財(cái)政專項(xiàng)資金在文物保護(hù) 領(lǐng)域的管控與優(yōu)化

張艷

習(xí)近平總書記在中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)“建設(shè)中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派的考古學(xué)，更好認(rèn)識(shí)源遠(yuǎn)流長、博大精深的中華文明”。國家越來越重視文物保護(hù)工作，安排的財(cái)政專項(xiàng)資金總量也在不斷增加。如何利用好財(cái)政資金，充分發(fā)揮專項(xiàng)資金在文物保護(hù)領(lǐng)域的作用，是各級(jí)政府、財(cái)政撥款單位和文物保護(hù)單位亟待解決的問題。

財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)資金管理

存在的問題

（一）財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)資金預(yù)算不科學(xué)、不精細(xì)。一是預(yù)算編制缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和方法。由于文保資金具有較強(qiáng)的專業(yè)性，很難把握定額標(biāo)準(zhǔn)和支付進(jìn)度，降低了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，造成各部門和單位在預(yù)算編制過程中缺乏相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際存在一定的差異，甚至?xí)斐刹糠猪?xiàng)目資金短期結(jié)余或短期欠缺，這是目前大多數(shù)文保單位在資金管控中最為突出的問題。二是預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)密。有的單位在申請(qǐng)專項(xiàng)資金時(shí)，不清楚有哪些項(xiàng)目支出需要做預(yù)算，預(yù)算項(xiàng)目列支不齊、金額不準(zhǔn)，政府采購支出有哪些，資本性支出有哪些，以及支出的額度不明等，因此出現(xiàn)文保專項(xiàng)資金閑置或再次申請(qǐng)資金的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金運(yùn)行效率較低。加之對(duì)于文物保護(hù)單位來說，預(yù)算編制有諸多不確定性因素。如墓葬大小與多少、文物數(shù)量的多少及搶救性發(fā)掘等因素的不確定性導(dǎo)致預(yù)算編制少精確、欠落實(shí)。三是預(yù)算編制缺少前期論證和評(píng)估，導(dǎo)致預(yù)算編制不精細(xì)，對(duì)后期預(yù)算執(zhí)行造成了困擾，影響了執(zhí)行力。四是中央專項(xiàng)資金的預(yù)算編制滯后，資金分配指標(biāo)下達(dá)時(shí)間較晚。中央及省補(bǔ)資金基本上是在年中或下半年才下達(dá)，造成了在年初做預(yù)算時(shí)，不確定會(huì)下達(dá)哪些項(xiàng)目資金，因此出現(xiàn)了年初預(yù)算年中編制的現(xiàn)象，影響了預(yù)算編制的完整性與指導(dǎo)性，不利于項(xiàng)目的管控和執(zhí)行，增加了項(xiàng)目實(shí)施的難度。

（二）財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)資金使用管控不到位。一是對(duì)專項(xiàng)資金的使用管控不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，主要以核算和支付為主，對(duì)資金的使用范圍沒有嚴(yán)格限制，降低了財(cái)政文保專項(xiàng)資金的使用效率。二是中央及省補(bǔ)項(xiàng)目資金下達(dá)較晚，影響了項(xiàng)目進(jìn)展和資金的使用效益，年底就出現(xiàn)了突擊花錢或?qū)ｍ?xiàng)資金結(jié)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，影響資金使用效率。三是資金使用過程中缺乏預(yù)警監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致有的項(xiàng)目超預(yù)算，有的項(xiàng)目資金結(jié)余。四是雖然建立了財(cái)政文保專項(xiàng)資金管理與使用制度，構(gòu)建了專項(xiàng)資金管理體系，但還有待完善，有些規(guī)定不適應(yīng)目前的財(cái)政體制改革現(xiàn)狀，缺乏實(shí)操性，因此，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的管控缺乏法律約束與制度保障也是亟待解決的問題。五是對(duì)文保財(cái)政專項(xiàng)資金的監(jiān)督目前只是停留在事后審計(jì)，而缺乏長期有效的追蹤問效機(jī)制。有的單位項(xiàng)目內(nèi)容、資金申報(bào)不準(zhǔn)確，導(dǎo)致配套資金難以落實(shí)或未經(jīng)財(cái)政部門審批，擅自改變項(xiàng)目內(nèi)容和資金用途等。專項(xiàng)資金申報(bào)的數(shù)量與涉及基層單位比較多，所以財(cái)政文保專項(xiàng)資金的使用更加難以有效實(shí)施全面監(jiān)督管控。

（三）財(cái)政文物保護(hù)專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系不夠完善。一是財(cái)政專項(xiàng)資金在申報(bào)立項(xiàng)前期很少有評(píng)價(jià)立項(xiàng)內(nèi)容論證，可行性及預(yù)期效益大打折扣。二是財(cái)政專項(xiàng)資金分配、實(shí)施計(jì)劃和詳細(xì)預(yù)算缺乏整體規(guī)劃，影響資金執(zhí)行。三是財(cái)政專項(xiàng)資金使用績效缺乏事后績效評(píng)價(jià)內(nèi)容，財(cái)務(wù)部門也只做簡(jiǎn)單匯總，資金使用范圍、規(guī)模和資金撥付進(jìn)度、使用效益等模糊不清。四是未建立科學(xué)規(guī)范、全面完整、系統(tǒng)可靠的文保專項(xiàng)資金績效管理機(jī)制。主要是資金監(jiān)管缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、問責(zé)、約束機(jī)制，弱化了績效評(píng)價(jià)的執(zhí)行力度。五是評(píng)價(jià)范圍較廣，影響個(gè)性指標(biāo)。目前財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)體系缺乏較為科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，個(gè)性指標(biāo)缺乏客觀準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)體系，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏可應(yīng)用性及橫向比對(duì)等，一定程度上影響了評(píng)價(jià)的公正性。

優(yōu)化財(cái)政文保專項(xiàng)資金管理的幾點(diǎn)思考

（一）優(yōu)化財(cái)政文保專項(xiàng)資金預(yù)算。財(cái)政文保專項(xiàng)資金得到有效管理的前提是預(yù)算的精心編制。

一是強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理意識(shí)，科學(xué)合理地編制預(yù)算。編制預(yù)算時(shí)盡量把存量結(jié)余資金從預(yù)算總額中扣除，進(jìn)一步壓縮或取消無具體項(xiàng)目支撐的專項(xiàng)資金;再根據(jù)文保的發(fā)展計(jì)劃、業(yè)務(wù)方向、專業(yè)性質(zhì)等，成立專項(xiàng)資金預(yù)算小組，建立財(cái)政文保專項(xiàng)資金預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，制定科學(xué)合理的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。

二是加強(qiáng)立項(xiàng)前的可行性分析與論證。在編制文保財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)，要在遵循財(cái)政管理法規(guī)與決策管控程序的基礎(chǔ)上，對(duì)財(cái)政文保專項(xiàng)資金的可行性、必要性進(jìn)行充分調(diào)研論證。對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、項(xiàng)目金額大的要深入調(diào)查研究，反復(fù)評(píng)審論證確保項(xiàng)目可行，實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政文保專項(xiàng)資金管理科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化，避免資金閑置浪費(fèi)，提高財(cái)政文保專項(xiàng)資金的透明度和使用效率。

三是建立預(yù)算平衡機(jī)制。文保財(cái)政專項(xiàng)資金在實(shí)施全口徑預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，建議專項(xiàng)預(yù)算按照多年預(yù)算固定模式編制，建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行精細(xì)化管理。建立一套完善的財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算制度，將中央及省級(jí)專項(xiàng)資金一并安排在部門預(yù)算中進(jìn)行編制。

四是在進(jìn)行文保專項(xiàng)資金的管理中要抓核心，在支出方面應(yīng)向急需的重點(diǎn)文物保護(hù)方面傾斜。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)不明的項(xiàng)目，要進(jìn)行多方位分析并提前編制應(yīng)急方案。同時(shí)，應(yīng)盡可能細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，防止突發(fā)事件發(fā)生時(shí)由于預(yù)案不足導(dǎo)致資金撥款過少或過多等情況的出現(xiàn)。

五是建立預(yù)算與支出管理的預(yù)警機(jī)制。實(shí)施資金的全面預(yù)算管理，建立有效的預(yù)算內(nèi)事項(xiàng)預(yù)警、超預(yù)算事項(xiàng)預(yù)警、預(yù)算外事項(xiàng)預(yù)警系統(tǒng)，做到實(shí)時(shí)預(yù)警。通過該系統(tǒng)將非正常工作控制在萌芽狀態(tài)，以減少不必要的浪費(fèi)與損失。

（二）優(yōu)化財(cái)政文保專項(xiàng)資金管控。財(cái)政文保專項(xiàng)資金管理要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，在不改變資金用途和性質(zhì)的前提下統(tǒng)籌兼顧使用財(cái)政資金。強(qiáng)化項(xiàng)目管理使資金不閑置，使項(xiàng)目靈活進(jìn)行，化被動(dòng)管理為主動(dòng)，變事后控制為事前控制。

一是財(cái)政部門要充分發(fā)揮分配職能，及時(shí)撥付文保專項(xiàng)資金，確保財(cái)政專項(xiàng)資金在預(yù)算下達(dá)后及時(shí)足額撥付，防止由于資金缺乏或拖延導(dǎo)致項(xiàng)目不能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)啟動(dòng)或者項(xiàng)目延期的現(xiàn)象出現(xiàn)。

二是完善文保財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度。合理設(shè)置組織構(gòu)架，分清權(quán)責(zé)，分級(jí)授權(quán)管理，進(jìn)一步加大管理力度。在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束時(shí)，編制財(cái)政文保專項(xiàng)資金決算報(bào)告，不斷修訂完善文保專項(xiàng)資金的管理制度及實(shí)施細(xì)則，提高內(nèi)部控制意識(shí)，建立健全項(xiàng)目內(nèi)控制度，保證專項(xiàng)資金管理有法可依、有章可循。7B46FE8A-154B-4F0F-9D35-117417708EB0

三是強(qiáng)化文保專項(xiàng)資金到位后的管理使用。對(duì)項(xiàng)目資金在采取單獨(dú)核算、專人管理的同時(shí)，嚴(yán)格按項(xiàng)目程序、投資計(jì)劃、預(yù)算等進(jìn)行執(zhí)行，保證財(cái)政文保專項(xiàng)資金在使用過程中與預(yù)算相匹配。落實(shí)項(xiàng)目資金負(fù)責(zé)人責(zé)任機(jī)制、跟蹤問效機(jī)制、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、信息溝通與反饋機(jī)制，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金做到實(shí)時(shí)管控。

四是提高單位內(nèi)部財(cái)務(wù)、審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，相關(guān)部門合作，齊抓共管，強(qiáng)化全過程檢查監(jiān)督。對(duì)違規(guī)使用財(cái)政文保專項(xiàng)資金進(jìn)行嚴(yán)查，做到違規(guī)必究，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

五是整理合并財(cái)政文保專項(xiàng)資金。從整體上考慮文保專項(xiàng)資金的合理配置，把一些性質(zhì)相同或相似的專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，靈活調(diào)劑同類財(cái)政專項(xiàng)資金，按性質(zhì)、類別進(jìn)行管理。清理那些名存實(shí)亡的項(xiàng)目，如項(xiàng)目任務(wù)完成了，就取消這樣的財(cái)政專項(xiàng)。對(duì)有些實(shí)施效果不理想、缺乏充分調(diào)研論證的項(xiàng)目也應(yīng)一并取消，取消后可減少文保專項(xiàng)資金的開支。

六是建立嚴(yán)格的檢查驗(yàn)收制度和項(xiàng)目檔案管理制度。在財(cái)政文保專項(xiàng)資金使用完畢時(shí)，必須經(jīng)過嚴(yán)格的檢查驗(yàn)收，檢驗(yàn)項(xiàng)目的成功率及資金的使用效益，以確保項(xiàng)目達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，體現(xiàn)規(guī)劃的權(quán)威性。建立健全資金檔案管理制度，檔案資料包括：專項(xiàng)資金立項(xiàng)書、批復(fù)文件、專項(xiàng)審計(jì)報(bào)告、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)決算表、經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益目標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)意見以及資金投入、資金到位、資金使用相關(guān)資料。資料內(nèi)容應(yīng)詳實(shí)完整，便于日常監(jiān)督管理。

（三）優(yōu)化財(cái)政文保專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)。2018年9月國務(wù)院下發(fā)了《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》要求各級(jí)政府部門對(duì)財(cái)政撥款用3-5年實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理，實(shí)施“花錢必問效，無效必問責(zé)”的管理措施，解決財(cái)政資金使用效率和效益問題。

一是要強(qiáng)化財(cái)政文保專項(xiàng)資金績效管理，對(duì)專項(xiàng)資金進(jìn)行事前控制。對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金合理性進(jìn)行評(píng)估，精細(xì)預(yù)算且規(guī)模要做到科學(xué)、合理，進(jìn)行全過程跟蹤評(píng)審，為細(xì)化部門預(yù)算提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和依據(jù)，為編制政府采購預(yù)算、編制招標(biāo)文件等政府采購工作提供技術(shù)資料。

二是要強(qiáng)化財(cái)政文保資金的使用，對(duì)資金使用實(shí)行全過程監(jiān)管。在資金使用過程中檢查要及時(shí)，根據(jù)不同項(xiàng)目的具體特點(diǎn)、不同資金使用情況設(shè)立績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)要具有可操作性，能量化的盡量量化。

三是要強(qiáng)化財(cái)政文保專項(xiàng)資金的事后監(jiān)管，優(yōu)化資金歸宿，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。文保專項(xiàng)資金要考慮到經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益主要是以經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率來衡量，社會(huì)效益主要是以社會(huì)進(jìn)步、民生水平的提升來衡量。落實(shí)問責(zé)與責(zé)任追究制度，引入績效跟蹤問效機(jī)制和檢查結(jié)果通報(bào)機(jī)制，有效發(fā)揮文保專項(xiàng)資金的杠桿效應(yīng)，提高資金監(jiān)管效應(yīng)，保證項(xiàng)目的高效運(yùn)行。

四是要全面形成財(cái)政文保專項(xiàng)資金“預(yù)算決策要評(píng)估、預(yù)算編制要目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行要監(jiān)控、預(yù)算完成要評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果要應(yīng)用”的專項(xiàng)預(yù)算績效管理機(jī)制。提出專項(xiàng)預(yù)算和績效管理一體化改革的任務(wù)目標(biāo)，促進(jìn)績效評(píng)價(jià)深度融入預(yù)算管理全過程，從而達(dá)到績效評(píng)價(jià)為預(yù)算管理服務(wù)的目的，使財(cái)政預(yù)算真正成為名副其實(shí)的“績效”預(yù)算。

（作者單位：陜西省考古研究院）7B46FE8A-154B-4F0F-9D35-117417708EB0