抗擊新冠肺炎疫情中的中國(guó)城市韌性治理及其國(guó)際比較

莊國(guó)波，王雪瑩

(南京郵電大學(xué) 社會(huì)與人口學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、研究背景

2020年1月新冠肺炎疫情大規(guī)模暴發(fā)以來，截至2022年1月2日，全球(中國(guó)除外)新冠肺炎疫情累計(jì)確診人數(shù)已超2.8億，死亡人數(shù)高達(dá)456萬。單日新增確診病例132萬例，新增死亡病例5000余例。法國(guó)確診病例達(dá)1 019萬例，意大利、土耳其、俄羅斯等國(guó)家確診病例均超千萬。美國(guó)累計(jì)新冠肺炎確診病例達(dá)5 576萬例；美國(guó)新冠肺炎死亡病例超84萬例[1]。中國(guó)抗疫所取得的巨大成效和對(duì)世界抗疫的積極貢獻(xiàn)，贏得了國(guó)際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)。這一成就的背后，體現(xiàn)了中國(guó)城市在抗擊疫情中韌性治理的積極作用。雖然2021年夏季以來，我國(guó)的一些城市疫情出現(xiàn)反復(fù)，但我國(guó)常態(tài)化疫情防控的措施是十分有效的。城市是國(guó)家的重要基礎(chǔ)單元，國(guó)家在疫情中的狀態(tài)取決于這個(gè)國(guó)家各個(gè)組成部分特別是城市在抗疫中的表現(xiàn)。

韌性最早被物理學(xué)家用來描述材料在外力作用下變形之后的復(fù)原能力，后來人們將“韌性”概念引入城市建設(shè)與管理中，用于描述城市整體功能受到不確定性沖擊時(shí)，城市所具有的抗沖擊以及恢復(fù)的能力。城市“韌性治理”的目的就在于幫助城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，提高城市抵抗突如其來的沖擊以及事后恢復(fù)的能力，借此降低城市發(fā)展中的脆弱性。

面對(duì)疫情，如何減少類似突發(fā)公共衛(wèi)生事件給城市發(fā)展帶來的影響？如何進(jìn)行韌性治理？本文通過對(duì)中西方城市在抗疫中表現(xiàn)出來的“韌性”進(jìn)行對(duì)比，分析我國(guó)城市在抗疫中的成功經(jīng)驗(yàn)，以期為城市治理提供理論研究和實(shí)際工作的參考。

二、抗擊新冠肺炎疫情中我國(guó)城市韌性治理的經(jīng)驗(yàn)

從圖1顯示的2020年1至4月我國(guó)新冠肺炎疫情病例新增確診、治愈、死亡數(shù)據(jù)可以看出，疫情暴發(fā)1個(gè)月內(nèi)，中國(guó)就初步遏制了疫情蔓延；2個(gè)月內(nèi)，本土每日新增病例被控制在個(gè)位數(shù)；3個(gè)月左右的時(shí)間，武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)取得了決定性成果，疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果[2]。在疫情防控的嚴(yán)峻形勢(shì)下，中國(guó)始終堅(jiān)持“人民至上、生命至上”的理念，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，舉全國(guó)之力抗擊疫情。從中央到地方的各級(jí)黨委和政府、人民解放軍、國(guó)有企業(yè)、民間組織和群眾，多方鼎力相助，打響了疫情防控的人民戰(zhàn)爭(zhēng)。國(guó)家先后組織四萬多名醫(yī)護(hù)人員馳援湖北武漢等地，全國(guó)各地采取最全面、最嚴(yán)格、最徹底的防控舉措，堅(jiān)決遏制疫情擴(kuò)散蔓延，體現(xiàn)了中國(guó)城市所具有的強(qiáng)大韌性。

圖1 中國(guó)2020年1—4月新冠肺炎疫情病例數(shù)據(jù)圖注：本圖根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委官網(wǎng)發(fā)布的數(shù)據(jù)整理繪制

(一)意志韌性：“以人為本、生命至上”的抗疫理念

面對(duì)疫情，黨和政府將人民的生命安全和健康置于首要地位，充分彰顯了抗疫意志的強(qiáng)大韌性。什么是最大的人權(quán)？鐘南山說：“人的命是最重要的人權(quán)！我們保住了這么多人的命，這是我們最大人權(quán)的表現(xiàn)”。[3]從健康監(jiān)測(cè)、社區(qū)防控到集中隔離、集中救治，從免費(fèi)檢測(cè)、免費(fèi)治療到物資保障、科研攻關(guān)，從生活照料、困難幫扶到情感關(guān)懷、心理疏導(dǎo)，時(shí)時(shí)處處表現(xiàn)出中國(guó)政府對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的精神。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“把人民生命安全和身體健康放在第一位”，要求“牢記人民利益高于一切”，不惜一切代價(jià)去搶救生命(見表1)。數(shù)據(jù)顯示，武漢確診的2 500名80歲以上高齡患者中，救治成功率接近70%，年紀(jì)最長(zhǎng)者達(dá)108歲[4]?！耙匀藶楸?、生命至上”的抗疫理念是中國(guó)能夠成功阻止疫情擴(kuò)散的重要因素。

(二)資源韌性：強(qiáng)大的資源供應(yīng)與調(diào)配能力

豐富的資源是突發(fā)重大疫情下提升醫(yī)療救治效率、穩(wěn)定救治防疫秩序、增強(qiáng)應(yīng)急防控能力的重要保障，而建立完善的資源統(tǒng)籌調(diào)配體系則是政府應(yīng)對(duì)重大疫情的有效路徑。在這場(chǎng)疫情中，中國(guó)表現(xiàn)出了高效快速的資源配置能力。疫情期間，國(guó)家把應(yīng)急物資保障作為國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，切實(shí)保障抗疫物資迅速到位，為防疫取得勝利奠定了扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。物資運(yùn)輸系統(tǒng)是城市的動(dòng)脈，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，民航、鐵路、公路等各部門紛紛行動(dòng)，重點(diǎn)保障應(yīng)急物資運(yùn)輸，各大物流平臺(tái)紛紛為抗疫物資免費(fèi)開放全國(guó)倉儲(chǔ)資源，提供應(yīng)急中轉(zhuǎn)倉儲(chǔ)和應(yīng)急倉儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)服務(wù)，免費(fèi)倉儲(chǔ)資源涉及全國(guó)100多個(gè)物流中心，涵蓋全國(guó)數(shù)十個(gè)城市[5]。工信部數(shù)據(jù)顯示，疫情發(fā)生后至2020年2月2日，全社會(huì)累計(jì)向湖北發(fā)送醫(yī)用防護(hù)服13.6萬件， N95口罩13.4萬件[6]，極大緩解了疫情暴發(fā)初期湖北防疫物資告急的壓力。財(cái)政部迅速對(duì)疫情作出反應(yīng)，提高湖北省的防控經(jīng)費(fèi)支出，社會(huì)各階層也以最快的速度，以不同的方式，通過各種渠道，持續(xù)馳援湖北武漢。截至2020年4月底，各級(jí)財(cái)政共安排疫情防控資金1499億元[7]，社會(huì)捐款達(dá)到172.87億元(社會(huì)捐款數(shù)據(jù)截至2020年2月3日)[8]。

除物質(zhì)資源之外，人是抗擊疫情戰(zhàn)斗中最核心的資源，發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。如果沒有高素質(zhì)有擔(dān)當(dāng)?shù)娜嗣袢罕?，疫情不可能迅速得到有效控制。武漢因疫情暴發(fā)而封城后，全國(guó)各地200多支醫(yī)療隊(duì)、25 000多名醫(yī)護(hù)人員馳援湖北，奮戰(zhàn)在各大醫(yī)院，其中1 400名軍隊(duì)醫(yī)護(hù)人員奮戰(zhàn)在武漢火神山醫(yī)院[9]。解放軍、司機(jī)、快遞員、醫(yī)療物資生產(chǎn)線上的技術(shù)人員等各行各業(yè)的人堅(jiān)守崗位，無私奉獻(xiàn)，迎難而上，為城市疫情控制貢獻(xiàn)了自己的力量。

(三)制度韌性：優(yōu)越的政治與經(jīng)濟(jì)制度

我國(guó)的政治制度和經(jīng)濟(jì)制度在此次抗疫中體現(xiàn)出突出的優(yōu)越性?？箵粢咔檫^程中，我國(guó)構(gòu)建了合力打贏疫情防控決戰(zhàn)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，充分體現(xiàn)出新型舉國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)。2020年1月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》[10]，發(fā)出最強(qiáng)動(dòng)員令，黨中央對(duì)于國(guó)家大事具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，具有強(qiáng)大的公信力，是戰(zhàn)勝一切困難和風(fēng)險(xiǎn)的“定海神針”。2020年2月10日，為堅(jiān)決落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，國(guó)家衛(wèi)健委建立了省際對(duì)口支援湖北省除武漢市以外地市新冠肺炎醫(yī)療救治工作機(jī)制，統(tǒng)籌安排19個(gè)省份對(duì)口支援湖北省武漢市以外的16個(gè)市州及縣級(jí)市[11]。“一省包一市”，不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本馳援湖北，以“對(duì)口支援”的方式全面阻斷疫情。舉全國(guó)之力控制疫情發(fā)展，這充分彰顯了黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，彰顯了全國(guó)一盤棋的合力優(yōu)勢(shì)。正因我們有政治制度優(yōu)勢(shì)，面對(duì)疫情才能既沉穩(wěn)有序，又快速高效。進(jìn)入疫情常態(tài)化控制之后，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和進(jìn)一步發(fā)展，各地政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策。表2是從東北、西北、華北、華中、東南、西南各地區(qū)分別選擇一個(gè)省份呈現(xiàn)其相關(guān)政策要點(diǎn)。

表2 我國(guó)部分省份針對(duì)新冠肺炎疫情提出的相關(guān)政策

國(guó)有經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈才能保證國(guó)家在國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域具有絕對(duì)的控制權(quán)。所以在疫情期間，我國(guó)可以不計(jì)成本，即使在人們未交費(fèi)的情況下也要正常通水、通電、通氣和供暖，保障人們的日常生活，解決人們的生活困難。上汽大通、北汽集團(tuán)等車企也在第一時(shí)間加入馳援湖北的疫情防控隊(duì)伍當(dāng)中。各大國(guó)有企業(yè)快速啟動(dòng)專項(xiàng)基金，如蔚來快速啟動(dòng)200萬元社會(huì)公益基金，以100萬直接捐助及100萬配資捐助的方式，由武漢當(dāng)?shù)剀囉褧?huì)送往抗疫前線；大眾集團(tuán)攜手合資企業(yè)，共同捐資1.2億元人民幣，用于支持新型冠狀病毒的相關(guān)防治工作[18]。作為抗疫核心主體的各級(jí)黨委和政府，在本次抗疫中承擔(dān)著組織領(lǐng)導(dǎo)傳染病防治工作的各項(xiàng)職責(zé)，發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方力量的中流砥柱作用。

(四)執(zhí)行韌性：強(qiáng)大的政府號(hào)召力與民眾向心力

沒有執(zhí)行力，任何優(yōu)勢(shì)都將是空談。疫情暴發(fā)伊始，為了盡快控制疫情，政府主要采取了兩大措施：一是對(duì)暴發(fā)地區(qū)進(jìn)行封閉管理，阻斷傳播；二是基層群防群治、聯(lián)防聯(lián)控。這些都離不開群眾的配合，黨和政府與14億中國(guó)人民的積極配合是我國(guó)能夠在3個(gè)月內(nèi)成功控制疫情的關(guān)鍵。疫情防控期間，400萬名社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在全國(guó)65萬個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)，監(jiān)測(cè)疫情、測(cè)量體溫、排查人員、站崗值守、宣傳政策、消毒殺菌，守好疫情防控第一道關(guān)口，為億萬居民筑起阻斷疫情傳播的牢固防線。張貼公告、宣傳防疫知識(shí)，細(xì)致摸排、逐戶登記信息……社區(qū)工作是一分部署，九分執(zhí)行。社區(qū)工作者們手持?jǐn)U音器、肩背消毒桶，走遍轄區(qū)每一個(gè)單元、每一條樓道、每一戶家庭。國(guó)家動(dòng)員令一出，全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)步調(diào)一致，廣大民眾積極配合，創(chuàng)造了抗疫奇跡。除此之外，武漢火神山、雷神山醫(yī)院的建成則是抗疫的另一“奇跡”。2020年1月，仿照非典時(shí)期“小湯山”的醫(yī)院模式，這兩所應(yīng)急專科醫(yī)院拔地而起。7 000余名建設(shè)者日夜鏖戰(zhàn)，集中全城乃至全國(guó)的資源，十天時(shí)間完成從設(shè)計(jì)到交工的全過程，“兩山”醫(yī)院建設(shè)展現(xiàn)了中國(guó)速度，充分彰顯了我國(guó)基層組織、人民群眾、國(guó)有企業(yè)超強(qiáng)的執(zhí)行力。

(五)技術(shù)韌性：科技高速發(fā)展與成果迅速轉(zhuǎn)化

科技的發(fā)展與應(yīng)用是防范、化解重大疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的重要支撐。

首先，醫(yī)療技術(shù)水平的提升在挽救患者生命、提高患者治愈率、降低病亡率方面發(fā)揮了重要作用。自2019年底湖北省武漢市疾控中心發(fā)現(xiàn)不明原因的肺炎病例起，至2020年1月，半個(gè)月內(nèi)中科院武漢病毒研究所即獲得新冠病毒全基因組序列，并研制出高特異性的檢測(cè)試劑。我國(guó)科研人員在“滅活疫苗、基因工程重組的亞單位疫苗、腺病毒載體疫苗、減毒流感病毒載體疫苗、核酸疫苗”五個(gè)方向推進(jìn)了疫苗的科研攻關(guān)[19]。2021年2月25日，腺病毒載體新冠疫苗上市注冊(cè)申請(qǐng)獲得國(guó)家藥品監(jiān)督管理局附條件批準(zhǔn)，2021年9月9日，中國(guó)已完成針對(duì)德爾塔變異株滅活疫苗的臨床前研究，各疫苗研發(fā)單位還開展了針對(duì)貝塔株、德爾塔株的腺病毒載體疫苗和核酸疫苗研發(fā)工作[20]。

其次，信息化技術(shù)在抗擊疫情中也作出了重要貢獻(xiàn)。人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)為有效抗擊疫情提供了支持，成為抗疫的硬核力量。第一，在疫情防控第一線，新技術(shù)催生下的智能化呼吸機(jī)、監(jiān)護(hù)儀、制氧機(jī)、負(fù)壓救護(hù)車等醫(yī)療產(chǎn)品在危重病人搶救以及抑制病毒擴(kuò)散中發(fā)揮了重要的作用。第二，在疫情監(jiān)控方面，全國(guó)各地都建設(shè)了新冠肺炎疫情監(jiān)控大數(shù)據(jù)平臺(tái)、發(fā)熱門診監(jiān)測(cè)大屏及新冠病毒醫(yī)學(xué)觀察者管理平臺(tái)，為公眾及政府提供疫情分析報(bào)告；健康碼是根據(jù)健康狀況分類的“數(shù)字化通行證”，保障政府對(duì)民眾健康的動(dòng)態(tài)管理；利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建的城市疫情動(dòng)態(tài)熱力圖可以還原城市疫情發(fā)生全過程；智能分析及預(yù)測(cè)可以為政府決策、應(yīng)急管理、資源調(diào)度、重大事件研判及預(yù)測(cè)提供直接的支持。第三，復(fù)工復(fù)產(chǎn)過程中，遠(yuǎn)程辦公成為疫情期間較為普遍的辦公形式。疫情提高了大眾對(duì)線上模式的接受與適應(yīng)程度，傳統(tǒng)商務(wù)活動(dòng)中銷售、合約簽訂、客服等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)也開始積極探索網(wǎng)絡(luò)簽約等線上形式。這些新興科技在疫情防控各個(gè)方面的應(yīng)用，充分體現(xiàn)出科學(xué)技術(shù)不僅是改善和提高人民群眾生活質(zhì)量的不竭動(dòng)力，更能在關(guān)鍵時(shí)刻發(fā)揮守護(hù)國(guó)家和人民安全的巨大作用。

三、中國(guó)城市韌性治理的國(guó)際差異比較

本文從抗沖擊韌性、資源供給韌性、社會(huì)制度韌性、執(zhí)行韌性四個(gè)方面對(duì)中外疫情防治情況進(jìn)行對(duì)比，深層挖掘抗疫效果差異巨大的原因。

(一)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力差異與抗沖擊韌性

抗沖擊韌性就是一個(gè)城市在面對(duì)突如其來的沖擊時(shí)，能夠迅速反應(yīng)，識(shí)別并分散風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對(duì)沖擊的能力。良好的抗沖擊韌性能夠?yàn)槌鞘袘?yīng)對(duì)沖擊爭(zhēng)取更多的時(shí)間。而一個(gè)城市要具備較強(qiáng)的抗沖擊韌性，需要硬實(shí)力和軟實(shí)力兩個(gè)方面的支撐。硬實(shí)力包括組織機(jī)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技裝備等要素；軟實(shí)力主要包括公共應(yīng)急法制保障、預(yù)警指標(biāo)體系、緊急行為方式等要素[21]。

我國(guó)的疫情防控工作體現(xiàn)了良好的抗沖擊韌性，從中央到地方各級(jí)政府能夠?qū)σ咔檠杆僮鞒龇磻?yīng)，通過采取有序且有效的防控措施，最終使確診病例人數(shù)峰值定格在了發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例后的3個(gè)月內(nèi)。在抗擊疫情過程中，我國(guó)政府各部門清晰的職責(zé)分配與按計(jì)劃行動(dòng)的能力是有序應(yīng)對(duì)突發(fā)沖擊的基礎(chǔ)，政府敏銳地發(fā)現(xiàn)此次疫情的嚴(yán)重性，當(dāng)機(jī)立斷，綜合施策，雷厲風(fēng)行，采取了建國(guó)以來最全面、最廣泛、最徹底、最嚴(yán)格的舉措。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將新冠病毒納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防控制措施，中國(guó)內(nèi)地31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)啟動(dòng)重大公共衛(wèi)生事件一級(jí)響應(yīng)應(yīng)急機(jī)制。

然而在中國(guó)舉全國(guó)之力抗擊疫情時(shí)，部分西方國(guó)家并未成功識(shí)別此次疫情的嚴(yán)重程度，反而是輕視警告，低估疫情。2020年1月22日，美國(guó)發(fā)現(xiàn)本土的0號(hào)病例，直到3月底各州才逐漸采取措施，期間整整兩個(gè)月的時(shí)間，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府都沒有對(duì)這場(chǎng)疫情給予足夠的重視，這樣漫長(zhǎng)的反應(yīng)時(shí)間是導(dǎo)致美國(guó)新冠肺炎疫情大暴發(fā)的一個(gè)重要原因。美國(guó)多次無視世衛(wèi)組織和國(guó)內(nèi)外專家警告，聲稱疫情是大號(hào)流感、完全可控，并自稱抗疫物資充足、病毒檢測(cè)能力世界最強(qiáng)，甚至宣稱口罩可以清潔后重復(fù)使用等，最終錯(cuò)失了抗疫良機(jī)，導(dǎo)致疫情在美國(guó)境內(nèi)迅速蔓延。至2020年3月13日，由于疫情暴發(fā)引發(fā)民眾恐慌和美股熔斷，美國(guó)聯(lián)邦政府才不得不宣布全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)。由于疫情初期美國(guó)低估了新冠肺炎疫情的嚴(yán)重性，政府沒有進(jìn)行有效防控，錯(cuò)過窗口期，導(dǎo)致新冠肺炎確診病例及死亡病例快速攀升。表3列出了部分國(guó)家發(fā)現(xiàn)新冠肺炎病例的時(shí)間及政府采取的相關(guān)措施。

表3 部分國(guó)家出現(xiàn)病例時(shí)間及政府措施

(二)物資生產(chǎn)與協(xié)調(diào)能力差異與資源供給韌性

豐富的資源是增強(qiáng)城市韌性的物質(zhì)基礎(chǔ)，面對(duì)突如其來、性質(zhì)不明的未知沖擊和破壞，具有資源供給韌性是城市社會(huì)系統(tǒng)快速有效應(yīng)對(duì)危機(jī)的必要條件之一。能夠快速地整合各類資源，具有健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，是抗擊疫情過程中資源韌性最直觀的體現(xiàn)。

與建立起統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系的中國(guó)形成鮮明對(duì)比的是，疫情暴發(fā)之際，部分西方國(guó)家由于缺少完整的產(chǎn)業(yè)鏈和統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系，抗疫物資緊缺，因而無法彌補(bǔ)巨大的醫(yī)療物資缺口。德國(guó)截留出口物資，法國(guó)警察因缺少口罩而罷工，日本發(fā)放可重復(fù)使用的棉布口罩，意大利發(fā)放布條口罩[27]。美國(guó)政府曾要求停止向加拿大及拉丁美洲的國(guó)家和地區(qū)出口美國(guó)制造的N95防護(hù)口罩，一邊限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)醫(yī)療物資的企業(yè)出口，一邊又在海外設(shè)法購買可用的口罩，并堵上向其他國(guó)家運(yùn)送物資的途徑。同時(shí)，群眾恐慌造成的醫(yī)療資源浪費(fèi)嚴(yán)重影響了抗疫效果。此外，很多聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦政府與各州之間關(guān)于物資問題也存在著不可調(diào)和的矛盾。如美國(guó)疫情暴發(fā)后，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局沒有采取有力措施甚至參與競(jìng)價(jià)，聯(lián)邦政府和州政府之間、各州政府之間在儲(chǔ)備和采購醫(yī)療物資方面產(chǎn)生矛盾，相互搶奪醫(yī)療資源。聯(lián)邦政府的指令形同虛設(shè)，各州自行其是，美國(guó)加利福尼亞等州因?qū)β?lián)邦政府不滿，聯(lián)合起來公開對(duì)抗聯(lián)邦政府政策，錯(cuò)過了抗擊疫情的寶貴時(shí)機(jī)。2021年4月中旬開始，印度每天感染病例超過20萬人，床位緊缺、醫(yī)療資源缺口大，導(dǎo)致印度民眾產(chǎn)生失望恐慌的情緒。新德里的所有醫(yī)院都報(bào)告氧氣瓶嚴(yán)重短缺，不少醫(yī)院對(duì)外發(fā)出“剩余氧氣只夠維持2～18小時(shí)”的警告。印度第二波疫情的全面崩盤充分反映了資源韌性在城市應(yīng)對(duì)疫情沖擊過程中的重要性。

(三)政府行動(dòng)能力差異與社會(huì)制度韌性

從央地關(guān)系的層面看，中西方的政治制度具有“集中統(tǒng)一”與“多元分權(quán)”的巨大差異。美國(guó)的國(guó)家制度以“兩黨制”和“聯(lián)邦制”為特色。不同于我國(guó)“全國(guó)一盤棋”“集中力量辦大事”的制度韌性，美國(guó)“兩黨制”制度之下，民主黨與共和黨未能攜手抗擊疫情，而是各行其是。因?yàn)檎h紛爭(zhēng)走向政治極化，決策效率低下，喪失疫情防控的最佳時(shí)機(jī)。另外，在兩黨激烈競(jìng)爭(zhēng)的大背景下，由于美國(guó)重災(zāi)區(qū)各州的州長(zhǎng)多為民主黨人，由共和黨主導(dǎo)的聯(lián)邦政府和由民主黨主導(dǎo)的各州政府也開始產(chǎn)生嚴(yán)重分歧。圍繞“紐約是否封城”問題，紐約州州長(zhǎng)曾做出“紐約封城就是聯(lián)邦向紐約宣戰(zhàn)”的強(qiáng)硬表示；圍繞復(fù)工復(fù)產(chǎn)問題，民主黨執(zhí)政的加利福尼亞等州公開對(duì)抗聯(lián)邦政府的政策。聯(lián)邦政府與各州政府圍繞何時(shí)啟動(dòng)緊急狀態(tài)、何時(shí)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)等議題爭(zhēng)論不休，各州之間為了爭(zhēng)搶防疫資源惡性競(jìng)爭(zhēng)，聯(lián)邦政府與州政府互相拆臺(tái)，各種判斷頻頻失誤，坐失一個(gè)又一個(gè)防控良機(jī)。

從政府權(quán)限的維度看，中西方的政治制度也存在明顯差異。以英國(guó)為代表的部分西方國(guó)家之所以認(rèn)同“群體免疫模式”，很大程度上是因?yàn)槲鞣秸臋?quán)力有限，特別是在新自由主義政策的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)之下，西方政府一向大力推行加強(qiáng)個(gè)體責(zé)任、社區(qū)自治、公共部門與私人部門合作等措施，將公共服務(wù)職能交由社會(huì)力量承擔(dān)，形成了“大社會(huì)-小政府”的格局。如果城市治理中的強(qiáng)制力不能得到很好的執(zhí)行，疫情的傳播將會(huì)變得不可控。針對(duì)城市中民眾的不同訴求，在危機(jī)時(shí)期更要提高城市治理的強(qiáng)制力，這是特殊階段必須要采取的措施[28]，然而在西方這很難實(shí)現(xiàn)。西方國(guó)家由于難以通過行政機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致自我恢復(fù)能力較差的地區(qū)迅速淪陷。歐美國(guó)家城市的基礎(chǔ)設(shè)施、科技裝備等并不差，但由于政府管控能力弱而錯(cuò)過了最佳反應(yīng)期，為后期的防疫工作增加了難度。

(四)民眾凝聚力差異與執(zhí)行韌性

人民的信任和支持是政府的力量之源，缺少執(zhí)行力和公信力的政府很難對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的緊急情況進(jìn)行快速而有效的控制。中國(guó)文化崇尚集體主義，西方文化追求個(gè)人主義，部分西方城市的民眾一味追求所謂的“自由”和“人權(quán)”，對(duì)政府抗疫措施表達(dá)了嚴(yán)重的不滿情緒，對(duì)政府政策視若無物。2020年3月16日，法國(guó)巴黎爆發(fā)大規(guī)?？棺h示威游行，民眾紛紛上街反對(duì)因新冠肺炎疫情而封城。美國(guó)密歇根州首府蘭新市以及俄亥俄州、肯塔基州的民眾在2020年4月15日前后連續(xù)舉行了一周的抗議活動(dòng)，抗議者們開著汽車在政府大樓周圍游行，鳴響喇叭，舉著要求取消禁令的標(biāo)語，并站在州議會(huì)大廈外高喊口號(hào)。在這些抗議民眾中，還出現(xiàn)了不少持槍的示威者。2020年5月份，德國(guó)和英國(guó)的多地也發(fā)生了反對(duì)疫情限制措施的民眾抗議活動(dòng)。單是在亞歷山大廣場(chǎng)和柏林人民劇院前就聚集上千名示威者。柏林出動(dòng)約1 000名警力到各個(gè)示威地點(diǎn)戒備，約200人被拘留。直到2021年5月22日，德國(guó)柏林還發(fā)生多起針對(duì)防疫措施的示威活動(dòng)，大約100人被“臨時(shí)限制自由”[29]。正是由于西方部分國(guó)家民眾配合意愿不強(qiáng)，從而導(dǎo)致政府政策難以有效落實(shí)，執(zhí)行韌性差。

四、疫情防控常態(tài)化下加強(qiáng)中國(guó)城市韌性治理的策略

當(dāng)前正處于全球疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，世界范圍內(nèi)許多城市疫情還有反復(fù)。研究如何提升城市應(yīng)對(duì)不確定性沖擊時(shí)的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，如何不斷提升城市韌性，具有重要意義。城市治理包括常態(tài)化治理和應(yīng)急治理，扎實(shí)有序的常態(tài)化治理是應(yīng)急治理的基礎(chǔ)。因此，面對(duì)逐漸成為常態(tài)的“未知”的壓力和沖擊，只有在疫情防控常態(tài)化下做好韌性治理工作，不斷完善城市韌性治理體系，我國(guó)城市才能在疫情反復(fù)時(shí)有效應(yīng)對(duì)沖擊。

(一)提高城市“風(fēng)險(xiǎn)警惕性”，增強(qiáng)抗沖擊韌性

在應(yīng)對(duì)2020年初以來的新冠肺炎疫情沖擊中，我國(guó)交出了令人滿意的答卷，但并不等于我國(guó)城市面對(duì)突發(fā)事件的抗沖擊體系已經(jīng)無懈可擊。突發(fā)事件每時(shí)每刻都有可能降臨，每類事件既有其一般性，又有其特殊性。因此，我們應(yīng)不斷完善城市管理應(yīng)急預(yù)案，著力于建設(shè)一個(gè)全面、完整的城市抗沖擊體系。一要開展城市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。結(jié)合自然條件、地理區(qū)位、人口產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等，定期開展城市綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，識(shí)別城市在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、社會(huì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)等方面的軟硬件短板[30]。針對(duì)暴雨、洪災(zāi)、火災(zāi)、爆炸事故等城市危機(jī)，我國(guó)絕大多數(shù)城市都已經(jīng)實(shí)施了預(yù)警管理，制定了從源頭進(jìn)行治理的解決方案。結(jié)合城市自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施特點(diǎn)等，有針對(duì)性地制定不同的風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)案及應(yīng)急措施清單[31]。二要完善我國(guó)公共應(yīng)急管理法制體系。結(jié)合此次疫情中出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步修訂和完善城市應(yīng)急管理相關(guān)法律，強(qiáng)化各主體的責(zé)任，在基層管理、生活救助等領(lǐng)域?qū)ｉT立法，完善現(xiàn)行的具體制度、實(shí)施細(xì)則和辦法，使各項(xiàng)工作均能有法可依。三要通過開展健康教育、應(yīng)急危機(jī)知識(shí)培訓(xùn)與演練等，不斷提高公眾的危機(jī)意識(shí)，提升公眾對(duì)危機(jī)事件的處置能力，提高民眾的自救互救能力，提高社會(huì)整體警惕性。

(二)健全應(yīng)急資源調(diào)配網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)資源韌性

此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，暴露出不少應(yīng)急物資保障方面的短板和問題。部分地區(qū)制度建設(shè)和執(zhí)行力不夠，特別是在疫情暴發(fā)的早期，工作人員應(yīng)急管理能力不足，缺乏信息溝通和資源共享渠道，應(yīng)急物資保障方面的社會(huì)協(xié)同不暢，難以實(shí)現(xiàn)高效統(tǒng)一的指揮和有效調(diào)度管理。為了解決以上問題，各級(jí)政府要推動(dòng)應(yīng)急物資的資源共享和供需銜接，建設(shè)應(yīng)急物資保障數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)，搭建使用單位與應(yīng)急物資生產(chǎn)、銷售企業(yè)的供需平臺(tái)，建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備需求動(dòng)態(tài)清單，為應(yīng)急、醫(yī)療、公安、消防等有關(guān)部門提供綜合性服務(wù)，架起應(yīng)急物資信息互通的橋梁。建立部門間、地區(qū)間的應(yīng)急物資快速互助機(jī)制，做好各地區(qū)或跨區(qū)域各類資源共享、物資協(xié)調(diào)配置和生產(chǎn)布局工作。捐贈(zèng)程序透明化，明確相關(guān)部門的工作職責(zé)，健全捐贈(zèng)物資的管理機(jī)制，最大程度地提升應(yīng)急物資保障效率，提高資源的整體利用率。

(三)構(gòu)建多元復(fù)合型治理體系，增強(qiáng)制度韌性

地方政府作為城市公共安全的重要維護(hù)者，在其職責(zé)范圍內(nèi)擔(dān)當(dāng)著城市抗災(zāi)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和協(xié)調(diào)員的角色，其主要職責(zé)是建立更具抗災(zāi)能力的公共安全體系。我國(guó)政府在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織動(dòng)員上具有無可比擬的制度優(yōu)勢(shì)，在危機(jī)情境下能夠?qū)㈥P(guān)鍵資源進(jìn)行集中配置。但在許多地方還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如基層領(lǐng)導(dǎo)者臨機(jī)決策能力有待提高，跨部門溝通與協(xié)調(diào)仍有待加強(qiáng)等。要解決這些問題，應(yīng)從治理理念、治理方式、治理手段等多方面出發(fā)，總結(jié)反思此次新冠肺炎疫情對(duì)城市治理提出的要求，加快補(bǔ)齊短板，不斷增強(qiáng)制度韌性，提升治理水平。首先，各級(jí)政府應(yīng)重視智慧城市建設(shè)。信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)的應(yīng)用是大城市全面掌握、有效處置疫情的有力工具，智慧城市建設(shè)能夠使城市治理更加高效精細(xì)。因此，政府想增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，必須不斷提升城市數(shù)字化和精細(xì)化治理水平。其次，為了提高城市公共安全組織韌性，政府管理思路需要向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。整體性城市疫情防控治理模式并不是以政府為單一治理主體，恰恰相反，它要求多元主體參與治理，因此，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)力量有序參與[32]，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、公眾及媒體的積極性，構(gòu)建起多元主體間良性互動(dòng)的復(fù)合型治理體系，實(shí)現(xiàn)公共安全治理資源的有效配置。最后，應(yīng)注重社區(qū)基層治理工作，完善城市社區(qū)治理機(jī)制。加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)基層黨組織對(duì)基層治理的領(lǐng)導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和組織機(jī)關(guān)干部下基層，用社區(qū)群眾組織充實(shí)社區(qū)基層工作隊(duì)伍，上下聯(lián)動(dòng)，充實(shí)社區(qū)基層組織力量，確保城市社區(qū)治理工作順利開展，促進(jìn)城市社區(qū)治理落到實(shí)處。

(四)發(fā)展新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)科技韌性

疫情防控是一個(gè)復(fù)雜的過程，其間要經(jīng)歷許多環(huán)節(jié)，如檢測(cè)、查找、隔離、收治，每一個(gè)環(huán)節(jié)都離不開現(xiàn)代科技手段的運(yùn)用，只有尊重科學(xué)，依靠技術(shù)，才能有效開展常態(tài)化的疫情防控。因此，面對(duì)突發(fā)災(zāi)害，要不斷加大研發(fā)投入，提高科技水平?，F(xiàn)代科技手段尤其是信息化手段能夠?yàn)楣残l(wèi)生應(yīng)急管理提供必要的技術(shù)支持，提升醫(yī)療診治與病原檢測(cè)效率。在醫(yī)療技術(shù)水平提升方面，要積極探索信息技術(shù)特別是人工智能在臨床診療上的應(yīng)用；在檢測(cè)技術(shù)和疫苗研制方面，積極借助高校、科研院所的技術(shù)力量，不斷提高公共衛(wèi)生相關(guān)檢測(cè)和治療技術(shù)水平，為早期排查、病毒溯源、新型疫苗研制等疫情防控工作提供更加強(qiáng)大的技術(shù)支撐。新型技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，同時(shí)也是技術(shù)與知識(shí)的密集區(qū)，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。發(fā)展新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式更加先進(jìn)，從而激活城市的經(jīng)濟(jì)韌性。

五、結(jié)語

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出“建設(shè)海綿城市，韌性城市，提高城市治理水平，加強(qiáng)特大城市治理中的風(fēng)險(xiǎn)防控。”[33]推動(dòng)城市的韌性治理，不僅是解決各種城市問題的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)我國(guó)城市治理現(xiàn)代化的重要途徑。

韌性城市建設(shè)是一種城市風(fēng)險(xiǎn)治理的新思路，如何提高城市抵御、消解不確定性風(fēng)險(xiǎn)的能力，建設(shè)有韌性的城市，逐漸成為城市建設(shè)者關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文從城市韌性的內(nèi)涵出發(fā)，通過分析城市在我國(guó)疫情防治中的表現(xiàn)，將城市韌性解讀為意志韌性、資源韌性、制度韌性、執(zhí)行韌性等，并提出增強(qiáng)城市韌性的路徑。后續(xù)的研究擬對(duì)城市韌性內(nèi)涵作進(jìn)一步深化，形成韌性評(píng)價(jià)的一二級(jí)指標(biāo)體系。此次疫情是全球性危機(jī)，各個(gè)國(guó)家各個(gè)城市必須形成抗疫共同體，不斷提升城市系統(tǒng)韌性，才能早日打贏疫情攻堅(jiān)戰(zhàn)。