基于政策網(wǎng)絡(luò)理論的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力研究

甘曉成，娜仁高娃，艾力飛熱·阿不都古力

(新疆大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830000)

隨著人口老齡化程度的加深，我國未來將面臨眾多由此產(chǎn)生的社會(huì)公共問題。完善相關(guān)社會(huì)保障制度，建設(shè)多層次社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系刻不容緩。除了完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、貧困老年人救助制度以及老年福利制度外，提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)也是保障老年群體生活的核心內(nèi)容之一。目前家庭養(yǎng)老與社會(huì)化養(yǎng)老是我國主要的養(yǎng)老模式，其中社會(huì)化養(yǎng)老主要指機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老?！渡鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》指出社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療保健、精神慰藉、法律服務(wù)等，它使老人在居住家中得到家人照料的同時(shí)也能接受社區(qū)組織及相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)。早在2001年我國民政部就宣布在全國社區(qū)實(shí)施老年福利服務(wù)“星光計(jì)劃”,建立社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[1]?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》也指出要建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，基本健全居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)方面的地位不斷提升。2019年政府工作報(bào)告中提到“要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”“新建居住區(qū)應(yīng)配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施”等，政府希望通過資金支持、社會(huì)引導(dǎo)、引入市場機(jī)制等手段促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能力的全面提升，從試點(diǎn)地區(qū)探索出與全國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展目標(biāo)相符的經(jīng)驗(yàn)。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力是指參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多方主體能夠通過整合、利用、協(xié)調(diào)自身與相互間的資源，從而滿足老年人養(yǎng)老需求的能力。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力關(guān)系著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量和實(shí)施效果，因此，通過何種途徑提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力不僅直接影響?zhàn)B老政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的未來發(fā)展指明了方向。

一、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力指標(biāo)體系構(gòu)建

(一)相關(guān)研究綜述

從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給方來看，社區(qū)組織是最重要的基層治理單位，具有自我管理、自我服務(wù)的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，更多權(quán)力下放至基層社區(qū)，社區(qū)組織具有自治性與民間性的特征，能夠成為政府與民眾的溝通橋梁，凝聚民眾力量，增進(jìn)公共利益。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要依托社區(qū)的建設(shè)發(fā)展，徐金燕等指出社區(qū)自治組織目前存在法律上身份地位不明確、行政體制過度管理、沒有財(cái)政專項(xiàng)資金、治理能力薄弱等問題[2]；李鑫等認(rèn)為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本對社區(qū)自治能力影響較大[3]；毛佩瑾等則認(rèn)為人力資源水平是社區(qū)管理能力的主要影響因素，社區(qū)工作人員的學(xué)習(xí)能力、受培訓(xùn)力度與工作的匹配程度是關(guān)鍵[4]。社區(qū)工作人員是提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主體，因此，要提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力首先要提高社區(qū)的人力資源水平；其次，社區(qū)組織管理能力關(guān)系著社區(qū)養(yǎng)老工作的安排部署，也是影響社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的重要因素；最后，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的建設(shè)需要場所、設(shè)備、設(shè)施等作為依托。目前并沒有完善的關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的規(guī)范，王承慧對美國劍橋社區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施體系進(jìn)行分析并結(jié)合我國國情構(gòu)建了包括社區(qū)老年服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、托老所等設(shè)施在內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展框架[5]。王依明等在對我國城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行研究后，指出我國的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)類設(shè)施主要包括老年人日間照料中心、社區(qū)助餐點(diǎn)、老年活動(dòng)中心、老年學(xué)校(大學(xué))，以及社區(qū)藥店、康復(fù)理療點(diǎn)、戶外或室內(nèi)健身點(diǎn)等服務(wù)對象不完全局限于老年人的社區(qū)服務(wù)設(shè)施[6]。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能否充分滿足老年人需求是檢驗(yàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的核心判定標(biāo)準(zhǔn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配程度直接反映養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率。從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的接受者需求的角度看，家庭養(yǎng)老方式目前依然是老年人主要選擇的養(yǎng)老方式。王瓊基于全國性的城市老年人口調(diào)查數(shù)據(jù)研究城市老年人對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的需求現(xiàn)狀及影響因素，發(fā)現(xiàn)城市老年人對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求較高,但需求被滿足程度低[7]；還有研究在對全國近一萬戶家庭進(jìn)行調(diào)查研究后認(rèn)為老年人的養(yǎng)老需求主要有生活照料、醫(yī)療照護(hù)、精神慰藉和社會(huì)活動(dòng)[8-9]；另有研究認(rèn)為不同老年人群體有著不同的養(yǎng)老服務(wù)需求，老人的文化程度、自理能力是主要影響因素[10]。總體上看，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求大致符合馬斯洛需求理論。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的建設(shè)需要從多方面、多角度進(jìn)行分析。有學(xué)者通過建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)模型，對我國城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的資金投入、人力資源投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供的滿意度進(jìn)行量化評(píng)價(jià)后，指出應(yīng)發(fā)揮政府在規(guī)則政策制定、公共產(chǎn)品供應(yīng)等方面的關(guān)鍵作用，引進(jìn)相關(guān)企業(yè)參與，加大對社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)硬件設(shè)施的投入并鼓勵(lì)社會(huì)各界參與支持，提供更加高層次、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)[10-11]。而韋宇紅從人力資源、物力資源、財(cái)力資源、組織資源等方面對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源進(jìn)行了界定[12]。

綜上所述，學(xué)者們從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供求兩端視角出發(fā)，分析了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的組成要素，形成了多角度但略顯碎片化的研究成果，缺乏系統(tǒng)整合的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力評(píng)價(jià)體系，并且相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量也有限。因此，本文將通過文獻(xiàn)梳理構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力指標(biāo)體系，同時(shí)運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)理論對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)涉及的各個(gè)主體及其互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行分析闡述，進(jìn)一步提出提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的有效路徑，以期為我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的未來發(fā)展建言獻(xiàn)策。

(二)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力指標(biāo)體系

根據(jù)對文獻(xiàn)的梳理及分析，從社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需匹配角度，我們完善了對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的認(rèn)識(shí)，即參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的多方主體能夠通過整合、利用、協(xié)調(diào)人力資源、物力資源、財(cái)力資源來滿足老人生活照料、醫(yī)療保健、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、權(quán)益維護(hù)等需求。想要提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力首先需要對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力進(jìn)行剖析并構(gòu)建一個(gè)完整的能力指標(biāo)體系，見圖1。

圖1 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力指標(biāo)體系

如圖1所示，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力由相關(guān)工作人員自身的能力、社區(qū)工作人員管理水平及其他潛在人力資源構(gòu)成的人力資源方面的綜合能力(文中簡稱為人力資源能力)，社區(qū)提供物質(zhì)設(shè)施等并保證其得到有效使用的能力(文中簡稱為物力資源能力)，組織管理能力，社區(qū)籌集、管理資金的能力(文中簡稱為財(cái)力資源能力)和目前社區(qū)可提供的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目五方面組成。其中，從供給端來看，人力資源能力包含社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給人員的基本情況及管理制度(包括薪資管理、績效管理、培訓(xùn)情況等內(nèi)容)，以及其他潛在可使用的人力資源。物力資源能力包括社區(qū)內(nèi)能夠提供養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備、場所的數(shù)量、質(zhì)量以及其使用情況。組織管理能力包含兩方面，一方面是社區(qū)自組織及其組織管理制度，另一方面是社區(qū)組織與其他社會(huì)組織(社區(qū)居民自治組織、社區(qū)黨群組織、社區(qū)民間組織等)及商業(yè)組織的合作能力。財(cái)力資源能力是指社區(qū)擁有的，能夠用于養(yǎng)老服務(wù)的資金額度，以及多渠道獲取資金并有效管理使用的能力。從需求端來看，目前社區(qū)可提供的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目是指在整合、利用、協(xié)調(diào)上述資源后能夠滿足老年群體社區(qū)養(yǎng)老需求的服務(wù)項(xiàng)目，體現(xiàn)了滿足老年人需求的能力。由上述五方面構(gòu)成的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力指標(biāo)體系，從供需雙方視角出發(fā)，以養(yǎng)老服務(wù)的供需匹配為目標(biāo)導(dǎo)向，較為全面地展示了提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的關(guān)鍵因素。

二、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)及互動(dòng)關(guān)系分析

政策網(wǎng)絡(luò)理論是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策研究領(lǐng)域，分析政策過程中政策利益相關(guān)者進(jìn)行的資源交換、利益博弈等互動(dòng)關(guān)系。趙德余等學(xué)者運(yùn)用Cite Space構(gòu)建了近15年我國政策網(wǎng)絡(luò)研究的知識(shí)圖譜，指出政策網(wǎng)絡(luò)理論研究以社會(huì)科學(xué)理論為導(dǎo)向，側(cè)重于對網(wǎng)絡(luò)治理、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)治理以及網(wǎng)絡(luò)分析等概念的研究[13]。政策網(wǎng)絡(luò)對政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，一些西方學(xué)者基于不同的學(xué)科背景形成了不同的研究視角。其中，比較有代表性的是Marsh、Rhode將政策網(wǎng)絡(luò)分為五種類型：政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)以及議題網(wǎng)絡(luò)[14]，較為全面系統(tǒng)地闡述了政策網(wǎng)絡(luò)的組成要素。

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)就是指參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的各個(gè)相關(guān)主體的集合與相互關(guān)系。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程雖然以社區(qū)組織為核心，但同時(shí)也需要各級(jí)政府部門、企業(yè)、社會(huì)組織等多方主體共同參與其中，他們掌握不同的資源，具有不同的功能，并能夠在不同領(lǐng)域采取不同方式提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力。劉亞娜從網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、資源依賴狀況等維度構(gòu)建相關(guān)主體的互動(dòng)格局及政策聯(lián)盟[15]。本文結(jié)合前人的研究構(gòu)建了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，見圖2。

圖2 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)

如圖2所示，社區(qū)養(yǎng)老政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)由環(huán)境供給方、服務(wù)供給方及實(shí)際需求方構(gòu)成。其中政策社群是指掌握一定政治資源的中央政府及各職能部門，既包含縱向科層行政關(guān)系，還包括橫向同級(jí)政府部門。我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的政策社群主要包括：國務(wù)院、民政部、全國老齡工作委員會(huì)、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部、國土資源部、國家稅務(wù)總局等部門。他們制定符合國家宏觀戰(zhàn)略的政策，營造有利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策環(huán)境，并協(xié)調(diào)解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過程中存在的各主體間的利益沖突等。

府際網(wǎng)絡(luò)是以地方政府及職能部門構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，主要作用是上傳下達(dá)相關(guān)政策，并制定執(zhí)行符合地區(qū)實(shí)際情況的相關(guān)政策。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，府際網(wǎng)絡(luò)與政策社群共同構(gòu)成結(jié)構(gòu)緊密的環(huán)境支持方，制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)政策措施，并在服務(wù)過程中提供必要的資源支持與承擔(dān)監(jiān)管等責(zé)任。

專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要是指具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)和技能的個(gè)人或組織構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)主要包括專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)工、研究養(yǎng)老問題的學(xué)者，以及日間照料中心、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生院、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等能夠?yàn)槔夏耆颂峁I(yè)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)主體，他們具備專業(yè)性資源優(yōu)勢。

生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)是指具體的服務(wù)提供者構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中社區(qū)承擔(dān)核心責(zé)任，其在組織提供社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的過程中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。還有社會(huì)中相關(guān)營利性的商業(yè)組織與非營利性的社會(huì)組織如志愿者團(tuán)隊(duì)等都能夠?yàn)樯鐓^(qū)養(yǎng)老事業(yè)提供相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)。

議題網(wǎng)絡(luò)主要指政策的受眾群體，即直接或間接接受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的人群構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。包括社區(qū)中的老年群體、老人家屬等。議題網(wǎng)絡(luò)規(guī)模龐大且結(jié)構(gòu)松散，網(wǎng)絡(luò)中的人群是服務(wù)的實(shí)際需求方，他們對政策實(shí)施效果存在直觀感受。

綜上所述，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策網(wǎng)絡(luò)從三個(gè)方面對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)生作用力。由政策社群與府際網(wǎng)絡(luò)組成的環(huán)境支持方，通過制定、執(zhí)行相關(guān)政策為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供堅(jiān)實(shí)的政策支持力量與充實(shí)完備的資源保障，從而促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展；由專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)組成服務(wù)提供方，運(yùn)用自身特有的資源優(yōu)勢為社區(qū)老人提供專業(yè)、便利、高質(zhì)量、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)形成直接的推動(dòng)力；作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)接受方的老人、老人家屬等是政策的受惠者與評(píng)價(jià)者，他們是政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的實(shí)際需求方，通過參與、接受社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)等拉動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

三、政策網(wǎng)絡(luò)提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的作用路徑

在分析社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的五項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)并厘清社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)參與主體間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系后，本文進(jìn)一步對政策網(wǎng)絡(luò)提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的作用路徑進(jìn)行分析說明，具體見圖3。

圖3 政策網(wǎng)絡(luò)提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力的作用路徑

(一)政策網(wǎng)絡(luò)全方位保障人力資源能力提升

根據(jù)圖3中構(gòu)建的指標(biāo)體系，人力資源能力既包含人本身所具有的勞動(dòng)能力，同時(shí)也包含對人力資源進(jìn)行合理管理配置的能力。因此，人力資源能力包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給人員、管理制度以及其他潛在的人力資源。在環(huán)境支持方面，中央政府、地方政府及相關(guān)職能部門通過相關(guān)政策發(fā)布、人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)等措施引導(dǎo)、號(hào)召市場、社會(huì)積極響應(yīng)，還可以給予養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)就業(yè)者、企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)等有針對性的政策支持，如開辟社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才就業(yè)通道。在作為服務(wù)提供方的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中，各高校的養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)及課程設(shè)置為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供人才保障；專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生服務(wù)站采取各種措施，通過定期或不定期培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)考核等方式提高工作人員的專業(yè)素質(zhì)和能力；社區(qū)組織作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基底，應(yīng)加強(qiáng)對社區(qū)工作人員的組織培訓(xùn)與科學(xué)的人力資源規(guī)劃管理工作，靈活運(yùn)用薪酬管理、績效考核等方式激發(fā)工作人員的積極性；社區(qū)與志愿者團(tuán)隊(duì)等社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，保持持續(xù)性交流溝通，定期開展相關(guān)服務(wù)活動(dòng)，保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的進(jìn)展成效。議題網(wǎng)絡(luò)中老人家屬及社區(qū)居民作為潛在人力資源能夠通過各種方式參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，如開展“時(shí)間儲(chǔ)蓄”計(jì)劃等助力社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。

(二)環(huán)境支持方與服務(wù)供給方共同加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的物力資源能力

養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率與養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量、空間分布等密切相關(guān)[16]，提高養(yǎng)老服務(wù)的物力資源能力，應(yīng)從環(huán)境支持方、服務(wù)供給方兩方面入手。環(huán)境支持方面，各級(jí)政府部門應(yīng)通過直接提供服務(wù)或服務(wù)外包、給予外包單位稅收優(yōu)惠等方式為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供物力資源支持；應(yīng)引入競爭機(jī)制，適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻并對養(yǎng)老服務(wù)市場進(jìn)行監(jiān)管，保障市場平穩(wěn)運(yùn)行，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提供保質(zhì)保量的場所、設(shè)備及其他基礎(chǔ)設(shè)施。服務(wù)供給方面，專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站等應(yīng)及時(shí)維修更新設(shè)備，保證相關(guān)設(shè)備能夠及時(shí)有效地提供專業(yè)化服務(wù)，使社區(qū)老人的醫(yī)療護(hù)理得到保障；社區(qū)應(yīng)掌握本社區(qū)內(nèi)老年群體的具體信息和相關(guān)需求等，以人為本地規(guī)劃、調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如改造老舊房屋等；同時(shí)應(yīng)對社區(qū)內(nèi)的老年群體進(jìn)行入戶宣傳示范，提高社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施的使用率并定期進(jìn)行相關(guān)調(diào)查了解老年群體的使用感受與真實(shí)需求，提高養(yǎng)老服務(wù)的回應(yīng)性。

(三)各級(jí)政府及職能部門保障財(cái)力資源供給及社區(qū)多渠道籌資

理論上我國典型的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)作模式包括社區(qū)服務(wù)中心運(yùn)作型以及政府購買服務(wù)型。前者的養(yǎng)老服務(wù)資金主要來源于街道資金補(bǔ)貼、個(gè)人捐款、社會(huì)捐贈(zèng)、服務(wù)費(fèi)用收?。缓笳哔Y金則納入政府年度財(cái)政預(yù)算中。而現(xiàn)實(shí)中社區(qū)組織具有較強(qiáng)的行政色彩，經(jīng)濟(jì)上幾乎完全依賴政府撥款，因此目前各級(jí)政府及相關(guān)職能部門依然是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金的主要提供者，相關(guān)財(cái)政撥款納入財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，應(yīng)設(shè)立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金，保障社區(qū)養(yǎng)老的資金供給。作為服務(wù)提供者的社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的管理能力，根據(jù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ?，其他專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)參與者也應(yīng)科學(xué)規(guī)劃資金運(yùn)行，提高使用效益。同時(shí)社區(qū)應(yīng)增強(qiáng)多渠道籌資能力，這需要對行政相關(guān)體制進(jìn)行改革，政策網(wǎng)絡(luò)變遷的主要原因是權(quán)力和資源在網(wǎng)絡(luò)主體之間的分配狀況變化以及他們之間的沖突[17]，因此要厘清政府與社區(qū)間的權(quán)責(zé)關(guān)系，促進(jìn)“放管服”改革有效推進(jìn)，增強(qiáng)社區(qū)組織自主性與發(fā)展活力，減少對政府財(cái)政撥款的依賴。此外，應(yīng)制定社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)清單，服務(wù)需求方可根據(jù)服務(wù)需求層次繳納相關(guān)費(fèi)用，支持社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

(四)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)協(xié)同合作提升組織管理能力

組織管理能力不僅指社區(qū)自組織的事務(wù)管理能力，還包括與其他社會(huì)組織進(jìn)行合作的能力。目前，由于我國社區(qū)組織管理職能不明確，街道辦事處將過多社會(huì)事務(wù)交由社區(qū)組織管理，導(dǎo)致兩者由原本的指導(dǎo)關(guān)系變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，社區(qū)自治管理效能降低，與社區(qū)合作的其他社會(huì)組織也發(fā)展緩慢且獨(dú)立性差，無論社區(qū)組織自身或其他社會(huì)組織都無法實(shí)現(xiàn)專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的有效合作與管理。因此，需要社區(qū)加強(qiáng)自組織建設(shè)，從權(quán)責(zé)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行機(jī)制等方面完善組織管理制度。我國城市社區(qū)存在三種社區(qū)管理模式：行政主導(dǎo)型模式、半行政半自治型模式、自治型模式[18]。無論何種模式下，環(huán)境支持方都應(yīng)承擔(dān)起定期考核社區(qū)組織工作、規(guī)范社區(qū)組織管理的責(zé)任。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，不同地區(qū)采取的社區(qū)管理方式也不同，因此還需要結(jié)合各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況制定社區(qū)組織管理方面的規(guī)章制度，明晰社區(qū)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能并進(jìn)行科學(xué)改革。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)加強(qiáng)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的協(xié)同關(guān)系，構(gòu)建較為緊密的服務(wù)供給組織結(jié)構(gòu)，作為服務(wù)供給核心的社區(qū)應(yīng)起到創(chuàng)新合作模式、統(tǒng)籌管理、多方協(xié)調(diào)的重要作用。議題網(wǎng)絡(luò)應(yīng)積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理，通過合理渠道參與評(píng)價(jià)社區(qū)組織工作成效，提出有益改進(jìn)工作的意見和建議，督促社區(qū)組織管理能力提升。

(五)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需雙方良性互動(dòng)促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展

各級(jí)政府及職能部門應(yīng)正確引領(lǐng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并進(jìn)行適當(dāng)監(jiān)管，應(yīng)完善政策環(huán)境、順應(yīng)積極老齡化發(fā)展目標(biāo)，通過采取公共物品私人提供策略、組建養(yǎng)老服務(wù)投資公司等方式激活養(yǎng)老服務(wù)市場的活力。社區(qū)、商業(yè)組織、其他社會(huì)組織應(yīng)通力合作形成全面周到且具有可持續(xù)性的服務(wù)鏈條：社區(qū)應(yīng)掌握老年人的具體信息及需求，以社區(qū)為單位建立電子化老年人檔案，及時(shí)更新信息；商業(yè)組織的加入能夠提高養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量及供給效率；社會(huì)組織能夠做好公共部門易忽視的其他服務(wù)，如關(guān)注老人的心理健康、重視老人的陪伴需求等，根據(jù)老人健康狀況形成“養(yǎng)-醫(yī)-康-護(hù)-臨終關(guān)懷”五位一體式服務(wù)，各主體在共同目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容和方式上的相互補(bǔ)充與促進(jìn)。

作為服務(wù)需求方的老人及家屬應(yīng)明確自身需求并通過合理渠道表達(dá)意見和建議。社區(qū)組織的發(fā)展目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量自治，這就需要社區(qū)居民增強(qiáng)主動(dòng)參與意識(shí)，公眾參與意味著社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的責(zé)任共擔(dān)以及對公共利益的共同追求。當(dāng)前我國社區(qū)組織管理目標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)，將社區(qū)發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致社區(qū)居民歸屬感、參與度、凝聚力不足。因此必須轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，重視社區(qū)精神文明建設(shè)，拓寬居民參與社區(qū)事務(wù)的渠道，豐富居民參與社區(qū)事務(wù)的方式，通過各種活動(dòng)增進(jìn)居民間、居民與社區(qū)組織間的相互了解與信任，構(gòu)建情感聯(lián)結(jié)，并對積極參與的居民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)表彰，這也有利于實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給與社區(qū)老人及老人家屬等的實(shí)際需求適配。

總體而言，專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)作為養(yǎng)老服務(wù)的直接供給方處于政策網(wǎng)絡(luò)的核心推動(dòng)端，由于我國非政府的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織、志愿者組織等并未發(fā)展得成熟完善，尚缺乏必要的資源整合協(xié)調(diào)能力。因此，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還需在政府牽頭領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上去發(fā)揮各主體的資源優(yōu)勢，形成主體間目標(biāo)一致、服務(wù)過程協(xié)調(diào)有序、結(jié)果上供需雙贏的發(fā)展局面。

四、結(jié)語

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)涉及多方參與主體，政策網(wǎng)絡(luò)理論能夠厘清參與主體間的多重互動(dòng)關(guān)系，明晰各主體應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，以服務(wù)供需相匹配為出發(fā)點(diǎn)，形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、相互配合的治理網(wǎng)絡(luò)，并在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)實(shí)踐中進(jìn)一步明確提升相關(guān)能力的路徑。一方面，政策網(wǎng)絡(luò)各主體間具有獨(dú)立性，各自掌握特有的資源，具備不同的能力，能夠采取不同方式，不同程度地提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)中的多方主體需要整合、協(xié)同資源，通力合作，以實(shí)現(xiàn)雙贏的方式進(jìn)行良性耦合互動(dòng)，為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力提升探索新的路徑。需要說明的是，除使用政策網(wǎng)絡(luò)理論對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力進(jìn)行微觀分析外還可結(jié)合整體性治理理論等，從政府層面對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)未來發(fā)展道路進(jìn)行分析，也可以從縱向的各層級(jí)政府、橫向政府部門之間以及公私部門之間協(xié)調(diào)整合運(yùn)作的角度進(jìn)行進(jìn)一步研究，擴(kuò)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力提升路徑，構(gòu)建效率為主、兼顧公平的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新模式。