔓延的土壤，消除審批過(guò)程中“中梗阻”賴(lài)以生存的環(huán)境。這要求政府加大督查和考核評(píng)價(jià)力度，各個(gè)互動(dòng)渠道都要設(shè)置監(jiān)督評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，對(duì)有明確責(zé)任主體和時(shí)限要求的工作任務(wù)要逐項(xiàng)核查落實(shí)情況，對(duì)改革進(jìn)度慢、政策不落實(shí)的部門(mén)和人員要及時(shí)督促整改，對(duì)嚴(yán)重?fù)p害營(yíng)商環(huán)境和企業(yè)、民眾利益的行為要嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)；健全和完善政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”制度，豐富“好差評(píng)”評(píng)價(jià)使用場(chǎng)景，保證對(duì)政務(wù)服務(wù)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)監(jiān)督；嚴(yán)格落實(shí)好事中事后監(jiān)管職責(zé)，堅(jiān)持“誰(shuí)審批、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)用權(quán)、誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的原則，厘清不同層級(jí)、不同部門(mén)、不同崗位之間的權(quán)責(zé)邊界；建立科學(xué)化、精準(zhǔn)化的政務(wù)服務(wù)監(jiān)督體系，對(duì)審批服務(wù)辦理、服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行及工作人員服務(wù)質(zhì)量、工作作風(fēng)定期開(kāi)展督查檢查，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。

注釋?zhuān)?/p>

①清單及文中數(shù)據(jù)來(lái)源于課題組銀川調(diào)研材料。

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責(zé)任編輯周榮