晚清滇黔邊岸川鹽官運商銷制度施行背景探析

摘要：官運商銷制度是通過宏觀調(diào)控對市場的整頓，有效控制私鹽和運輸途中的非法手段，減少不經(jīng)過鹽引控制的銷售行為，實現(xiàn)了銷引數(shù)量的大幅度增加。其施行背景是，在太平天國運動的沖擊下，清廷財政供支捉襟見肘，不得不依賴地方的力量平息戰(zhàn)亂。彼時的四川作為受戰(zhàn)亂波及較小的省份，靠川鹽濟楚政策增加的鹽稅收入承擔(dān)著協(xié)濟各省的任務(wù)。太平天國運動失敗后，為規(guī)復(fù)淮鹽銷區(qū)，川鹽濟楚被叫停，川省失去了一筆重要的財政來源。為了彌補這一財政缺口，川省開始致力于整頓滇黔邊岸，川鹽官運商銷制度由此應(yīng)運而生。它既是當(dāng)時中央財權(quán)下移、地方財政興起這樣一種復(fù)雜歷史條件的產(chǎn)物，也通過能保障地方財政穩(wěn)定來源的內(nèi)生優(yōu)勢實現(xiàn)了對其的一種呼應(yīng)，二者呈現(xiàn)出一種相輔相成的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：禁川復(fù)淮;官運商銷制度;地方財政

中圖分類號：K252文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）07-0009-05

光緒初年，丁寶楨①就任四川總督，實施了一系列改革措施，其中影響最為深遠的是鹽政改革。鹽政改革措施主要集中在滇黔邊岸的整頓上，光緒三年（公元1877年），丁寶楨上奏整頓滇黔邊岸，開辦官運商銷，于瀘州設(shè)置鹽務(wù)總局，綜理滇黔鹽務(wù)事宜。這一措施的施行，極大地改變了川滇黔邊岸廢弛的現(xiàn)狀，為川鹽行銷滇黔邊岸提供了保障。丁公的官運商銷措施一直是學(xué)界的重要研究對象，圍繞這一制度產(chǎn)生了一部分優(yōu)秀的學(xué)術(shù)性文章，但有關(guān)探討目前看來更集中于關(guān)注其措施或成效， 對相關(guān)背景的探究雖有涉及，卻并不深入。魯子健在《試論丁寶楨的鹽政改革》[1]一文中涉及對官運商銷制度施行背景的探討，提出丁寶楨的鹽政改革背景是由于復(fù)淮情勢之迫以及川鹽行銷制度本身的腐敗性。但筆者認為，禁川復(fù)淮的情勢之迫是刺激川鹽開辟新的市場，從而引發(fā)整頓滇黔邊岸鹽業(yè)事務(wù)的導(dǎo)火索，而官運商銷體制能成為整頓滇黔邊岸唯一的良方，更有其符合歷史發(fā)展要求的內(nèi)在原因值得深入剖析。

黃國信在其著作《國家與市場：明清食鹽貿(mào)易研究》[2]中，將川鹽濟楚及后來的禁川復(fù)淮爭議歸結(jié)為特殊背景下市場運行的結(jié)果，提出傳統(tǒng)時期政治權(quán)力運作的根本目的在于財政收入。受此啟發(fā)，本文從地方財政的角度出發(fā)，結(jié)合太平天國運動后清政府在政治、經(jīng)濟上出現(xiàn)的一系列變化，分析川鹽官運商銷制度形塑的背景，以探明其在一定歷史條件下產(chǎn)生的動因。

一、晚清地方財政的興起

在中央權(quán)力高度集中的統(tǒng)治下，清政府財政資源的調(diào)撥采納中央集權(quán)的方式，而地方的財政收入無論是直接收歸中央的部分還是留供地方政府支取的部分，都由戶部直接調(diào)控，嚴格遵循著“普天之下莫非王土”的總前提。太平天國運動的爆發(fā)撼動了這一總前提，清代財政關(guān)系在戰(zhàn)爭的沖擊下出現(xiàn)了變動。隨著太平軍的興起，長江以南的大片區(qū)域或由于戰(zhàn)爭打擊陷入生產(chǎn)停滯或為太平軍所控制，清政府財政收入在這樣的現(xiàn)實情況下被一再壓縮，而軍需的持續(xù)增長使得財政開支成為一筆巨額數(shù)字。收支不平衡的局面使得清政府不得不變通舊制，另尋他法以穩(wěn)定戰(zhàn)時局面。當(dāng)時清政府面臨的局面是僅靠國家財力已經(jīng)無法完成鎮(zhèn)壓太平軍叛亂的任務(wù)，于是將中央的財政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了地方政府的身上，要求他們貫徹以“本省之錢糧，作為本省之軍需”原則，實行就地籌餉。在財政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的同時，清政府相應(yīng)地下放了一部分的財政權(quán)力，一元中央集權(quán)財政體制有了部分變動。

四川作為太平天國戰(zhàn)亂中受波及較小的省份，在東南各省接連陷入戰(zhàn)火，本地財賦化為烏有之時，不得不承擔(dān)起協(xié)濟各省的任務(wù)。咸豐元年（公元1851年），太平天國起義在廣西桂平金田村首先爆發(fā)，戶部指撥川省接濟廣西，以備不時之需。五月十三日，時任四川總督的徐澤醇籌銀七萬兩解赴廣西，三個月后，又籌銀二十五萬余兩接濟廣西。除廣西外，湖南、湖北、貴州、云南、陜西、山西等省份，也或多或少提出了請求四川協(xié)濟的要求，如咸豐五年（公元1855年）署理湖北巡撫胡林翼奏請川省協(xié)濟楚省軍餉，川省遂起解十?dāng)?shù)萬兩赴湖北支援。此外，湖南防堵經(jīng)費銀五萬兩，也由四川籌集撥解。據(jù)統(tǒng)計，僅從咸豐元年至咸豐四年底，四川協(xié)濟各省餉銀三百三十二萬四千余兩[3]。協(xié)濟軍餉的增加，使得四川財政呈現(xiàn)出羅掘俱窮的態(tài)勢，為滿足省內(nèi)各項開支需求，同時承擔(dān)起清政府施加的財稅負擔(dān)壓力，四川總督不得不挖掘省內(nèi)潛力，以達到財賦增收效果。這一時期，四川地區(qū)的加稅主要有田賦附加及厘金兩種形式。

（一）田賦附加

康熙五十一年（公元1712年），清政府宣布固定丁糧稅額，定下了“后世滋生人口，永不加賦”的政策，可見清代定制不得隨意增加田賦稅率。但作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，國家財政收入主要靠田賦稅收補給，要想擴張財政收入，亦不得不從田賦著手。雖不能直接增加田賦稅率，但可以通過各種手段增加田賦附加收入進行轉(zhuǎn)圜，在四川地區(qū)的田賦附加有按糧津貼和捐輸之名目。

按糧津貼在嘉慶年間就已有施行，是為籌措鎮(zhèn)壓白蓮教起義的軍費而設(shè)置的。咸豐三年（公元1853年），在天平天國運動的壓力下，清政府再次下令陜西、山西、四川三省施行按糧津貼，定于本年春季征完本年應(yīng)收田賦，秋季則借征次年錢糧，并以此為定制，直到戰(zhàn)事平息。咸豐四年（公元1854年）四川首先開征按糧津貼，擬定稅制為在田賦正稅之外，每兩加征津貼一兩，邊遠貧瘠地區(qū)免征，由地方官選派公正紳耆，設(shè)立公局經(jīng)理相關(guān)事宜，每年征完后隨同地丁銀一同解省。

除按糧津貼外，四川還設(shè)置了極具特色的稅種——捐輸。咸豐二年（公元1852年），四川總督依據(jù)清政府的要求開始在省內(nèi)籌辦捐輸，用以填補各項開支需要。捐輸?shù)恼魇赵瓌t是以當(dāng)年正賦稅額為參照，每年捐輸所攤派的額度不固定，由藩司根據(jù)當(dāng)年收成情況確立捐輸額度，除邊遠貧瘠州縣外，其余州縣按收成豐歉等級攤派，由地方官督促當(dāng)?shù)丶濌日魇?，?dāng)捐輸達到一定數(shù)額時，總督會奏請朝廷擴張該地本年度文人科舉中額、學(xué)額等，以資鼓勵。捐輸每年征收額度不定，大約一年可得一百八十余萬兩[4]，作本省軍需及各省協(xié)餉之用。

（二）厘金

咸豐五年（公元1855年），四川總督黃宗漢在富榮、犍為等產(chǎn)鹽大廠設(shè)局，開始抽收鹽厘，由此建立了四川的厘金抽收制度，并于次年開辦貨厘征收。川省厘金征收，大抵以這兩項為主，其中又以鹽厘為大宗。咸豐十一年（公元1861年），為完善川省厘金征收制度，四川總督駱秉章在省城設(shè)立捐輸厘金總局（后改稱厘金總局），綜理全省厘務(wù)，并在各地置厘金分局，就地抽收厘金，其辦理方法同當(dāng)時的湘省一致，采用官紳合辦的方法，總局由四川督撫委任或藩司推薦，重要的分局委員則由當(dāng)?shù)丶澥繐?dān)任。戶部在厘金局所的人員任免上沒有發(fā)言權(quán)，相關(guān)人員薪俸由地方督撫裁定發(fā)放，實際上形成了完全獨立的地方財政機構(gòu)。

除以上各項外，川省加稅還包括關(guān)稅及各項雜稅加征，但其項目瑣碎、征收混亂，所入款項有限，其擴張財政收入的作用與田賦附加及厘金相比相形見絀。總的來說，在四川總督、鹽茶道及各地地方官員的共同努力下，四川省實現(xiàn)了這一時期地方財政的擴張，在中央財政一再衰敗的情勢下，承擔(dān)起了協(xié)濟各省的重任。

二、川鹽濟楚與地方財政

（一）川鹽濟楚對地方財政的增收作用

清代鹽政歷來施行專商引岸制度，每個鹽場都配有固定的銷岸，破岸流通即被視為私鹽，會受到嚴厲打擊。太平天國運動的爆發(fā)打破了這樣的專商引岸制度，原為淮鹽引地的楚地，由于長江水道被太平軍占領(lǐng)而無法到岸行銷，在這一特殊情形下，清政府決定轉(zhuǎn)引川鹽入楚，破岸行銷，以解決楚地居民無鹽可食的困境，川鹽濟楚方案由此開始施行。

在入楚之初，川鹽行銷并不十分順暢，由于淮鹽運輸?shù)耐?，楚地成為滋養(yǎng)私販的搖籃，占據(jù)著地理優(yōu)勢的川私乘虛而入，充斥了大半楚地市場，且以其價格優(yōu)勢獨占鰲頭。為了保證鹽稅的征收，四川在宜昌府設(shè)置了鹽局，對過往鹽斤統(tǒng)一按四川厘金征收標(biāo)準抽收鹽厘，此法在當(dāng)時取得了一定成效，一年共計可抽收鹽厘銀二十余萬兩。此后又在沙市設(shè)立了抽收鹽厘分局，同樣以化私為公的方法阻截入楚川私，每月征收鹽厘七八萬串左右。此后隨著戰(zhàn)事的加急，所需軍費不斷增加，川省遂提高了宜昌、沙市的鹽厘局稅率，每年征銀總數(shù)增加至八十萬兩上下。咸豐四年（公元1855年），川鹽境內(nèi)銷售也沿路設(shè)局，開始抽收鹽厘，每年征銀約十二萬余兩。在各項加賦重壓下，川鹽銷售仍舊暢旺，四川當(dāng)局遂于同年對鹽廠開征廠厘，每年征銀約三十萬余兩。咸豐十年（公元1860年）以后，各地動蕩不斷，川餉支出浩繁，于是在原有廠厘稅率之上做了酌量增加調(diào)整，每年抽銀增加到七十五六萬兩。咸豐十年（公元1864年），重慶開始設(shè)立鹽厘總局，對過往鹽斤按固定標(biāo)準統(tǒng)一抽收鹽厘，一年收銀共計二十五萬兩有余。根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以得知，川鹽濟楚施行以后，川省每年抽收鹽厘總計八十萬兩左右，加之省內(nèi)的鹽厘、廠厘以及重慶鹽厘局的收入，川省財政增收額每年計一百萬兩有余[5]。川鹽濟楚的施行對四川省地方財政的增收作用是巨大的，在戰(zhàn)爭動搖著農(nóng)業(yè)帝國基礎(chǔ)的飄搖時代，一定程度上為四川及其周邊省份的穩(wěn)定、發(fā)展起到了保駕護航的作用。

（二）川鹽濟楚的支付項目

川鹽濟楚帶來的巨額鹽厘收入一度成為川省地方財政供給的主要來源，不僅為本省提供軍事、行政、民生上的各項經(jīng)費，更為重要的是為供給各省協(xié)餉提供了穩(wěn)固來源。

首先是湖廣協(xié)餉。湖廣地區(qū)作為太平天國的主戰(zhàn)場之一，其軍費需求是巨大的，盡管川鹽濟楚的收入為其提供了一筆不菲的收入，但并不能滿足戰(zhàn)爭的高額消耗，四川作為經(jīng)濟狀況較好的鄰省，自然而然地承擔(dān)起了協(xié)濟湖廣的重任。這筆協(xié)濟款項最初是由四川總督派人押送至湖北，是以現(xiàn)金的形式支付，后來逐漸演變成為楚地官運購鹽資本。其運作方式是由川省司庫從濟楚協(xié)餉賬下劃撥固定金額銀兩，由湖北購鹽官員按額在指定廠地領(lǐng)鹽后運回楚地銷售，在運輸途中需照舊向川省鹽厘局繳納鹽厘。這樣一來，川鹽濟楚實際上已經(jīng)以非現(xiàn)金支付的形式完成了川省對湖廣的協(xié)濟。

其次是云貴協(xié)餉。云貴之亂歷時更久，在太平天國運動平息之后，又有黔東南苗民起義，而云貴地區(qū)即使在和平時期，每年都必須接受大量的協(xié)濟款項，隨著戰(zhàn)爭的愈演愈烈、生產(chǎn)的停滯以及軍費的激增都給財政帶來了更大的負擔(dān)。在協(xié)助的各省中，作為鄰省的四川尤為重要。同治八年（公元1869年），云南巡撫岑毓英在呈上的奏折中將川省協(xié)濟的具體情況做了簡要說明：“臣伏查四川省歷次奉撥協(xié)滇軍餉，咸豐十年閏三月間，奉撥月餉銀八千兩，同治三年八月間，奉撥由鹽厘項下每年協(xié)濟銀二萬兩，每月應(yīng)攤銀一千六百六十六兩零，又六年十月間，奉撥月餉銀四萬兩，在重慶、瀘州厘金項下?lián)芙o，七年二月間，奉撥月餉銀三萬兩，共計每月應(yīng)撥銀七萬九千六百六十六兩零?！雹诳梢钥闯?，川省云貴協(xié)餉的支付主要依靠的是鹽厘收入，其中又以瀘州、重慶夔關(guān)等川鹽濟楚沿途厘金為大宗。

至此，川鹽濟楚的施行已經(jīng)逐步演變成為川省地方財政擴張的重要來源，在特殊的歷史時期，承擔(dān)著支付諸如協(xié)餉等大宗財政開支的重要任務(wù)?？梢韵胂?，在川鹽濟楚方案被宣告終止，川鹽在楚地銷售的市場份額一再被打壓時，對川省地方財政造成了怎樣的打擊？在這樣的情形下，川省不得不為填補失去的這一部分收入來源而為川鹽尋找新的出路，由此，滇黔邊岸的川鹽官運商銷制度應(yīng)運而生。

三、川鹽官運商銷制度的誕生

光緒三年（公元1877年），丁寶楨督川，開始著手整頓川省鹽務(wù)，其時正面臨戶部和兩江總督對在楚地市場流通的川鹽處處打壓，以致其無路可退的兩難境況。當(dāng)川鹽喪失楚地市場后，首先面臨的問題就是八十余萬兩的鹽厘收入消失殆盡，此前賴以作為支付保障的湖廣協(xié)餉、云貴協(xié)餉以及部分本省開支都失去了固定來源。如何整頓如今川省的鹽務(wù)現(xiàn)狀，彌補這一巨額的財政缺口，成為丁寶楨鹽政改革要解決的主要問題。官運商銷制度恰好具有為地方財政提供穩(wěn)定來源的內(nèi)生優(yōu)勢，要佐證這一點就需要從官運商銷制度的組織架構(gòu)及其運作手段去分析。下面，我們可以從丁寶楨擬請開辦官運商銷的奏稿中看出官運商銷體制的大體構(gòu)造。

“臣現(xiàn)擬于瀘州設(shè)立辦理黔邊鹽務(wù)總局，委唐炯前往駐扎，督辦官運商銷黔鹽事宜，并刊發(fā)木質(zhì)關(guān)防以昭信守，所有永、綦、合、涪、江、南六岸及本行邊引之酉、秀、黔、彭、納、谿暨近邊州縣計引悉提歸總局轉(zhuǎn)發(fā)配運以一事權(quán)。并于產(chǎn)鹽之富順、犍為兩廠，每廠設(shè)立購鹽分局，綦江、涪州、合江、永甯、江津、南川六岸每岸設(shè)立售鹽分局，凡給票、配引，收鹽、發(fā)商，驗票、緝私等事，各委干員分司其事，并將局辦各岸奏銷由局自行專辦，俾專責(zé)成其從前各州縣積欠改歸局辦，各邊計之，引張及羨截稅課，各銀兩均應(yīng)隨時會商司道核辦，由臣飭鹽道詳細查明引數(shù)銀數(shù)，分年分成帶還，以示清晰，其一切應(yīng)辦事宜，統(tǒng)由唐炯調(diào)度?！雹?/p>

可以看出，官運商銷制度是通過官運局的統(tǒng)籌把握，來綜理滇黔邊岸鹽務(wù)全部事宜，通過官方設(shè)置的購鹽分局、售鹽分局以及專理運輸?shù)母鱾€分機構(gòu)，完成從產(chǎn)地購鹽到運輸至岸的整個過程，然后在場岸交由當(dāng)?shù)厣倘朔咒N，其中產(chǎn)生的購鹽費用、運費以及應(yīng)征稅課等構(gòu)成的整個成本由官運局暫行承擔(dān)，在分配給場岸商人行銷時再將成本分攤到每斤鹽包。這樣一來，官運局通過預(yù)先征收的辦法解決了鹽稅收入無法保證的問題，實際上也行之有效地杜絕了商販在運輸途中的摻雜混賣、重照影射等問題。除此之外，官運局通過控制鹽斤成本的手段把鹽價維持在合理區(qū)間，同私鹽相比，官運鹽則不會由于價格失去市場優(yōu)勢，私販會逐步因為無利可圖而銷聲斂跡。官運商銷制度就是通過宏觀調(diào)控對市場的整頓，有效控制了私鹽和運輸途中的非法手段，減少了不經(jīng)過鹽引控制的銷售行為，實現(xiàn)了銷引數(shù)量的大幅度增加。而食鹽的稅收來源就是以鹽引為憑證，銷引數(shù)量增加，財政收入自然會隨之增加。

在官運商銷制度實行以后，滇黔邊岸鹽稅總收入就一直趨于穩(wěn)步上漲的狀態(tài)，一百數(shù)十萬兩的鹽稅收入，幾乎與司庫的地丁、稅羨、津貼三項相等，其對地方財政的裨益，無疑是巨大的。據(jù)統(tǒng)計，光緒十一年（公元1885年），川省財政支出中的防營一切支出總計不過十四余萬兩，京協(xié)各款項總計在兩百萬兩左右，而該年滇黔邊岸官運局鹽稅總收入達到了一百三十余萬兩，已經(jīng)占了這筆大額支出的半數(shù)以上[6]。這說明官運商銷制度的確立，的確滿足了當(dāng)時地方財政興起的要求，在戶部可以調(diào)撥的經(jīng)費無法滿足地方開支需求時，承擔(dān)起了穩(wěn)定川省財政收支平衡的重任。

四、結(jié)語

在官運商銷制度施行一年以后，作為禁川復(fù)淮爭議中主要一方的四川總督丁寶楨在對禁川復(fù)淮的態(tài)度上有了明顯的轉(zhuǎn)變，從此前的據(jù)理力爭變成了一定程度上的極力配合，同時主動提出罷除兩江總督沈葆楨承諾的規(guī)復(fù)淮岸后每年協(xié)濟川餉銀六十萬兩，但保留鄂省的協(xié)濟一百萬兩仍然應(yīng)該支付的意見。禁川復(fù)淮的爭議牽扯出的是幾個省地方財政之間的利益糾葛，這樣復(fù)雜的糾葛使得兩湖地區(qū)的川鹽在政府宏觀調(diào)控和市場自發(fā)選擇的相互作用下且進且退，最終點燃了滇黔邊岸川鹽整頓的引星，成為官運商銷制度誕生的溫床。由此可以看出，官運商銷制度是在地方財政興起的背景下，以禁川復(fù)淮爭議這樣的劇烈沖突為契機出現(xiàn)的。它既是當(dāng)時中央財權(quán)下移、地方財政興起這樣一種復(fù)雜歷史條件的產(chǎn)物，也通過自身能保障地方財政穩(wěn)定來源的內(nèi)生優(yōu)勢實現(xiàn)了對其的一種呼應(yīng)，二者呈現(xiàn)出一種相輔相成的關(guān)系。

注釋：

①丁寶楨（1820—1886年），字稚璜，貴州平遠（今貴州省畢節(jié)市織金縣）牛場鎮(zhèn)人，晚清名臣。咸豐三年（公元1853年）中進士，此后歷任翰林院庶吉士、編修，岳州知府、長沙知府，山東巡撫、四川總督。他勇于擔(dān)當(dāng)、清廉剛正，一生致力于報國愛民，任山東巡撫期間，兩治黃河水患，創(chuàng)辦山東首家官辦工業(yè)企業(yè)山東機器制造局，成立尚志書院和山東首家官書局;任四川總督十年間，改革鹽政、整飭吏治、修理都江堰水利工程、興辦洋務(wù)抵御外侮，政績卓著、造福桑梓、深得民心。光緒十二年（公元1886年）丁寶楨去世，朝廷追贈太子太保，謚號“文誠”，入祀賢良祠，并在山東、四川、貴州建祠祭祀。

②岑毓英《岑襄勤公奏稿》卷2《滇餉請撥鄰省厘金折》，第362-385頁。

③丁寶楨《籌辦黔岸鹽務(wù)官運商銷折》，見《丁文誠公奏稿》卷15。參考文獻：

[1]魯子健.試論丁寶楨的鹽政改革[J].鹽業(yè)史研究，2000（2）.

[2]黃國信.國家與市場：明清食鹽貿(mào)易研究[M].北京：中華書局，2019：140.

[3]中國第一歷史檔案館.清政府鎮(zhèn)壓太平天國檔案史料：第十六冊[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，1994：348.

[4]中國社會科學(xué)院近代史資料編輯組.四川款目說明書[M]//近代史資料：第64號.北京：中國社會科學(xué)出版社，1987：89.

[5]張學(xué)君，冉光榮.明清四川井鹽史稿[M].成都：四川人民出版社，1984：120.

[6]魯子健.清代四川財政史料：下冊[M].成都：四川社會科學(xué)院出版社，1984：105.

作者簡介：蒲雅蘭（1996—），女，漢族，四川南充人，單位為蘇州科技大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院，研究方向為中國專門史。