推行“縣管校聘”政策中的政府履職問題

施潤華

“縣管校聘”是我國義務(wù)教育教師管理體制機(jī)制改革的重要探索，是國家在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域內(nèi)明確提出的一項政策要求。所謂“縣管校聘”，就是中小學(xué)教師人事管理權(quán)歸縣級政府部門統(tǒng)一管理，各學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要和編制數(shù)量按程序進(jìn)行聘任。從改革實踐來看，全國大部分省市已出臺專門文件在省級層面全面推動，其他省份的部分地市、區(qū)縣也積極參與改革探索，在優(yōu)化教師資源配置、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展等方面取得了一定成效，而一些地方在政策實踐中也暴露出一些問題，究其深層原因，政府履職到位是推進(jìn)改革的關(guān)鍵所在。

“縣管校聘”改革過程中面臨的主要瓶頸

責(zé)權(quán)邊界不清晰難以形成改革合力。通過梳理發(fā)現(xiàn)，省級層面出臺的“縣管校聘”相關(guān)政策的文本內(nèi)容與國家文本相似度較高，鮮有針對本地區(qū)的差異化目標(biāo)，對于政策實施的運(yùn)行過程以及各職能部門之間的權(quán)責(zé)邊界與聯(lián)動并沒有提出明確、具體的指導(dǎo)性意見。政策信號的模糊性導(dǎo)致縣級層面在改革實踐中行政協(xié)調(diào)成本高，難以破除部門間體制機(jī)制壁壘，突出表現(xiàn)在“核編到?！薄昂藣彽叫！迸c“按需設(shè)崗”難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一項針對東部某省21個地市134個縣級單位“縣管校聘”方案的文本分析也發(fā)現(xiàn)，僅有個別地區(qū)對部分內(nèi)容增加了更具針對性、可操作性的內(nèi)容，以文件落實文件，改革工作淪為空談。

教師由“校管”走向“縣管”，使原有的學(xué)校與教師的固定隸屬關(guān)系發(fā)生變化，其本質(zhì)是縣級教育行政部門和學(xué)校權(quán)責(zé)關(guān)系的重構(gòu)。從現(xiàn)實來看，學(xué)校與教育局權(quán)責(zé)不清晰往往導(dǎo)致改革走向兩種極端，一種傾向是教育局大包大攬，剝奪了學(xué)校在教師管理方面的自主權(quán)，特別是有些地方盲目開展教師的全員競聘，機(jī)械地搞“推倒重來”“末位淘汰”，模糊了改革的重點(diǎn);另一種傾向是教育局對學(xué)校缺乏必要的監(jiān)管和引導(dǎo)，放任不管，導(dǎo)致在“校聘”環(huán)節(jié)亂象頻出。

配套政策不完善誘使改革異化。教師是“縣管校聘”改革的主要政策對象，也是改革的利益相關(guān)者和實施主體，教師是否愿意參與“縣管校聘”、何時參與“縣管校聘”、在參與“縣管校聘”中需要做些什么、最終效果如何，完全取決于教師本身。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一方面相當(dāng)一部分地方還未系統(tǒng)性地建構(gòu)起與“縣管校聘”改革相銜接的縣域內(nèi)統(tǒng)一的教師編制制度、崗位管理制度、職稱評聘制度、社會保障制度、交流輪崗制度、獎懲退出制度、監(jiān)管督導(dǎo)制度等制度體系，改革配套措施不完備。另一方面，無論是實施細(xì)則的制定還是具體實施過程中，都缺乏一線教師的參與，教師的相關(guān)訴求和利益沒有得到重視和整合，在參與博弈過程中處于弱勢地位。這就導(dǎo)致了政策在執(zhí)行過程中遭受各方阻力而流于形式，產(chǎn)生了一系列諸如留與流、責(zé)與權(quán)、退與轉(zhuǎn)等矛盾。

既有教育評價難以激發(fā)教師主觀能動性。教育考核評價制度是影響教育行政部門、學(xué)校及教師行為選擇的風(fēng)向標(biāo)，難以否認(rèn)，“唯分?jǐn)?shù)、唯升學(xué)”傾向仍然是一些地方政府的慣性思維方式，為了贏得社會的認(rèn)可，地方教育行政部門以及中小學(xué)校都以追求升學(xué)率為主要目標(biāo)。在新的評價體系尚未完全建立的情況下，當(dāng)?shù)胤秸J(rèn)為“縣管校聘”改革不利于學(xué)校的升學(xué)率，就會選擇敷衍應(yīng)付或抵制執(zhí)行，而學(xué)校管理者評價一名教師是否優(yōu)秀的標(biāo)準(zhǔn)也會簡化為該教師所帶班級的考試成績，教師則會以追求學(xué)生的考試成績?yōu)橹饕虒W(xué)目標(biāo)，教師群體間就可能形成一種惡性競爭。對教師的實際考評仍以學(xué)生成績?yōu)榱炕瘶?biāo)準(zhǔn)，對于師德、能力、貢獻(xiàn)的考核方式?jīng)]有明確的標(biāo)準(zhǔn)，這些都會在一定程度上挫傷教師參與改革的積極性。

推進(jìn)“縣管校聘”改革的對策建議

“縣管校聘”作為教育領(lǐng)域一項重大改革政策，是對現(xiàn)行教師人事管理制度的重大變革和制度創(chuàng)新，需要政府切實履行職責(zé)，經(jīng)過不斷的探索、實踐和完善，既要讓教師“流”起來、“動”起來，更要讓流動教師對個人事業(yè)、學(xué)校發(fā)展和政府改革充滿信心。

構(gòu)建長期、穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境。省、市級層面應(yīng)結(jié)合地區(qū)實際進(jìn)一步細(xì)化“縣管校聘”實施細(xì)則，制定完善統(tǒng)一的政策框架，明確實施路徑，在編制、職稱評聘、崗位設(shè)置、待遇等關(guān)鍵問題上為縣級層面推進(jìn)改革賦能。從試點(diǎn)的經(jīng)驗來看，試點(diǎn)工作較為成功推進(jìn)的地區(qū)無不得益于地方黨委、政府的重視和支持，如山東省連續(xù)三年將“縣管校聘”改革寫入省政府工作報告，列為省政府重點(diǎn)改革項目;山西省長治市將“縣管校聘”改革列為深化基礎(chǔ)教育改革十大行動之一，全市各級各部門聯(lián)動重點(diǎn)落實;廣東省韶關(guān)市將“縣管校聘”改革列入深化改革工作項目，成立專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立教師工作聯(lián)席會議制度。

“縣管校聘”作為一項人事管理制度的重要改革，是一個龐大的綜合性、系統(tǒng)性工程，目前仍處于探索階段。在具體實踐過程中，要把“縣管校聘”工作嵌入縣域教育整體改革中，注重與集團(tuán)化辦學(xué)、校長職級制改革、績效工資制度改革等的銜接與協(xié)同推進(jìn)。縣級層面要因地制宜加大改革力度，強(qiáng)化教育行政部門的統(tǒng)籌管理職能，理順教育、財政、編辦等部門工作職責(zé)及運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，全面落實縣級教育行政部門對所屬公辦中小學(xué)在編在崗教職工的歸口管理，著力破解教師交流輪崗中的人編分離、人崗分離、考核與工資待遇相分離等問題，不斷完善配套性支持政策，形成改革合力。

推進(jìn)學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“縣管”是頂層設(shè)計，也是政策執(zhí)行和落實的重要保障，要充分發(fā)揮“縣管”在“校聘”中的宏觀調(diào)控作用?？h級教育行政部門要深入推進(jìn)管辦評分離，依法落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，更加注重以法治方式保障學(xué)校人事工作自主權(quán)，可以通過責(zé)權(quán)清單等形式進(jìn)一步明晰教育局與學(xué)校關(guān)系，讓學(xué)校在教師聘用、引進(jìn)等環(huán)節(jié)擁有更多話語權(quán)，把教師的崗位聘任、業(yè)績考核、獎勵等日常管理權(quán)限真正賦予學(xué)校。

在賦予學(xué)校更多辦學(xué)自主權(quán)的同時，縣級教育行政部門更要加強(qiáng)對基層學(xué)校內(nèi)部治理的指導(dǎo)與監(jiān)督，明確“校聘”的基本原則和要求。督促學(xué)校在確定的編制范圍內(nèi)科學(xué)合理設(shè)置學(xué)校工作崗位，明確每一崗位的職責(zé)任務(wù)、工作標(biāo)準(zhǔn)、任職條件、崗位工作量等事項;完善學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)組織決策和民主議事流程，讓教師對競聘方案享有充分的參與權(quán)、知情權(quán)和發(fā)言權(quán);提升競聘過程的公開、公平和公正性，實現(xiàn)全過程民主，讓學(xué)校和教職工之間能夠雙向選擇。

縣級教育行政部門還要積極構(gòu)建順暢的利益表達(dá)機(jī)制，保障政府部門、學(xué)校及教師等行動者平等的利益表達(dá)權(quán)利;構(gòu)建有效的利益整合機(jī)制，在政策制定和執(zhí)行過程中協(xié)調(diào)好不同主體的利益關(guān)系，建立完善的監(jiān)督體系;構(gòu)建合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，通過制定正式或非正式激勵制度鼓勵教師流動，提升中小學(xué)教師工資待遇保障水平，采取更加人性化的措施對待落聘教師;構(gòu)建安全的輿情監(jiān)控機(jī)制，制定完善改革應(yīng)急處置方案，防范系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生，加強(qiáng)對特殊人群的關(guān)懷。

強(qiáng)化教育督導(dǎo)與教育評價改革。充分發(fā)揮教育督導(dǎo)利器作用，把“縣管校聘”管理改革實施情況作為各級政府履行教育職責(zé)評價的重要內(nèi)容，以評促建，扎實推動“縣管校聘”政策落地落實。教育行政部門應(yīng)會同有關(guān)部門定期開展督導(dǎo)檢查，組織實施好中小學(xué)校長任期結(jié)束綜合督導(dǎo)評估工作，把學(xué)校治理和教師管理作為辦學(xué)情況診斷、重大決策、學(xué)校負(fù)責(zé)人考核的重要依據(jù)，強(qiáng)化教育督導(dǎo)問責(zé)。

加強(qiáng)評價標(biāo)準(zhǔn)的研究和探索，建立完善學(xué)校、教師、學(xué)生、家長和社會多方參與的教育評價機(jī)制，通過深化教育評價改革，引導(dǎo)教師在實現(xiàn)自我價值的同時，提升課程質(zhì)量和育人成才，打消教師顧慮，激發(fā)其主觀能動性?？h政府對教育行政部門的評價要把縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的情況、控輟保學(xué)情況、薄弱校改建工作以及鄉(xiāng)村教育發(fā)展等作為重要參考點(diǎn);教育行政部門對義務(wù)教育中小學(xué)校的考核評價除了看學(xué)校的整體教學(xué)成績外，還應(yīng)著重關(guān)注學(xué)校的校風(fēng)、學(xué)風(fēng)、教風(fēng)以及學(xué)校管理團(tuán)隊的凝聚力等，要將校園文化氛圍作為考核學(xué)校的重要指標(biāo)。

更加注重過程性和發(fā)展性評價，充分利用人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)開展評價工作，更加突出考核教師師德師風(fēng)、日常表現(xiàn)和能力水平與崗位要求的匹配度，并將考核結(jié)果作為資格注冊、評先評優(yōu)、職稱評聘、薪酬分配以及續(xù)訂聘用合同等工作的重要依據(jù)。探索引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督政策實施過程、檢驗政策實施效果，通過問題清單等方式推動“縣管校聘”改革，并為政府優(yōu)化和完善“縣管校聘”政策提供更加科學(xué)、準(zhǔn)確的信息參考。