基于政策工具視角的殘疾人就業(yè)政策研究

康 麗，張新月

(南京特殊教育師范學(xué)院 管理學(xué)院，江蘇 南京 210038)

就業(yè)是最大的民生，全面強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，把就業(yè)放在做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)的首要位置，促進(jìn)殘疾人高質(zhì)量就業(yè)，是“十四五”時(shí)期推動(dòng)殘疾人事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。殘疾人是社會(huì)弱勢(shì)群體，黨和國(guó)家對(duì)殘疾人特別關(guān)心，出臺(tái)了一系列促進(jìn)殘疾人就業(yè)的政策，殘疾人就業(yè)環(huán)境大為改善，殘疾人就業(yè)難現(xiàn)狀得到一定程度的緩解，但殘疾人就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。楊立雄指出，隨著殘疾人人口結(jié)構(gòu)的變化，殘疾人就業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性矛盾，即殘疾人“就業(yè)難”與企業(yè)“招工難”并存[1]。相關(guān)研究表明，殘疾人就業(yè)依然存在政策制定不完善[2]、供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出[3]、政策實(shí)施效果不佳、殘疾人整體就業(yè)質(zhì)量不高[4]等諸多問(wèn)題。

現(xiàn)有研究圍繞殘疾人就業(yè)政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)殘疾人就業(yè)政策的轉(zhuǎn)型等內(nèi)容開(kāi)展了相關(guān)研究。廖娟[5]、楊偉國(guó)和陳玉杰[6]、許潔明和劉蘇榮[7]分別對(duì)英國(guó)、美國(guó)等國(guó)的殘疾人就業(yè)政策進(jìn)行評(píng)述，得出促進(jìn)我國(guó)殘疾人就業(yè)的政策啟示。代懋[8]通過(guò)研究國(guó)外殘疾人就業(yè)政策，指出從需求和供給兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)從保障到融合轉(zhuǎn)型是落實(shí)殘疾人就業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)及工作重點(diǎn)。董才生和接家東[9]以訴求變遷為視角，馮敏良和高揚(yáng)[10]從積極福利視角分析了我國(guó)殘疾人就業(yè)政策的轉(zhuǎn)型。高圓圓和范紹豐[11]對(duì) “互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代殘疾人居家就業(yè)政策存在的問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策進(jìn)行了研究。

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方法，政策工具的科學(xué)性與合理性直接關(guān)系著政策作用的發(fā)揮和實(shí)施效果?，F(xiàn)有研究較少采用政策工具對(duì)殘疾人就業(yè)政策作結(jié)構(gòu)化的呈現(xiàn)。廖慧卿和羅觀(guān)翠[12]將殘障概念模型與政策工具理論相結(jié)合構(gòu)建了殘障人士就業(yè)保障政策的“目標(biāo)-工具”理論模型，但并未應(yīng)用這一理論模型結(jié)合就業(yè)政策進(jìn)行具體分析。本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上,以政策工具理論為基礎(chǔ), 構(gòu)建殘疾人就業(yè)政策二維分析框架，運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量分析法、內(nèi)容分析法對(duì)殘疾人就業(yè)政策文本進(jìn)行分析，探究我國(guó)殘疾人就業(yè)政策中政策工具選擇及組合情況，并從整體和結(jié)構(gòu)上探討影響殘疾人就業(yè)的政策原因，使我們對(duì)殘疾人就業(yè)政策的認(rèn)識(shí)更加細(xì)化和具體，從而促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策的優(yōu)化和完善。本研究不僅是政策工具理論在殘疾人就業(yè)政策領(lǐng)域的應(yīng)用，也是對(duì)現(xiàn)有殘疾人就業(yè)政策研究的補(bǔ)充、豐富和發(fā)展。

一、殘疾人就業(yè)政策分析框架構(gòu)建

政策工具是政策主體在特定的政策環(huán)境中選擇的，用以影響政策客體，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段與途徑。政策客體則為政策所要處理的社會(huì)問(wèn)題以及政策影響或制約的目標(biāo)群體。綜合現(xiàn)有研究成果，本文借鑒Rothwell和Zegveld[13]的思想，將殘疾人就業(yè)政策工具劃分為需求型、供給型和環(huán)境型三種類(lèi)型。同時(shí)，政策工具只有與目標(biāo)受眾相匹配才是有效的，應(yīng)重視政策工具選擇過(guò)程中的目標(biāo)群體[14]。作為政策系統(tǒng)的核心要素，政策客體既包括目標(biāo)群體，也包括政策要解決的社會(huì)問(wèn)題。因此研究選取基本政策工具和政策客體這兩個(gè)維度來(lái)構(gòu)建我國(guó)殘疾人就業(yè)政策二維分析框架。其中，X維度為殘疾人就業(yè)政策的基本政策工具；Y維度為政策客體維度(如圖1所示)。

圖1 殘疾人就業(yè)政策二維分析框架

(一)X維度：基本政策工具

供給型政策工具主要指政府為促進(jìn)殘疾人就業(yè)而提供的各種要素,如資金、信息、培訓(xùn)、無(wú)障礙設(shè)施等，直接推動(dòng)殘疾人就業(yè)。根據(jù)支持要素的不同，將供給型政策工具劃分為資金支持、信息支持、職業(yè)培訓(xùn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。需求型政策工具主要指政府通過(guò)為殘疾人就業(yè)提供持續(xù)支持和關(guān)注，優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)殘疾人的服務(wù)或產(chǎn)品，將服務(wù)項(xiàng)目外包或降低殘疾人個(gè)體經(jīng)營(yíng)條件等方式來(lái)減少殘疾人在就業(yè)中遇到的障礙，減少市場(chǎng)的不確定性，從而拉動(dòng)殘疾人就業(yè)。需求型政策工具具體劃分為政府采購(gòu)、政府外包、經(jīng)營(yíng)壁壘和海外交流。環(huán)境型政策工具則主要指為殘疾人就業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境，如對(duì)創(chuàng)業(yè)的殘疾人或是接受殘疾人就業(yè)的企業(yè)單位實(shí)行稅收優(yōu)惠，針對(duì)不同類(lèi)型殘疾人制定適合其發(fā)展的就業(yè)規(guī)劃等，以此來(lái)保障殘疾人的合法權(quán)益，間接地促進(jìn)殘疾人就業(yè)。研究將環(huán)境型政策工具劃分為目標(biāo)規(guī)劃、稅收優(yōu)惠、金融扶持、法規(guī)管制和策略性措施。

(二)Y維度：政策客體

政策客體是公共政策的作用對(duì)象及其影響范圍，即所要處理的社會(huì)問(wèn)題和公共政策的目標(biāo)群體。研究將政策客體納入二維分析框架中，將殘疾人就業(yè)存在的社會(huì)問(wèn)題分為就業(yè)保障、能力塑造和社會(huì)參與三方面，與目標(biāo)群體一同構(gòu)成政策客體的子維度。就業(yè)保障是指通過(guò)國(guó)家頒發(fā)的一系列政策來(lái)保障殘疾人就業(yè)的基本權(quán)益，如建設(shè)無(wú)障礙設(shè)施、提供最低工資和養(yǎng)老、醫(yī)療保障等。能力塑造是通過(guò)不斷完善殘疾人就業(yè)政策，對(duì)殘疾人或是有殘疾人員工的企事業(yè)單位等進(jìn)行培訓(xùn)，使殘疾人掌握就業(yè)技能，使企事業(yè)單位完善服務(wù)理念，從而更好地促進(jìn)殘疾人就業(yè)。社會(huì)參與是指動(dòng)員社會(huì)力量共同推動(dòng)殘疾人事業(yè)的發(fā)展，不僅包括人力物力財(cái)力的投入，還包括促進(jìn)殘疾人就業(yè)相關(guān)資源的整合，比如鼓勵(lì)社會(huì)資本投資殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)、開(kāi)展公益性活動(dòng)等。目標(biāo)群體是指政策作用的對(duì)象，不僅包括聽(tīng)力殘疾、智力殘疾、視力殘疾、肢體殘疾等不同殘疾類(lèi)型、不同殘疾程度的人，也包括用人單位、福利企業(yè)等。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)政策文本的搜集與選擇

本文選取的政策文本均來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)的資料，主要通過(guò)三種渠道搜集：一是以“殘疾人”和“就業(yè)”或“殘疾人就業(yè)”等為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)、萬(wàn)方、北大法寶等專(zhuān)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行檢索搜集；二是在國(guó)務(wù)院、民政部、人社部、中國(guó)殘聯(lián)等部門(mén)官網(wǎng)的政策專(zhuān)欄進(jìn)行搜集；三是通過(guò)關(guān)注與殘疾人有關(guān)的微信公眾號(hào)中的訂閱信息進(jìn)行搜集。為了保證政策樣本的準(zhǔn)確性和代表性，進(jìn)一步依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政策文本進(jìn)行篩選：(1)本研究主要分析中央層面發(fā)布的殘疾人就業(yè)政策，即中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)制定的全國(guó)性政策法規(guī)，故剔除了地方層面的政策文件。(2)主要選取與殘疾人就業(yè)有直接關(guān)系或明確提及殘疾人就業(yè)的政策文本，剔除了僅僅泛指的文本。(3)主要選取法律法規(guī)、規(guī)劃、意見(jiàn)、辦法、細(xì)則、條例、通知等體現(xiàn)政府所持態(tài)度的文件，剔除重復(fù)的、失效的、已被修改的政策文本，剔除國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人及相關(guān)負(fù)責(zé)人的講話(huà)、信函、批示、工作報(bào)告等。選取的政策文本發(fā)文時(shí)間截至2020年3月31日，在對(duì)政策文本進(jìn)行整理和篩選的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步咨詢(xún)殘疾人就業(yè)研究領(lǐng)域相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn),最終得到有效政策樣本47份。

(二)分析單元與類(lèi)目

本研究將內(nèi)容分析單元定義為單份政策文本的有關(guān)條款，根據(jù)政策內(nèi)容抽取出政策工具,并按照“政策編號(hào)—具體條款”進(jìn)行編碼。依據(jù)已構(gòu)建的二維分析框架，本研究將內(nèi)容分析類(lèi)目定義如下：政策工具維度包括供給型、環(huán)境型、需求型三種類(lèi)型，具體有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息支持、資金支持、職業(yè)培訓(xùn)、策略性措施、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、金融扶持、目標(biāo)規(guī)劃、海外交流、經(jīng)營(yíng)壁壘、政府外包、政策采購(gòu)等。政策客體維度包括目標(biāo)群體、社會(huì)參與、能力塑造、就業(yè)保障。

(三)信效度評(píng)估

本文內(nèi)容分析法的信度和效度主要從樣本選取、類(lèi)目構(gòu)建和編碼等方面進(jìn)行判斷[15]。

1．樣本選取

本文政策文本主要來(lái)源于知網(wǎng)、萬(wàn)方、北大法寶數(shù)據(jù)資源系統(tǒng),并通過(guò)多種途徑進(jìn)行補(bǔ)充檢索,盡量避免遺漏對(duì)本研究有重要影響的政策文本。在充分收集文本的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步從發(fā)文主體、文本內(nèi)容關(guān)聯(lián)度、文本類(lèi)型以及發(fā)文時(shí)間等方面進(jìn)行篩選,以確保研究樣本具有一定的代表性。

2．類(lèi)目的構(gòu)建和編碼

本研究框架在現(xiàn)有政策研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合殘疾人就業(yè)政策實(shí)際進(jìn)行構(gòu)建，具有良好的內(nèi)容效度。殘疾人就業(yè)政策內(nèi)容編碼員系統(tǒng)學(xué)習(xí)過(guò)公共政策、殘疾人政策法規(guī)等相關(guān)課程，在殘疾人就業(yè)政策研究領(lǐng)域有一定的理論積累，通過(guò)編碼培訓(xùn)，能夠勝任編碼工作。此外，通過(guò)編碼員試編碼、針對(duì)編碼分歧分析修正、進(jìn)行二次編碼結(jié)果比較分析等方式提高編碼的準(zhǔn)確性、一致性。依據(jù)Holsti方法計(jì)算信度為0.91，表明研究具有較高信度。

三、基于二維分析框架的殘疾人就業(yè)政策量化分析

(一)文本總體分析

殘疾人就業(yè)權(quán)利受到法律保護(hù)。目前，我國(guó)已形成以《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》為基礎(chǔ)，以《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《殘疾人保障法》)和《殘疾人就業(yè)條例》為主體，以民政、殘聯(lián)等各部門(mén)的相關(guān)條例和規(guī)范性文件為補(bǔ)充的殘疾人就業(yè)政策體系。各項(xiàng)就業(yè)政策陸續(xù)出臺(tái)，殘疾人就業(yè)已形成按比例就業(yè)、集中就業(yè)、自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)、輔助性就業(yè)、支持性就業(yè)等多種就業(yè)形態(tài)并存的格局。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視殘疾人就業(yè)工作，先后頒布實(shí)施了一系列政策以更好地保障殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利?！稓埣踩吮Ｕ戏ā肥俏覈?guó)于1991年正式實(shí)施的第一部旨在全面保障殘疾人權(quán)益的專(zhuān)門(mén)性法律，其中第四章專(zhuān)門(mén)對(duì)殘疾人就業(yè)作了明確規(guī)定，它的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)殘疾人事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。《殘疾人就業(yè)條例》作為保障和促進(jìn)殘疾人就業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，是對(duì)《殘疾人保障法》的進(jìn)一步貫徹、落實(shí)，對(duì)如何保障殘疾人就業(yè)權(quán)益、改善殘疾人就業(yè)狀況作了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，明確了政府、社會(huì)、殘疾人的責(zé)任和義務(wù)?！稓埣踩司蜆I(yè)條例》的頒布實(shí)施標(biāo)志著殘疾人就業(yè)工作全面步入法制化軌道。此后，政府有關(guān)部門(mén)相繼發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)殘疾人按比例就業(yè)的意見(jiàn)》《殘疾人就業(yè)保障金征收使用管理辦法》《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)增值稅優(yōu)惠政策的通知》《關(guān)于扶持殘疾人自主就業(yè)創(chuàng)業(yè)的意見(jiàn)》《殘疾人職業(yè)技能提升計(jì)劃(2016—2020年)》等一系列扶持和保護(hù)殘疾人就業(yè)的政策，將殘疾人納入積極就業(yè)政策體系的覆蓋范圍，在堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向就業(yè)機(jī)制的基礎(chǔ)上，對(duì)殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)采取優(yōu)惠政策和扶持保護(hù)措施，我國(guó)殘疾人就業(yè)狀況得到明顯改善。2019年，城鄉(xiāng)持證殘疾人新增就業(yè)39.1萬(wàn)人。截至2019年底，全國(guó)城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)為855.2萬(wàn)人，其中按比例就業(yè)74.9萬(wàn)人，集中就業(yè)29.1萬(wàn)人，個(gè)體就業(yè)64.2萬(wàn)人，公益性崗位就業(yè)14.4萬(wàn)人，輔助性就業(yè)14.3萬(wàn)人，靈活就業(yè)(含社區(qū)、居家就業(yè))228.2萬(wàn)人，從事農(nóng)業(yè)“種養(yǎng)加”(種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè))的殘疾人有430.1萬(wàn)人。

1．政策文本類(lèi)型分析

與殘疾人就業(yè)有關(guān)的政策文本主要以各部委頒發(fā)的通知和意見(jiàn)為主，其次為法律文件(見(jiàn)表1)。其中“通知”共有34份，所占比例最大，為72.34%；“意見(jiàn)”7份，占比14.89%；“決定”“方案”“公告”各為1份，分別占比2.13%；“法律及條例”3份，占比6.38%。通知是適用于批轉(zhuǎn)上下級(jí)機(jī)關(guān)的公文，意見(jiàn)為提出問(wèn)題和解決辦法的公文，以通知、意見(jiàn)、決定等為主的政策文本法律效力不高，缺少執(zhí)行力度。法律則由全國(guó)人大制定通過(guò)，適用面廣，影響力大，但與殘疾人就業(yè)相關(guān)的配套法律法規(guī)文件較少?！吨腥A人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》只是在第二章“政策支持”的第十七條涉及了與殘疾人就業(yè)相關(guān)的內(nèi)容，《殘疾人保障法》也只有少數(shù)章節(jié)涉及了殘疾人就業(yè)。只有《殘疾人就業(yè)條例》作為專(zhuān)門(mén)針對(duì)殘疾人就業(yè)的法規(guī)，對(duì)殘疾人就業(yè)有較為系統(tǒng)的規(guī)定。

表1 殘疾人就業(yè)政策文本類(lèi)型及數(shù)量

2．政策發(fā)布主體分析

殘疾人就業(yè)政策涉及體制改革、財(cái)政稅收、人力資源和社保等諸多方面的內(nèi)容，單靠殘聯(lián)或者其他某一個(gè)部門(mén)的力量，很難制定出科學(xué)合理的政策。不同政府部門(mén)經(jīng)常通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的方式，共同解決殘疾人就業(yè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，殘疾人就業(yè)政策涉及的發(fā)文主體較多，包括中國(guó)殘聯(lián)、國(guó)家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、人社部、國(guó)家稅務(wù)總局等。我國(guó)殘疾人就業(yè)政策發(fā)布以單一主體發(fā)布為主要方式，占總數(shù)的61.70%，聯(lián)合發(fā)布政策比例為38.30%。中國(guó)殘聯(lián)發(fā)布政策累計(jì)19份，占比40.43%，與其他主體聯(lián)合發(fā)布政策15份，占比31.91%，加起來(lái)高達(dá)72.34%(見(jiàn)表2)。無(wú)論單一發(fā)布還是牽頭發(fā)布，亦或是聯(lián)合發(fā)布政策，中國(guó)殘聯(lián)發(fā)文數(shù)量最多，在促進(jìn)殘疾人就業(yè)過(guò)程中扮演了最為重要的角色。因其資源調(diào)動(dòng)能力有限，中國(guó)殘聯(lián)積極與國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家稅務(wù)總局、民政部等政府部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，彌補(bǔ)自身行政權(quán)力的不足。

表2 殘疾人就業(yè)政策發(fā)布形式及主體

根據(jù)發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)中心度指標(biāo)(見(jiàn)表3)，聯(lián)合發(fā)文網(wǎng)絡(luò)中，中國(guó)殘聯(lián)、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)稅總局、民政部的度數(shù)中心度、中介中心度遠(yuǎn)高于其他發(fā)文主體，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量多，在合作網(wǎng)絡(luò)中處于重要位置，是影響殘疾人就業(yè)政策制定的重要主體。不同主體通過(guò)聯(lián)合發(fā)文，緊密聯(lián)系，相互協(xié)調(diào)，形成合力共同促進(jìn)殘疾人就業(yè)。

(二)基本政策工具維度(X維度)分析

1.供給型、環(huán)境型政策工具運(yùn)用頻繁

根據(jù)政策工具分布結(jié)果，供給型和環(huán)境型政策工具使用頻率較高，分別占到了47.76%和43.26%(見(jiàn)表4)，說(shuō)明政府更傾向于通過(guò)直接擴(kuò)大供給與營(yíng)造積極的就業(yè)環(huán)境促進(jìn)殘疾人就業(yè)。在供給型政策工具中，職業(yè)培訓(xùn)政策工具占比最高，為33.33%，但多是針對(duì)殘疾人就業(yè)前進(jìn)行的職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，缺少對(duì)殘疾人就業(yè)后的支持政策。資金支持占比為15.39%，相對(duì)于其他政策工具而言比例還有待提高。此外，在殘疾人就業(yè)過(guò)程中信息支持和完備的就業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也十分重要。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，信息支持政策工具占比為27.35%，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策工具占比為23.93%，后續(xù)實(shí)踐中要加強(qiáng)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)。

在環(huán)境型政策工具中，策略性措施占比較高，其次為法規(guī)管制，分別為32.07%和24.53%。對(duì)殘疾人就業(yè)的稅收優(yōu)惠以及對(duì)殘疾人就業(yè)的金融扶持較為缺乏，稅收優(yōu)惠政策工具占比為13.21%，而金融扶持政策工具只占到了7.55%。目標(biāo)規(guī)劃是對(duì)殘疾人就業(yè)的未來(lái)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃的政策工具，策略性措施是較為短期的就業(yè)促進(jìn)政策工具，是在不同發(fā)展階段采取的具體政策，可以解決某一階段的就業(yè)問(wèn)題。長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)規(guī)劃與短期的策略性措施需有機(jī)結(jié)合，才能保證就業(yè)政策平穩(wěn)運(yùn)行。

2.需求型政策工具運(yùn)用不足

需求型政策工具運(yùn)用嚴(yán)重不足，僅占總數(shù)的8.98%，現(xiàn)有政策工具對(duì)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的拉動(dòng)作用相對(duì)不足。本文的需求型政策工具包括政府采購(gòu)、政府外包、經(jīng)營(yíng)壁壘和海外交流。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，現(xiàn)有的政策文本中需求型政策工具大多和政府采購(gòu)有關(guān)，占到50%；其次為經(jīng)營(yíng)壁壘，占比22.73%；再次為海外交流政策工具，占比18.18%。而政府外包政策工具很少，僅占需求型政策工具的9.09%(見(jiàn)表4)。通過(guò)社會(huì)化合作，將殘疾人就業(yè)服務(wù)外包給企業(yè)或社會(huì)組織，不僅有利于解決殘疾人就業(yè)問(wèn)題，也有利于促進(jìn)外包企業(yè)與社會(huì)組織的發(fā)展壯大。另外，在促進(jìn)殘疾人就業(yè)的問(wèn)題上，應(yīng)多加強(qiáng)海外交流：一方面，殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)需要學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情將其本土化，為殘疾人就業(yè)服務(wù)；另一方面，我們也應(yīng)與世界各國(guó)廣泛分享中國(guó)特色殘疾人就業(yè)的經(jīng)驗(yàn)與智慧。

表4 政策文本中基本政策工具分布表

(三)政策客體維度(Y維度)分析

本文將政策客體維度分為四個(gè)子維度，分別為就業(yè)保障、能力塑造、社會(huì)參與和目標(biāo)群體。通過(guò)梳理殘疾人就業(yè)政策文本，得出政策客體維度頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表并總結(jié)出相關(guān)特征。

1.重視就業(yè)保障與能力塑造，對(duì)社會(huì)參與不夠重視

根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可以看出我國(guó)出臺(tái)的殘疾人就業(yè)政策注重就業(yè)保障和能力塑造這兩個(gè)方面，分別占總數(shù)的49.80%和32.65%。其次為目標(biāo)群體維度，占比11.84%，而社會(huì)參與維度只占到了5.71%(見(jiàn)表5)。社會(huì)力量的參與可以極大地推動(dòng)殘疾人就業(yè)，不僅帶來(lái)人力、物力、財(cái)力的投入，而且會(huì)帶來(lái)更為豐富的就業(yè)資源，增加就業(yè)崗位，為殘疾人就業(yè)提供全方位的支持。因此，國(guó)家應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，使其廣泛參與殘疾人就業(yè)服務(wù)。

表5 政策客體維度上的政策工具頻數(shù)

2.目標(biāo)群體有限，政策覆蓋面仍需進(jìn)一步擴(kuò)大

通過(guò)分析政策文本，發(fā)現(xiàn)我國(guó)殘疾人就業(yè)政策在目標(biāo)群體方面更關(guān)注殘疾婦女和殘疾大中專(zhuān)畢業(yè)生，其次為聽(tīng)力殘疾人和視力殘疾人。在用人單位方面，政策更關(guān)注福利企業(yè)的優(yōu)惠政策、保障金征收問(wèn)題和完善無(wú)障礙設(shè)施等。針對(duì)殘疾人群體，國(guó)家制定了一系列具體的就業(yè)扶持政策，比如《關(guān)于做好2018年高校殘疾人畢業(yè)生就業(yè)服務(wù)工作的通知》《關(guān)于印發(fā)發(fā)展手工制作促進(jìn)貧困殘疾婦女就業(yè)脫貧行動(dòng)實(shí)施方案的通知》等，今后需要進(jìn)一步擴(kuò)大政策覆蓋面，關(guān)注殘疾下崗職工、殘疾軍人、肢體殘疾人、精神殘疾人、農(nóng)村貧困殘疾人等的就業(yè)問(wèn)題。

社會(huì)問(wèn)題是政策客體之一，殘疾人就業(yè)政策所要解決的社會(huì)問(wèn)題就是使殘疾人就業(yè)及創(chuàng)業(yè)人數(shù)大幅度增加，使有就業(yè)意愿和有就業(yè)能力的殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并不斷提高殘疾人就業(yè)質(zhì)量。要解決這些問(wèn)題，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加大力度促進(jìn)社會(huì)力量參與到殘疾人就業(yè)服務(wù)中，在繼續(xù)加大對(duì)現(xiàn)有目標(biāo)群體就業(yè)支持力度的同時(shí)，擴(kuò)大殘疾人就業(yè)政策目標(biāo)群體。

(四)XY維度整合分析

從總體結(jié)構(gòu)來(lái)看，需求型政策工具在政策客體的各維度相對(duì)運(yùn)用不足。同時(shí)，三類(lèi)政策工具中對(duì)社會(huì)參與的重視明顯不夠。

1.需求型政策工具在政策客體各維度運(yùn)用不足

需求型政策工具在政策客體各維度的運(yùn)用普遍存在不足，即使是在運(yùn)用相對(duì)較多的就業(yè)保障維度，與供給型和環(huán)境型政策工具的運(yùn)用相比，仍相對(duì)不足。需要通過(guò)加強(qiáng)政府定向采購(gòu)、政府優(yōu)先采購(gòu)等措施營(yíng)造相對(duì)穩(wěn)定的殘疾人就業(yè)市場(chǎng)環(huán)境，逐步實(shí)現(xiàn)從庇護(hù)性就業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)性就業(yè)的轉(zhuǎn)變，不斷提升殘疾人就業(yè)質(zhì)量。此外，可通過(guò)就業(yè)服務(wù)外包，建立廣泛的社會(huì)化合作關(guān)系，不斷拓寬殘疾人進(jìn)入市場(chǎng)的渠道。

2.政策工具中對(duì)社會(huì)參與的重視不夠

殘疾人事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)性事業(yè)，需要社會(huì)各界力量的廣泛參與，社會(huì)力量是促進(jìn)殘疾人就業(yè)不可或缺的推動(dòng)力。國(guó)家可激勵(lì)廣大社會(huì)組織、企業(yè)等投入到殘疾人就業(yè)事業(yè)中。加大對(duì)助殘社會(huì)組織的支持力度，充分發(fā)揮社會(huì)組織在殘疾人就業(yè)服務(wù)方面的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)；加大對(duì)用人單位的服務(wù)與支持力度，發(fā)揮企業(yè)在吸納殘疾人就業(yè)和積極落實(shí)按比例就業(yè)等方面的作用；加大對(duì)殘疾人創(chuàng)業(yè)者的服務(wù)與支持，充分挖掘殘疾人的創(chuàng)業(yè)潛力，激活其發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元協(xié)同共同促進(jìn)殘疾人就業(yè)的格局。

四、研究結(jié)論及政策建議

(一)研究結(jié)論

本研究基于政策工具理論，通過(guò)構(gòu)建二維分析框架，運(yùn)用文獻(xiàn)計(jì)量分析法和內(nèi)容分析法，對(duì)殘疾人就業(yè)政策進(jìn)行系統(tǒng)分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)殘疾人就業(yè)政策呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1．現(xiàn)有政策法律效力不高、配套政策較少，亟待升級(jí)完善

我國(guó)殘疾人就業(yè)政策缺乏效力更高的法律層面的政策及相關(guān)配套法規(guī)。目前，我國(guó)涉及殘疾人就業(yè)的法律主要有《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》，而保障殘疾人就業(yè)權(quán)益的相關(guān)配套法規(guī)很少。現(xiàn)有與殘疾人就業(yè)相關(guān)的政策文本類(lèi)型主要以各部委頒發(fā)的通知和意見(jiàn)為主，法律效力不高，政策執(zhí)行力度不夠，內(nèi)容有待完善，效果有待提升。實(shí)踐中，殘疾人就業(yè)仍然存在較大困難，部分用人單位不履行安置殘疾人就業(yè)的責(zé)任，也不繳納殘保金；或者有的單位寧愿繳納殘保金，也不愿意安置殘疾人就業(yè)；有的用人單位招不到符合要求的殘疾人只能被迫繳納殘保金，這些情形均導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差。一般來(lái)說(shuō)，按比例就業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需具備一定的前提條件：第一，殘疾人具有一定的就業(yè)能力與就業(yè)意愿，且持有殘疾人證；第二，用人單位與殘疾人的區(qū)域分布應(yīng)大致相當(dāng)，以實(shí)現(xiàn)供給與需求的區(qū)域性平衡。但企業(yè)可能因?yàn)椴痪邆溥@些條件被動(dòng)選擇繳納殘保金，這既不利于殘疾人就業(yè)，又增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，有悖于該政策設(shè)計(jì)的初衷。同時(shí)，殘疾人福利對(duì)于殘疾人就業(yè)也會(huì)產(chǎn)生阻礙作用，比如殘疾人就業(yè)可能導(dǎo)致他們低保資格的喪失，進(jìn)而使得他們對(duì)就業(yè)失去興趣。此外，“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，殘疾人就業(yè)形式更為靈活多元。根據(jù)中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，2018年以來(lái)，每年以靈活就業(yè)形式就業(yè)的殘疾人在200萬(wàn)以上。為更好地保障殘疾人的就業(yè)權(quán)益，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前就業(yè)新態(tài)勢(shì)補(bǔ)充、更新、完善就業(yè)政策內(nèi)容，以更好地發(fā)揮政策對(duì)殘疾人就業(yè)的保障作用。

2．殘聯(lián)作用突出，但資源調(diào)動(dòng)能力有限，政策主體協(xié)同有待加強(qiáng)

殘疾人就業(yè)政策涉及的主體較多，以單一主體發(fā)文為主要方式，中國(guó)殘聯(lián)發(fā)文數(shù)量最多，是發(fā)布?xì)埣踩司蜆I(yè)政策的核心主體。中國(guó)殘聯(lián)、國(guó)家發(fā)改委、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局是聯(lián)合發(fā)文的核心機(jī)構(gòu)，也是影響殘疾人就業(yè)政策制定的重要機(jī)構(gòu)。殘疾人就業(yè)涉及體制改革、財(cái)政稅收、民生保障等諸多方面，需要相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)聯(lián)合發(fā)文的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)互動(dòng)，相互協(xié)調(diào)，形成合力共同解決殘疾人就業(yè)過(guò)程中的各類(lèi)問(wèn)題。中國(guó)殘聯(lián)在殘疾人就業(yè)政策主體中處于絕對(duì)核心地位，發(fā)揮著重要的樞紐作用，但它不是政府行政單位，屬于社會(huì)團(tuán)體，雖承擔(dān)政府委托的部分行政職能，但資源調(diào)動(dòng)能力有限。殘聯(lián)基于其樞紐地位，主要負(fù)責(zé)溝通協(xié)調(diào)各方關(guān)系，尤其是要加強(qiáng)用人單位與殘疾人之間的溝通聯(lián)系，既要了解殘疾人的就業(yè)需求，為殘疾人提供全鏈條就業(yè)支持服務(wù)，也要為用人單位雇用殘疾人提供工作條件，如對(duì)工作環(huán)境進(jìn)行評(píng)估和改進(jìn)、對(duì)工作職位進(jìn)行分析和優(yōu)化，使其適合殘疾人就業(yè)。此外，殘聯(lián)要對(duì)用人單位安排殘疾人就業(yè)的情況進(jìn)行審核。人社部要將殘疾人就業(yè)納入國(guó)家整體就業(yè)與人力資源發(fā)展體系統(tǒng)籌規(guī)劃，依法全面保障殘疾勞動(dòng)者合法權(quán)益。財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)依據(jù)殘聯(lián)審核的殘疾人就業(yè)情況負(fù)責(zé)殘保金的征收并對(duì)資金使用情況進(jìn)行日常監(jiān)督。審計(jì)部門(mén)則依據(jù)法律法規(guī)開(kāi)展審計(jì)。各部門(mén)各司其職，分工合作，協(xié)同促進(jìn)殘疾人就業(yè)政策落實(shí)到位。

3．政策工具結(jié)構(gòu)不均、協(xié)調(diào)不足，難以發(fā)揮政策合力

我國(guó)殘疾人就業(yè)政策存在結(jié)構(gòu)失衡情況，供給型政策和環(huán)境型政策較多，而需求型政策較少，無(wú)法有效拉動(dòng)政策供給，也難以形成均衡配套，發(fā)揮政策組合優(yōu)勢(shì)。目前的政策更多通過(guò)直接擴(kuò)大供給與營(yíng)造良好的就業(yè)環(huán)境促進(jìn)殘疾人就業(yè)。比如，現(xiàn)在關(guān)于殘疾人就業(yè)前的職業(yè)培訓(xùn)政策較多，但對(duì)殘疾人就業(yè)后的支持政策嚴(yán)重不足，對(duì)殘疾人就業(yè)的信息支持和就業(yè)場(chǎng)所無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)的關(guān)注也需要加強(qiáng)。在環(huán)境型政策工具中，需要更好地銜接殘疾人就業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與短期策略。未來(lái)需要在加強(qiáng)稅收優(yōu)惠、金融扶持政策運(yùn)用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索更為多元的政策工具，以營(yíng)造更為積極、充滿(mǎn)活力的就業(yè)環(huán)境。

從政策客體維度看，政策工具中對(duì)社會(huì)參與重視不夠。社會(huì)力量的積極性未充分調(diào)動(dòng)，優(yōu)勢(shì)和潛能尚未發(fā)揮，政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體加強(qiáng)協(xié)同，共同解決殘疾人就業(yè)問(wèn)題的合作機(jī)制、治理格局尚未有效形成。殘疾人事業(yè)是一項(xiàng)綜合的社會(huì)性事業(yè)，要?jiǎng)訂T更多社會(huì)力量參與，整合各方人力、物力、財(cái)力資源，為殘疾人就業(yè)提供全方位的支持和服務(wù)。在就業(yè)政策目標(biāo)群體方面，除了關(guān)注殘疾婦女和殘疾大中專(zhuān)畢業(yè)生、聽(tīng)力殘疾人和視力殘疾人外，還要繼續(xù)擴(kuò)大受益目標(biāo)群體和政策覆蓋面。

(二)政策建議

“十三五”期間，殘疾人就業(yè)政策密集出臺(tái)，促進(jìn)殘疾人就業(yè)成效顯著，但是殘疾人就業(yè)尚不充分，就業(yè)質(zhì)量還不高，殘疾人就業(yè)政策也有待進(jìn)一步完善落實(shí)?！笆奈濉睍r(shí)期，殘疾人就業(yè)工作要立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，要以推動(dòng)殘疾人高質(zhì)量就業(yè)為主題，以增強(qiáng)殘疾人自我發(fā)展能力、促進(jìn)殘疾人全面發(fā)展和共同富裕為主線(xiàn)，重點(diǎn)做好以下三個(gè)方面的工作：

1.加強(qiáng)殘疾人就業(yè)政策體系建設(shè)，提升就業(yè)保障法治化水平

《殘疾人就業(yè)條例》作為專(zhuān)門(mén)針對(duì)殘疾人就業(yè)的法規(guī)，亟待結(jié)合當(dāng)前殘疾人就業(yè)發(fā)展新態(tài)勢(shì)予以修訂完善，同時(shí)不斷加強(qiáng)配套政策體系的建設(shè)。一方面，目前農(nóng)業(yè)“種養(yǎng)加”和靈活就業(yè)已成為殘疾人最為主要的就業(yè)形式，因此，在依法推進(jìn)按比例就業(yè)的同時(shí)，政府還應(yīng)統(tǒng)籌考慮不同形式的就業(yè)制度的運(yùn)行成本，結(jié)合殘疾人就業(yè)在新發(fā)展階段出現(xiàn)的新特征，不斷完善現(xiàn)有政策，為殘疾人提供更具針對(duì)性、更有效率的服務(wù)與支持。另一方面，殘保金政策的設(shè)計(jì)兼具懲罰與激勵(lì)雙重作用，實(shí)施時(shí)需要進(jìn)一步挖掘激勵(lì)的潛能，加大對(duì)超額完成安排殘疾人就業(yè)任務(wù)的企業(yè)的支持、補(bǔ)貼、宣傳和獎(jiǎng)勵(lì)力度，充分調(diào)動(dòng)用人單位安排殘疾人就業(yè)的積極性。對(duì)正式錄用殘疾人的用人單位按規(guī)定給予崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、無(wú)障礙環(huán)境改造補(bǔ)貼等，對(duì)超比例安排殘疾人就業(yè)的用人單位給予獎(jiǎng)勵(lì)。各級(jí)政府也需充分結(jié)合區(qū)域殘疾人基本情況以及企業(yè)等用人單位對(duì)殘疾人的需求量及需求結(jié)構(gòu)進(jìn)一步細(xì)化殘保金征收管理實(shí)施細(xì)則與配套政策，提高殘保金的資金使用效率，充分發(fā)揮殘保金在促進(jìn)殘疾人就業(yè)與改善殘疾人生活方面的積極作用，從而真正實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)初衷。此外，建議采取積極的殘疾人就業(yè)計(jì)劃，加強(qiáng)殘疾人就業(yè)政策與社保政策的銜接，平衡好福利與勞動(dòng)收入的關(guān)系，激發(fā)殘疾人就業(yè)的興趣、動(dòng)力及意愿，降低殘疾人福利對(duì)其就業(yè)產(chǎn)生的消極影響。

2．加強(qiáng)多元主體協(xié)同，完善殘疾人就業(yè)合作治理機(jī)制

殘疾人就業(yè)政策文本多為單一主體發(fā)布，中國(guó)殘聯(lián)作為政策核心主體，在促進(jìn)殘疾人就業(yè)方面發(fā)揮了重要作用，但殘疾人就業(yè)涉及體制改革、財(cái)政稅收、人力資源、社會(huì)保障等諸多方面，需要多方聯(lián)合，形成合力破解殘疾人就業(yè)難題?，F(xiàn)代治理實(shí)踐表明，不同主體間的有效合作是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑。應(yīng)構(gòu)建以殘疾人為中心，以政府為主導(dǎo)，殘聯(lián)積極協(xié)調(diào)，市場(chǎng)主體和社會(huì)力量積極參與的殘疾人就業(yè)多元主體協(xié)同治理機(jī)制。聚焦殘疾人就業(yè)過(guò)程中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，加強(qiáng)政府各部門(mén)之間的互動(dòng)，加強(qiáng)政府部門(mén)與企事業(yè)單位、社會(huì)組織之間的互動(dòng)，建立完善的殘疾人就業(yè)服務(wù)體系。充分發(fā)揮殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)、助殘社會(huì)組織的作用，形成多方協(xié)同解決殘疾人就業(yè)問(wèn)題的新格局，為殘疾人和用人單位提供專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、全程化、精準(zhǔn)化服務(wù)，不斷優(yōu)化殘疾人就業(yè)環(huán)境，有效地促進(jìn)殘疾人就業(yè)，提升殘疾人就業(yè)的質(zhì)量。

3．加強(qiáng)政策工具結(jié)構(gòu)優(yōu)化，充分發(fā)揮政策組合優(yōu)勢(shì)

加強(qiáng)殘疾人就業(yè)工作的系統(tǒng)規(guī)劃，適度降低供給型、環(huán)境型政策工具使用頻率，提高需求型政策工具運(yùn)用比例。首先，增加對(duì)政府采購(gòu)、業(yè)務(wù)外包等政策工具的運(yùn)用，保持殘疾人就業(yè)市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定性，逐步實(shí)現(xiàn)從庇護(hù)性就業(yè)到競(jìng)爭(zhēng)性就業(yè)的轉(zhuǎn)向。其次，進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外交流，學(xué)習(xí)借鑒各個(gè)國(guó)家及地區(qū)促進(jìn)殘疾人就業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情將其本土化。再次，加強(qiáng)對(duì)基本殘疾類(lèi)型之外的殘疾人就業(yè)需求的關(guān)注，加大對(duì)高校殘疾畢業(yè)生的就業(yè)幫扶，積極探索靈活多元的就業(yè)形式、就業(yè)渠道。最后，加強(qiáng)包括評(píng)估、工作搜尋、工作分析與設(shè)計(jì)、人崗匹配等就業(yè)前、就業(yè)中、就業(yè)后支持的全鏈條就業(yè)支持服務(wù)，促進(jìn)殘疾人人力資本的積累，不斷增強(qiáng)其就業(yè)能力，提升其就業(yè)質(zhì)量。同時(shí)要加強(qiáng)無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)，為殘疾人安全、便利出行提供環(huán)境保障。

殘疾人就業(yè)是殘疾人實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值、提升生活品質(zhì)、更好地融入社會(huì)的重要途徑，對(duì)殘疾人自身、殘疾人家庭以及和諧社會(huì)構(gòu)建都有極為重要的意義。殘疾人就業(yè)政策為促進(jìn)殘疾人就業(yè)、保障殘疾人就業(yè)權(quán)益提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。本研究在科學(xué)評(píng)估殘疾人就業(yè)政策，更好地發(fā)揮政策的促進(jìn)作用方面進(jìn)行了探索，不僅可以彌補(bǔ)當(dāng)前殘疾人就業(yè)政策研究的不足，也為不斷優(yōu)化政策，進(jìn)行就業(yè)政策工具創(chuàng)新提供思路。