中國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實困境及路徑選擇

王媛媛

摘要：隨著政府改革提倡社會管理方式的創(chuàng)新，作為社會治理主體之一的社會組織越來越多的參與到公共事務(wù)的管理中，有效的降低了行政成本并維護了良好的社會價值，這對于變革中的中國政府的重要性是不言而喻的。但是也應(yīng)當(dāng)看到，目前我們國家的社會組織雖然數(shù)量上呈逐年增多的趨勢，但是依舊在法律、資金、制度環(huán)境方面受到許多制約，創(chuàng)造改善其所處的制度環(huán)境，是社會組織健康發(fā)展的必然之路。

關(guān)鍵詞：社會組織；現(xiàn)實困境；路徑選擇

一、社會組織的發(fā)展是中國政府轉(zhuǎn)型的重要背景和推動力量

（一）社會組織的發(fā)展是中國政府轉(zhuǎn)型的重要背景

如果說政府部門是第一部門，營利部門是第二部門，那么第三部門就是各種非政府組織和非營利組織、社會中介組織的集合或總稱。這個概念最早由美國學(xué)者萊維特使用。除了“第三部門”一詞外，像“自治組織”、“社會團體”、“慈善組織”、“民間自愿組織”等一系列名詞用來描述這一類的民間社會組織。在中國最常用的是社會組織。社會組織的出現(xiàn)時源于公眾對“市場失靈”和“政府失靈”以及對國家-市場二元框架爭論無果的失望。對社會公益價值的追求使得社會組織能夠參與到社會治理的過程中來，成為社會治理的主體之一。

我國社會組織近年來發(fā)展迅速，數(shù)量龐大。截至2014年底，全國依法登記的社會組織總數(shù)約60.6萬個，其中社會團體31.0萬個，民辦非企業(yè)單位29.2萬個，基金會4117個，我國實際存在的社會組織總數(shù)遠高于此，因為當(dāng)前僅社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會或國際NGO分支可依法注冊，民政部承認依法登記的第三部門僅為總數(shù)的一部分。截止2014年底，全國各地直接接收社會捐贈款物604.4億元，其中：民政部門直接接收社會各界捐款79.6億元，其中各類社會組織接受捐款524.9億元，社會組織在配合政府提供社會服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)、社會救濟方面發(fā)揮著巨大作用，這樣規(guī)模的社會組織的存在是政府在提供公共物品的、解決社會問題的不足方面的補充。

（二）社會組織的發(fā)展是中國政府轉(zhuǎn)型的推動力量

按照萊斯·塞拉蒙教授的觀點，社會組織有民間性、非營利性、組織性、自治性、志愿性等特點，在公共服務(wù)和公共管理方面發(fā)揮它的主要功能。

1、在公共服務(wù)方面

（1）監(jiān)督市場。在政府無法充分發(fā)揮功能的領(lǐng)域，社會組織可以扮演超然市場監(jiān)督者的角色。（2）監(jiān)督政府。雖然政府組織有防止腐敗、防止弊端的機制，但仍不能保證其運行過程中的公正無私。社會組織可以不斷提醒政府和公民，使政府對公民盡到其責(zé)任，更關(guān)心公共事務(wù)，提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)給社會。（3）直接提供公共服務(wù)。對于政府無法實現(xiàn)的公共服務(wù)和社會福利的職能的領(lǐng)域，社會組織可以彌補其不足。（4）維護良好的社會價值。社會組織對公共服務(wù)的奉獻精神，對人、對社會的關(guān)懷與關(guān)愛，對平等權(quán)利的重視，對參與的重視等，均體現(xiàn)了民主社會的基本價值。（5）促進積極的公民精神和擴大社會參與。社會組織所倡導(dǎo)的是積極的公民精神，這種精神強調(diào)公民應(yīng)積極主動地介入公共事務(wù)，對社會應(yīng)有仁德與愛心；對社會要承擔(dān)個人的道德責(zé)任；要有利他主義的精神。更重要的是，社會組織為公民參與公共事務(wù)提供了重要的途徑，也為培養(yǎng)積極的公民精神提供了場所。

2、社會組織在公共管理方面發(fā)揮的功能

（1）公共行政與公共管理意涵的擴大。公共行政與管理不再是政府單方面行使權(quán)力實施的過程，而是出現(xiàn)了多元主體，整合包括社會組織的更多民間意愿，實現(xiàn)對社會的良好治理。（2）公共管理的價值。公共管理不僅僅要重視效率、經(jīng)濟、效能等問題，更要重視 “公共性”問題。（3）對公共服務(wù)的強調(diào)。傳統(tǒng)上公共行政與公共管理比較重視控制，重視管制，而缺乏公共服務(wù)的精神，而社會組織是一個以服務(wù)為導(dǎo)向的組織。（4）設(shè)計更民主、開放的公共組織。社會組織的最重要的特征在于信息的共享，強調(diào)權(quán)利的非集中化、強調(diào)自主負責(zé)，強調(diào)參與與對話，強調(diào)合作，強調(diào)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新。

二、轉(zhuǎn)型時期我國社會組織發(fā)展存在的問題

社會組織確實是我們國家構(gòu)建治理體系、構(gòu)建服務(wù)型政府重要背景和力量。但是它的功能是在嚴苛的制度與良好社會環(huán)境下實現(xiàn)的，理論上講，社會組織本應(yīng)更多地受社會自治體制的影響，但是卻由于中國轉(zhuǎn)型期所特有的政治、社會和文化特點，導(dǎo)致其也受到行政體制的較大制約。[1]

中國的現(xiàn)實制度環(huán)境比較復(fù)雜，是由不同層次治理目標和行為邏輯的多層次政府構(gòu)成，因此這種制度按環(huán)境內(nèi)部并非是系統(tǒng)整合的，而是暗含著多種相互交織的制度邏輯，并為社會組織提供了多樣化甚至碎片化的激勵與約束條件。[2]

其一，從中央政府來看，中央政府缺乏頂層設(shè)計，對于社會組織的發(fā)展缺乏整體架構(gòu)和系統(tǒng)梳理，政策指導(dǎo)具有含混性。首先，從我國目前的社會組織的立法來看，我國還沒有一部專門規(guī)制社會組織的法律，我國社會組織的運轉(zhuǎn)主要靠有關(guān)部門法和相關(guān)行政法規(guī)部門規(guī)章，不成體系。而且現(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定在很大程度上不利于社會組織的發(fā)展。其次，雖然黨的十八屆三中全會決定在激發(fā)社會組織活力方面重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社會服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。但是其他的社會組織申請注冊社會團體需有業(yè)務(wù)主管單位，因其業(yè)務(wù)主管單位對社會團體負有責(zé)任，很多單位是不愿意擔(dān)負這個責(zé)任的，所以很多自下而上成立的草根組織很難找到業(yè)務(wù)主管單位，導(dǎo)致很多的草根組織難以注冊，合法性難以保證。這樣的話就很難享受到政府在資金、政策的扶持，最后難以為繼，逐而消散。最后，缺乏對社會組織權(quán)威、常規(guī)性的監(jiān)督機制。近年來某些社會組織出現(xiàn)內(nèi)部管理腐敗，官僚作風(fēng)嚴重、效率低下等問題，以至于出現(xiàn)將捐款、善款沒有用到實處，反到為私人尋了利益。

其二，缺乏頂層設(shè)計，地方政府對于社會組織的發(fā)展就處在摸索階段，把扶持力度放在一些慈善公益類、科技類的有提升地方政府政績之效的一些組織，這也就導(dǎo)致了地方政府人為的篩選了社會組織的構(gòu)成。而且地方政府也有自己的行為偏好，與自己治理目標接近的社會組織，會得到青睞。社會組織在社會服務(wù)領(lǐng)域如救濟、教育、環(huán)保、醫(yī)療等領(lǐng)域發(fā)展迅速，較為活躍?！暗珜τ诖嬖诖罅可鐣栴}，迫切需要公民參與的領(lǐng)域，包括一些重要的公共政策領(lǐng)域，如失業(yè)與就業(yè)、社會保障、勞工權(quán)益保護、國際區(qū)域沖突和外交等領(lǐng)域，卻因種種原因極少有社會組織進入”。[3]再者不同地方政府對社會組織的注冊、管理辦法、政策扶持都不相同，對于跨地區(qū)的開展工作的社會組織無疑加大了難度。在一些地區(qū)存在同一團隊采取多區(qū)注冊的策略，只為了獲得在當(dāng)?shù)氐馁Y金及其他政策支持。

其三，基層政府最終直接與社會組織打交道，他們掌握本轄區(qū)內(nèi)的公共資源， 與基層政府治理目標越接近的社會組織越能獲得更多的公共資源，這樣就會導(dǎo)致某些草根組織的內(nèi)體制化，還有一些俱樂部性質(zhì)的社會組織獲得的公共資源十分有限。再者，社會組織在一些社區(qū)活動上參與度高，代表參與文體活動比賽之類的，但是在參與本區(qū)的重大的公共事務(wù)上卻是受限的。

三、轉(zhuǎn)型時期推進社會組織健康發(fā)展的路徑選擇

推進社會組織的良性發(fā)展必須要改善其所在的制度和社會環(huán)境。中國的社會組織立足于中國社會環(huán)境中，僅僅依靠自身的力量想要發(fā)展壯大無疑是困難的，它必然需要政府的扶持與幫助。

第一，中央政府做好頂層設(shè)計，對社會組織發(fā)展做好長遠規(guī)劃，制定指南性文件，指導(dǎo)社會組織穩(wěn)步向前的發(fā)展。首先，要尊重社會組織的主體地位，社會組織不光在公共服務(wù)中發(fā)揮作用，更要在公共管理中占有一席之地，逐步在黨代會、人代會中增加社會組織的代表比例，擴大社會組織的民主參與權(quán)力。[4]在實踐中地方政府及基層政府要逐步開放一些公共事務(wù)領(lǐng)域允許社會組織參與進來。其次，建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。

法律制度的健全才是社會組織的良性發(fā)展的保障。盡快完善對社會組織運行明晰化，對其的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、內(nèi)部運行做可視化規(guī)范。使社會組織的運行處于陽光下，減少腐敗滋生的可能性。對社會組織的管理方式由入口把關(guān)轉(zhuǎn)向?qū)ζ溥^程管理。逐步取消“掛靠制”給社會組織創(chuàng)造一個良好的制度環(huán)境，使其能維護其合法性、獨立性和組織權(quán)益的保障。最后，構(gòu)建以支持社會組織健康發(fā)展的公共財政扶持體系。資金的缺乏使一些社會組織處于“半癱瘓”狀態(tài)，公共財政資金能激發(fā)社會組織活力，還能引導(dǎo)社會組織按照國家意圖活動，引導(dǎo)一些合格的民間社會組織進入政府服務(wù)的領(lǐng)域。從地方政府來看，地方政府要引導(dǎo)不同類型的社會組織有相近的發(fā)展空間及機會，使不同類型的社會組織都有制度生存空間。還要逐步打破制度壁壘，讓跨地區(qū)工作的社會組織也能享受到與本轄區(qū)內(nèi)與其他社會組織同等的待遇和資源。在基層政府層面上，要把社會組織納入社區(qū)共治和自治的體系中來，積極探索社會組織參與到地方治理的新路徑。[5]

第二，對于社會組織的培育，可以借鑒發(fā)達國家和上海、廣州等地區(qū)在扶持社會組織的先進經(jīng)驗，為社會組織提供一個良好的孵化基地。經(jīng)具備基本條件但欠缺獨立發(fā)展能力的社會組織，諸如一些公益性和創(chuàng)新性的草根組織，為它們提供政策和資金方面的扶持，提供辦公場地、信息平臺、項目策劃、能力培養(yǎng)及后勤綜合管理等服務(wù)。還有成立支持性組織，如恩派公益組織發(fā)展中心，以扶持其它社會組織發(fā)展為宗旨的一類社會組織，為一些草根社會組織的發(fā)展提供幫助。在中西部地區(qū)我們可以推廣這類型組織，以幫助中西部的社會組織落地生根。要鼓勵民間組織的興起，只有自下而上興起的民間組織越來越強大，我國社會組織才能走向興盛，我國的公民社會才能走向成熟。而且要鼓勵各類的社會組織扎根基層組織，不能失其本質(zhì)，不至于出現(xiàn)“離岸社團”。

第三，隨著社會需求對社會組織人員數(shù)量要求越來越多，專業(yè)性要求越來越高，對于社會組織工作人員的管理，要健全人才管理、培養(yǎng)機制，吸引、留住優(yōu)秀人才，防止社會工作人才進一步流失，不斷的優(yōu)化社工人員的工作待遇、工作環(huán)境。

第四，培育公眾的志愿精神和互助品質(zhì)。作為一種來自社會的力量，社會組織是以志愿精神作為其存在與發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力，這是社會組織的精髓。公眾從思想上認同了這些理念，才會全身心的投入志愿性的活動中。（作者單位：陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)院）

參考文獻：

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