落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的現(xiàn)實(shí)困境

雷麗霞

摘 要：落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革有助于確立集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)，對(duì)于鄉(xiāng)村組織振興、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度改革。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革主要存在農(nóng)民參與熱情不高、村干部改革動(dòng)力不夠、改革缺乏專業(yè)人才、產(chǎn)權(quán)界定等問題。針對(duì)上述問題，提出以下對(duì)策建議：積極引導(dǎo)，讓農(nóng)民重視經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作;加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)，提高其對(duì)改革重要性的認(rèn)識(shí);以歷史為依據(jù)，合理界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界;建立、健全基層農(nóng)經(jīng)管理體系，為改革提供制度保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn);股權(quán)化改革;現(xiàn)實(shí)困境

中圖分類號(hào) F323文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2022）08-0023-03

The Realistic Predicament of the Reform of the Ownership of Rural Collective Operating Assets in Backward Areas

LEI Lixia

（School of Business Administration， Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404020， China）

Abstract： The equity reform of rural collective operating assets in backward areas helps to establish the institutional and organizational basis for the development of the collective economy. It has important practical significance for the revitalization of rural organizations， the development of rural collective economy and the increase of farmers' income， and it is a strategic reform. The survey found that the equity reform of rural collective operating assets in backward areas has following problems， such as low enthusiasm of farmers to participate， insufficient motivation of village cadres to reform， lack of professional expert in reform， and definition of property rights. In response to the above problems， the following policy suggestions are put forward： through active guidance， let farmers pay attention to the reform of equity ownership of operating assets; strengthenning the training of village cadres to improve their understanding of the importance of reform; based on history， rationally define the property rights of collective assets boundaries; establishing and improving the grass-roots agricultural economic management system to provide institutional guarantees for reform.

Key words： Rural collective operational assets; Ownership reform; Realistic dilemma

1 引言

2017年的“中央一號(hào)文件”明確提出有序量化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)、中央農(nóng)辦副主任韓俊表示，中央明確到2021年底要基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將在繼續(xù)做好已有試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐年擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，不斷推動(dòng)改革在面上推開。2019年的“中央一號(hào)文件”指出，加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。2019年初，全國(guó)已有超過15萬(wàn)個(gè)村完成了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。從國(guó)家相關(guān)政策文件和具體試點(diǎn)可以看出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革有利于盤活農(nóng)村資源、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入[1]。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革借鑒了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革的經(jīng)驗(yàn)，但在應(yīng)用于實(shí)踐時(shí)又有不同程度的創(chuàng)新。落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)普遍較少，空殼村較多。在這樣的現(xiàn)實(shí)背景下，如何進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革？落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革又會(huì)碰到怎樣的問題？本文在國(guó)家全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的背景下，探討落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的困境，進(jìn)一步探索推進(jìn)落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的措施，以期為落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革提供參考。

2 落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)現(xiàn)狀及股權(quán)化改革存在的問題

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)普遍偏少，空殼村較多。部分城中村、城市近郊村擁有集體資產(chǎn)，大部分遠(yuǎn)郊農(nóng)村處于集體資產(chǎn)閑置、集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)收益的狀態(tài)。但從現(xiàn)有改革實(shí)踐來(lái)看，為盤活落后地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，落后地區(qū)同樣有必要進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革[2]。集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革是落后地區(qū)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。在落后地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革，旨在完善農(nóng)村基層經(jīng)濟(jì)管理組織和制度，以便為將來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革，有利于明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，明確產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利。落后地區(qū)的地方政府、農(nóng)村基層組織，為盤活當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，在推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)化改革的過程中進(jìn)行了很多有益的嘗試配。例如，將財(cái)政扶貧資金股權(quán)化改革，配股給貧困人口，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)生發(fā)展式扶貧[3];以改革后的村股份經(jīng)濟(jì)合作社為基礎(chǔ)，借助財(cái)政支農(nóng)資金，發(fā)展村民金融互助合作社，推動(dòng)村民創(chuàng)業(yè)[4]。這些農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)表明，推進(jìn)落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革過程中仍存在諸多障礙?？傮w來(lái)看，主要存在以下幾個(gè)突出問題：

2.1 農(nóng)民參與熱情不高，影響股權(quán)化改革工作的正常推進(jìn) 經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較少或者無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入的村，農(nóng)民對(duì)股權(quán)化改革工作關(guān)注較少。有些被訪者認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)沒有收入，即使進(jìn)行了股權(quán)化改革也不會(huì)有分紅，因此沒有必要進(jìn)行股權(quán)化改革;有些被訪者則表示對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革這件事情并不關(guān)注，也不知道股權(quán)化改革的關(guān)鍵事項(xiàng)。整體來(lái)看，由于大部分經(jīng)濟(jì)組織沒有收入，落后地區(qū)農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的關(guān)注度不高。農(nóng)民參與熱情不高會(huì)影響農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的進(jìn)程，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革政策關(guān)注較少，對(duì)改革流程不熟悉。股權(quán)化改革過程包括清產(chǎn)核資、成員界定、量化確權(quán)、成立股份經(jīng)濟(jì)合作社等多個(gè)過程，每一階段都需要農(nóng)戶的積極參與才能完成。如果農(nóng)民參與熱情不高，對(duì)過程熟悉程度低，會(huì)影響到股權(quán)化改革的順利推進(jìn)。其次，農(nóng)民參與熱情不高會(huì)讓原本存在的問題無(wú)法在現(xiàn)階段暴露，給將來(lái)農(nóng)村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社的治理帶來(lái)隱患。例如，成員界定階段，涉及外嫁女、入贅婿、有地但無(wú)農(nóng)業(yè)戶口人員等多種情況。農(nóng)民如果在這個(gè)階段不積極參與，相關(guān)問題無(wú)法及時(shí)凸顯出來(lái)并得到解決。一旦將來(lái)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，集體收益和分紅增加，這些問題勢(shì)必會(huì)被再次提出，引發(fā)更大的矛盾，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份合作社的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

2.2 村干部改革動(dòng)力不夠，改革缺乏專業(yè)人才 實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落后地區(qū)在推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的過程中，很多村干部改革動(dòng)力不足。在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的村，很多村干部不愿意進(jìn)行改革，覺得改革是在削減他們手中的權(quán)力;集體經(jīng)濟(jì)較差或者無(wú)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村，村干部覺得沒有進(jìn)行改革的必要，改革之后也無(wú)法實(shí)現(xiàn)集體內(nèi)分紅。其根本原因在于村干部對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的認(rèn)識(shí)不足。大部分鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)工作的開展主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，而農(nóng)經(jīng)站人員普遍偏少，要負(fù)責(zé)農(nóng)村土地，農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)等諸多工作。集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革涉及清產(chǎn)核資、量化確權(quán)等多個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)，需要專業(yè)的知識(shí)才能完成整個(gè)程序。而一般村集體主要負(fù)責(zé)人就只有村主任、村支書以及大隊(duì)會(huì)計(jì)3人。無(wú)論是專業(yè)認(rèn)知，還是時(shí)間上都會(huì)給基層人員帶來(lái)較大難度。此外，落后地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)比例更高，青壯年勞動(dòng)力大多外出打工、老人和小孩留守農(nóng)村的現(xiàn)象非常普遍。這進(jìn)一步加劇了落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革過程中專業(yè)人才缺乏的現(xiàn)象。村干部改革動(dòng)力不足、改革缺乏專業(yè)人才2個(gè)問題的疊加，會(huì)進(jìn)一步影響到農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作的順利推進(jìn)。

2.3 產(chǎn)權(quán)界定困難 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是各村集體從我國(guó)農(nóng)業(yè)集體化時(shí)期開始，累積起來(lái)的集體資產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，合村并居、合村并鎮(zhèn)使很多原行政村、村民小組都進(jìn)行了不同程度的合并整合，原有界限被打破、重整的情況并不少見。這給落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作帶來(lái)了較大的困難。尤其是涉及有爭(zhēng)議性的資產(chǎn)，在產(chǎn)權(quán)主體界定時(shí)比較困難，大概可以分為以下幾種情況：（1）同一個(gè)行政村的部分集體資產(chǎn)屬于全體村民，但部分集體資產(chǎn)僅屬于行政村下屬的個(gè)別村民小組;（2）同一個(gè)行政村的部分集體資產(chǎn)屬于合并前的原行政村，部分集體資產(chǎn)屬于合并后的現(xiàn)行政村;（3）同一項(xiàng)集體資產(chǎn)屬于幾個(gè)行政村共同所有，例如：人民公社時(shí)期修建的水庫(kù)，大多屬于多個(gè)行政村共同所有的集體資產(chǎn);（4）同一項(xiàng)集體資產(chǎn)，部分產(chǎn)權(quán)屬于行政村，部分產(chǎn)權(quán)屬于當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府。由于農(nóng)村集體資產(chǎn)的積累具有歷史性，其產(chǎn)權(quán)歸屬比較復(fù)雜，這也是農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定中的難點(diǎn)。

3 推進(jìn)落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的對(duì)策建議

3.1 積極引導(dǎo)，讓農(nóng)民重視經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作 村集體在進(jìn)行正式的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作前，需要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員中進(jìn)行合理宣傳和引導(dǎo)。首先，宣傳集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。可以通過集體成員大會(huì)，從頂層設(shè)計(jì)角度講解集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的政策意義。并且告知集體成員，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革是為了農(nóng)村社會(huì)將來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;其次，從農(nóng)戶自身權(quán)益角度出發(fā)，告知關(guān)注集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的重要性。雖然目前集體經(jīng)濟(jì)沒有分紅，但隨著將來(lái)農(nóng)村社會(huì)的不斷發(fā)展，將來(lái)會(huì)涉及集體利潤(rùn)的分配。如果目前不關(guān)注這些問題，將來(lái)?yè)p害的還是當(dāng)事人的利益。通過成員大會(huì)、電話聯(lián)系告知在外鄉(xiāng)的成員等方式讓集體成員重視集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作[5]。總之，通過社員大會(huì)、宣傳等多種方式讓集體成員重視農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作。

3.2 加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)，提高其對(duì)改革重要性的認(rèn)識(shí) 落后地區(qū)在推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的前期，可以從縣域?qū)用嬲匍_村干部培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革展開。可以選擇經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革試點(diǎn)村的村干部進(jìn)行集中培訓(xùn)。具體包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，股權(quán)化改革的流程以及關(guān)鍵事項(xiàng)。在培訓(xùn)過程中介紹其他地方的成功做法，并為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革提供參考和借鑒。另外，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)村干部之間的溝通交流。一定區(qū)域內(nèi)各村村干部，可以就經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革的相關(guān)做法進(jìn)行交流，尤其是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革做得比較好的村。

3.3 以歷史為依據(jù)，合理界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界 鑒于有些村、村民小組曾經(jīng)進(jìn)行過合并或重組，在界定集體資產(chǎn)時(shí)以歷史為依據(jù)，合理界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界。具體操作辦法包括以下幾個(gè)方面：（1）若現(xiàn)在的村集體是由幾個(gè)村合并而成，或者在原來(lái)村集體基礎(chǔ)上有新的村民小組合并進(jìn)來(lái)。以合并的時(shí)間點(diǎn)為依據(jù)，界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬。合并之前的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體為原集體成員，合并之后的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體歸現(xiàn)在村集體全體成員所有。（2）若集體資產(chǎn)邊界不清晰，涉及多個(gè)村集體的情況（例如水庫(kù)等不具可移動(dòng)性、且占地較廣），由相關(guān)村集體協(xié)商解決。協(xié)商得到具體解決方案后，并出具書面文件，以便各村集體有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革后續(xù)過程。

3.4 建立、健全基層農(nóng)經(jīng)管理體系，為改革提供制度保障 健全的基層農(nóng)經(jīng)管理體系有助于落后地區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作的推進(jìn)，也是未來(lái)發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度保障基礎(chǔ)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義[6]。建議恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理職能，并配備專業(yè)人員，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)技推廣服務(wù)等日常工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站進(jìn)行專門管理。農(nóng)經(jīng)站又稱農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要由中心主任、總會(huì)計(jì)、總出納、村級(jí)報(bào)賬員（村會(huì)計(jì)）等人員構(gòu)成，但對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理的引導(dǎo)較少。建議通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的政策宣傳，讓農(nóng)民真正明白集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革將會(huì)給他們帶來(lái)的變化以及將來(lái)可能帶給他們的好處。以此調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，讓很多問題集中在改革過程中的清產(chǎn)核資、量化確權(quán)階段顯露出來(lái)，并得到有效解決。

4 結(jié)語(yǔ)

落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革對(duì)于鄉(xiāng)村組織振興、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收均具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度改革。雖然落后地區(qū)大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)集體收入，但農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革幫助集體經(jīng)濟(jì)組織確立了發(fā)展的制度基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，有助于承接國(guó)家政策資源、外來(lái)資源，進(jìn)而推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，落后地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革主要存在農(nóng)民參與熱情不高、村干部改革動(dòng)力不夠、改革缺乏專業(yè)人才、產(chǎn)權(quán)界定等問題。針對(duì)上述問題，本文提出以下幾點(diǎn)對(duì)策建議：積極引導(dǎo)，讓農(nóng)民重視經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革工作;加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)，提高其對(duì)改革重要性的認(rèn)識(shí);以歷史為依據(jù)，合理界定集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界;建立、健全基層農(nóng)經(jīng)管理體系，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股權(quán)化改革提供制度保障。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)編：張宏民）