鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式研究

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;村民自治;村民代表提案制

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就沒有整個(gè)國家的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興是解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的重要路徑，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化以及鄉(xiāng)村的全面振興，鄉(xiāng)村治理是基石和保障。鄉(xiāng)村振興，治理有效是關(guān)鍵，要實(shí)現(xiàn)治理有效，需要優(yōu)化治理模式來適應(yīng)新發(fā)展。

我國鄉(xiāng)村治理模式在不斷繼承發(fā)展的同時(shí)，也在不斷地進(jìn)行探索創(chuàng)新。新鄉(xiāng)市張青村在基層黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合實(shí)際情況，形成了獨(dú)具特色的村民代表提案制基層發(fā)展模式，該模式有效激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力和創(chuàng)造力，在鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式中具有代表性。我國農(nóng)村治理創(chuàng)新的研究具有前瞻性，村民代表提案制作為今后農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的一個(gè)重要方向，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑之一。

一、鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)和內(nèi)在邏輯

（一）理論基礎(chǔ)

1、國家治理現(xiàn)代化理論。黨的十八大提出治理現(xiàn)代化理論，隨后黨的十八屆三中全會(huì)提出：“堅(jiān)持把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)”。基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化體系中的重要器官，通過運(yùn)用國家治理現(xiàn)代化理論能夠更好地分析研究基層社會(huì)治理的問題，同時(shí)優(yōu)化基層社會(huì)治理體系，提升社會(huì)治理能力。

2、社會(huì)主義協(xié)商民主理論。中國社會(huì)主義協(xié)商民主理論是結(jié)合了馬克思主義民主思想，并將中國自身民主政治的發(fā)展與之結(jié)合發(fā)展而成的，是具有中國特色的協(xié)商民主。黨的十八屆三中全會(huì)對社會(huì)主義協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)渠道以及具體的內(nèi)容作出了闡釋：“要構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道;深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”。在我國的基層社會(huì)治理實(shí)踐中，協(xié)商民主通常通過村民自治、民主懇談會(huì)等方式發(fā)揮作用，充分體現(xiàn)了制度的優(yōu)越性。創(chuàng)造性地將協(xié)商民主與鄉(xiāng)村治理有機(jī)結(jié)合，對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并從總體上推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化具有重要的方法論意義。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯

1、鄉(xiāng)村振興對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的要求。首先，要堅(jiān)持黨中央的核心領(lǐng)導(dǎo)。2018年初中央一號文件指出：“要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨在農(nóng)村工作中始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保障”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的必要前提是必須要堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

其次，堅(jiān)持多元治理主體協(xié)商共治。鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的主體不僅包括傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)及基層黨組織，還包括村民自發(fā)選舉組成的村民委員會(huì)及其他鄉(xiāng)村組織。多元化的治理主體是現(xiàn)代治理理論最基本的指標(biāo)之一。

最后，建立系統(tǒng)完善的治理體系。李建在研究國家治理現(xiàn)代化問題時(shí)提出：“治理現(xiàn)代化要有多元化的治理主體和系統(tǒng)化的治理制度”。在鄉(xiāng)村振興背景下，系統(tǒng)、多元、民主、程序是鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新必不可少的因素。

2、鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的內(nèi)在聯(lián)系。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有推動(dòng)作用。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑和力量源泉。鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)是要不斷提高村民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與度和受益面，徹底解決農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題和農(nóng)民就業(yè)問題，確保當(dāng)?shù)厝罕婇L期穩(wěn)定增收、安居樂業(yè) 。

鄉(xiāng)村振興為鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新提供了物質(zhì)基礎(chǔ)、政治條件和人力資源。黨和政府在鄉(xiāng)村振興的過程中提出了“多予、少取、放活”的方針政策，這一系列政策給鄉(xiāng)村治理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村振興背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政由國家財(cái)政直接支付，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，為鄉(xiāng)村提供服務(wù)。鄉(xiāng)村振興加大了對教育領(lǐng)域的投入，普及了成人教育，對提升村民的素養(yǎng)和能力水平發(fā)揮出了積極效用。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式

（一）村民代表提案制模式的探索

村民代表提案制的提出不是一蹴而就的。最開始是舉辦群眾議事會(huì)，參加會(huì)議的代表通常由10～15戶人家商議或者投票產(chǎn)生，每位代表收集意見并作匯總。在需要的情況下，召開會(huì)議共同商討。1995年，演變?yōu)榇迕翊頃?huì)，在一定程度上界定了村黨支部、村民委員會(huì)和村民們的具體職責(zé)，會(huì)議的召開由不定期改為一月一次的定期會(huì)議。在21世紀(jì)初，根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要變革為村民代表提案制，提案制的形成規(guī)范了村民議會(huì)程序。村民代表提案制在張青村的試點(diǎn)成功，使得村民代表提案制開始在全市推廣應(yīng)用。

（二）村民代表提案制模式的程序

1、月末干群聯(lián)系會(huì)。村民代表提案制的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是堅(jiān)持每月末召開一次干群聯(lián)系會(huì)，由村黨支部書記主持，村委會(huì)成員、黨員以及村民代表參加。村民代表負(fù)責(zé)收集村民們的問題和想法，并以提案形式向黨支部反映。村委會(huì)主任對本月村“兩委”為村民們辦的實(shí)事進(jìn)行報(bào)告，村民代表針對上月村民們提出問題的落實(shí)發(fā)表自己的意見和看法。相關(guān)村委向各村民代表和全體黨員如實(shí)詳細(xì)匯報(bào)本月財(cái)務(wù)支出問題及本村重大事務(wù)的處理結(jié)果。聽取黨員和村民代表從群眾利益出發(fā)提出的要求，對這些意見和要求做好記錄，會(huì)后及時(shí)研究并解決。由村黨支部書記以及村委會(huì)成員組織所有黨員和村民代表學(xué)習(xí)黨課，認(rèn)真閱讀學(xué)習(xí)并領(lǐng)會(huì)上級文件的相關(guān)精神。

2、“五步工作法”。一是提案提出，由村黨支部針對重大利益問題或者重大工作提出提案。二是提案協(xié)商，由村干部、黨員和村民代表對提案進(jìn)行討論，在對議案內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)上，形成關(guān)于這些問題的統(tǒng)一意見。三是提案決策，黨員和村民代表對提案進(jìn)行表決，獲得2/3的代表同意的提案即為有效，關(guān)于問題的不同看法要通過進(jìn)一步的商議來確定。四是提案執(zhí)行，村“兩委”執(zhí)行提案，黨支部作為保障力量，在執(zhí)行提案過程中，如果遇到矛盾和不同的意見，黨支部應(yīng)該盡全力化解矛盾，保證提案的順利執(zhí)行。五是提案監(jiān)督，村監(jiān)委負(fù)責(zé)監(jiān)督涉及村民們利益的提案執(zhí)行過程，另外在提案執(zhí)行完畢后，村監(jiān)委還監(jiān)督村委會(huì)及時(shí)將結(jié)果向黨員和村民代表匯報(bào)。

三、村民代表提案制模式的實(shí)施成效

（一）基層民主協(xié)商進(jìn)程加快

村民代表提案制由村民們選出自己的代表，將自己的意見交由代表，使村民們擁有平等參與協(xié)商的地位和方便參與協(xié)商的渠道，提高了農(nóng)村基層治理的效率，提升了決策的科學(xué)性、民主性。同時(shí)，村民代表提案制能夠讓村民們使用自己的監(jiān)督權(quán)，使村中事務(wù)或章程變得更加透明，避免出現(xiàn)濫用職權(quán)的現(xiàn)象。可見，村民代表提案制模式的推行既加快了基層民主協(xié)商的進(jìn)程，也充分表明利用協(xié)商機(jī)制對鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行治理是影響鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵。

（二）干群距離有效拉近

村民代表提案制很好地將干部與群眾緊密聯(lián)系在一起。村民們將關(guān)乎自己切身利益的問題交由村民代表，并與村干部一起商討，既能充分保證村民們的利益，又能使村干部每年為村民們做實(shí)事、做好事，密切和村民們的聯(lián)系。村干部真正從村民們的角度出發(fā)，站在村民們的立場上考慮問題，很好地拉近了干部和群眾的距離，使兩者的關(guān)系更加融洽。

（三）村民自治功能顯著增強(qiáng)

村民代表提案制的推行使每個(gè)村民都參與到村莊的大小事務(wù)中，鼓勵(lì)每一位村民提出自己的意見，提高了村民們的政治參與意識，同時(shí)在協(xié)商過程中也提高了村民們的政治參與能力。這項(xiàng)模式的實(shí)行發(fā)揮了村民們自我管理的作用，強(qiáng)化了村民們在農(nóng)村治理中的自治功能，使得村民們也參與到村級事務(wù)的管理中，和干部一起為自己村莊更好的發(fā)展貢獻(xiàn)出一份力量。

四、村民代表提案制模式面臨的挑戰(zhàn)

（一）整體制度體系尚不完善

首先，在提案制的痕跡管理上，沒有建立相關(guān)機(jī)制對提案的過程進(jìn)行備案。其次，在監(jiān)督反饋機(jī)制方面，沒有明確規(guī)定監(jiān)督的程序，反饋的途徑也不明確。最后，在責(zé)任追究機(jī)制方面，沒有形成對干部的責(zé)任制，使其重視自己的工作內(nèi)容。村民代表提案制的相關(guān)配套制度的缺乏導(dǎo)致了村民代表提案制在推廣中的程序執(zhí)行不科學(xué)，村干部執(zhí)行提案的程序得不到監(jiān)督，協(xié)商的過程也得不到監(jiān)督，最終會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)制度效果的實(shí)現(xiàn)。

（二）基層黨組織和村民代表責(zé)任意識不強(qiáng)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，負(fù)責(zé)任的黨員干部是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵。目前，在村民代表提案制的推廣實(shí)施過程中，部分村干部對這種新的治理模式不夠重視，仍然采用傳統(tǒng)的管理方法，主要是因?yàn)槭苻r(nóng)村長期“干部說了算”思想的影響。由于部分村干部不負(fù)責(zé)任，使得群眾缺乏對村民代表提案制的認(rèn)知，錯(cuò)誤地認(rèn)為村民代表提案制是村干部為了形式化而應(yīng)付的做法，這種錯(cuò)誤的觀念會(huì)給制度程序的運(yùn)行帶來阻礙，使得決策缺乏科學(xué)性和真實(shí)性。

（三）傳統(tǒng)單一化治理主體占主導(dǎo)地位

鄉(xiāng)村振興對農(nóng)村治理主體結(jié)構(gòu)提出新的要求，同時(shí)也暴露出農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)成主體較為單一的問題，很多農(nóng)村地區(qū)仍然是以村“兩委”為主要構(gòu)成主體。長期以來實(shí)行的單一治理主體，缺乏自治渠道，導(dǎo)致村民們既沒有完全了解自己擁有的權(quán)利，也不能有效表達(dá)自己的訴求。村民代表提案制在推廣實(shí)施過程中，村干部沒有實(shí)打?qū)嵉芈犎〈迕駛兊穆曇?，存在走過場現(xiàn)象，村民們并不真正了解該制度給他們帶來的權(quán)利，因此并不積極參加村民代表會(huì)議。由于部分村干部獨(dú)攬權(quán)力，不重視村民這一治理主體，使得村民們提出的問題往往得不到及時(shí)回應(yīng)和有效解決，導(dǎo)致村民代表提案制無法充分達(dá)到其真正的效果。

五、完善村民代表提案制的建議

（一）完善整體制度體系

1、建立痕跡管理制度。對于鄉(xiāng)村治理的順利實(shí)施要有相關(guān)的配套制度，以前的配套制度不再符合鄉(xiāng)村治理的精細(xì)化需求。因此，在實(shí)施鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的過程中，將其程序內(nèi)容和運(yùn)行過程用村民代表提案書、商議表、審議表、決議表、結(jié)果公示表等形式歸檔備案。

2、建立監(jiān)督反饋機(jī)制。建立監(jiān)督反饋機(jī)制，建立群眾監(jiān)督平臺(tái)，認(rèn)真聽取群眾意見并及時(shí)反饋，強(qiáng)化對提案各個(gè)過程的監(jiān)督，避免因?yàn)槿鄙俦O(jiān)督而影響治理效果。同時(shí)，不斷加強(qiáng)對村務(wù)信息公開監(jiān)督的力度，一方面可以有效地避免干部和村民代表不負(fù)責(zé)任而導(dǎo)致的形式化問題，另一方面還可以使村民們清楚地看到自己參與村里事務(wù)管理的全過程。

3、建立責(zé)任追究機(jī)制。任何在村民自治中產(chǎn)生的決議都要嚴(yán)格按照規(guī)定的相應(yīng)程序來決策，產(chǎn)生的決議要認(rèn)真貫徹落實(shí)。一旦發(fā)現(xiàn)哪些村莊不按照程序進(jìn)行決策，應(yīng)該加強(qiáng)對這個(gè)村莊的教育，情節(jié)嚴(yán)重的村莊還要給予一定的處罰，對于是黨員的干部要給予黨紀(jì)處分，對不能勝任其職位、不能正確履行職責(zé)的干部要罷免，時(shí)刻謹(jǐn)記把人民群眾的利益放在第一位。

（二）建立負(fù)責(zé)任的基層隊(duì)伍

1、多維一體提升農(nóng)村基層黨組織的治理能力。中國共產(chǎn)黨基層組織在多元共治的鄉(xiāng)村治理中負(fù)有重要的責(zé)任?；鶎狱h組織是農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，是農(nóng)民利益的代表者，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)者，是農(nóng)村治理的主導(dǎo)者?；鶎狱h組織是基層治理的主心骨，基層黨組織的治理能力關(guān)系國家治理能力，直接影響著黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力、領(lǐng)導(dǎo)力和號召力，對黨治國理政有著重要的作用和意義。基層黨組織的治理能力是一個(gè)綜合體系，政治領(lǐng)導(dǎo)力是根本，思想引領(lǐng)力是關(guān)鍵，群眾組織力是保障，社會(huì)號召力是基礎(chǔ)，多維一體，相輔相成，共同影響和制約著鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理的方向、進(jìn)程和成效。

2、發(fā)展黨員和選舉村級干部要從嚴(yán)把關(guān)。在基層治理中，關(guān)鍵在于堅(jiān)持選好、管好、用好農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)者。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新發(fā)展，其所能達(dá)到的效果和狀態(tài)，很大一部分與村黨員和村級干部的能力和擔(dān)當(dāng)有關(guān)。因此，要想該制度在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中如魚得水，嚴(yán)把發(fā)展黨員和選舉村級干部兩個(gè)入口關(guān)尤為重要，要保證黨員和村級干部具備其必備的能力，他們提出的想法也要真正反應(yīng)村民們的利益訴求。

3、通過多種方式培育基層干部責(zé)任感。首先，利用教育和培訓(xùn)方法。在對基層干部的思想政治教育中加入責(zé)任意識和協(xié)商民主的學(xué)習(xí)。通過其他培訓(xùn)方式使其保持思想先進(jìn)，拒絕一人獨(dú)攬?jiān)捳Z權(quán)。通過對基層干部的思想政治教育可以增強(qiáng)基層干部的責(zé)任感，從而更好地實(shí)現(xiàn)基層民主。其次，實(shí)施適當(dāng)?shù)募?lì)措施。強(qiáng)化干部責(zé)任是確保鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式順利開展的關(guān)鍵，要健全鄉(xiāng)村治理工作責(zé)任機(jī)制，把鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式對農(nóng)村事務(wù)的決策和執(zhí)行納入農(nóng)村工作議程，作為農(nóng)村干部工作的考評內(nèi)容。對于貫徹實(shí)施鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式表現(xiàn)較好的村以及村干部實(shí)施適當(dāng)?shù)募?lì)措施，有利于充分促進(jìn)基層干部重視對鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式的規(guī)范化實(shí)施。

（三）引導(dǎo)村民積極發(fā)揮主體作用

1、通過教育培養(yǎng)農(nóng)民參與意識。首先，制定明確的培訓(xùn)內(nèi)容。根據(jù)實(shí)際情況定期對鄉(xiāng)村治理中創(chuàng)新模式的內(nèi)容進(jìn)行宣傳培訓(xùn)，提升廣大村民對鄉(xiāng)村治理的認(rèn)知，提高廣大村民參與村級事務(wù)決策的熱情，增強(qiáng)對于村務(wù)的認(rèn)知和解決能力。其次，要加強(qiáng)對村民法治方面的教育。通過法治教育使村民學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識、知悉相關(guān)法律規(guī)定，學(xué)會(huì)用合法的方式通過合法的渠道表達(dá)自己合理的利益訴求，學(xué)會(huì)主動(dòng)拿起法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益。要通過加強(qiáng)法治教育來培養(yǎng)廣大村民的主人翁意識、平等意識，動(dòng)員和組織村民積極主動(dòng)參與民主管理，凸顯村民在自治中的主體地位。

2、拓寬村民自治的渠道。首先，減少地點(diǎn)和形式限制。將民主參與、民主提案滲透到村民日常生活之中，對村民的意見進(jìn)行積極回應(yīng)，不再把這當(dāng)作必須開會(huì)才能討論的事情。其次，拓寬信息收集渠道。在村里設(shè)立多個(gè)意見欄、意見箱等，村民可以匿名表達(dá)自己對決策的意見或者對村干部行為的監(jiān)督意見，避免有些村民怕惹事而放棄參與，由村民代表統(tǒng)一收集并在月末干群聯(lián)系會(huì)上討論。

結(jié)語

探索鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式對于當(dāng)前社會(huì)有著極為深刻的意義。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑，是鄉(xiāng)村振興的力量源泉，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新有利于鄉(xiāng)村基層治理，進(jìn)而推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化。村民代表提案制作為我國鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的重要模式，最成功的經(jīng)驗(yàn)在于借鑒人民代表大會(huì)制度，保障廣大村民廣泛參與，行使人民當(dāng)家作主權(quán)利，對涉及村民利益的相關(guān)農(nóng)村社會(huì)事務(wù)進(jìn)行民主管理、民主決策和民主監(jiān)督，是對我國村民自治的發(fā)展和創(chuàng)新，對于創(chuàng)新我國鄉(xiāng)村治理模式具有重要借鑒意義，對于新時(shí)代實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興以及國家治理現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性推動(dòng)作用。

作者簡介：王思晗（1998-），女，河南輝縣人，碩士在讀，研究方向：中國特色社會(huì)主義理論研究。

（責(zé)任編輯 李赫蠻）