新時代我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革的法學思考

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn)改革;法學思考

農(nóng)業(yè)穩(wěn)，則天下安。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)……鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。”在我們這個擁有8億農(nóng)民人口大國實現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)改革，顯然是一個長期而艱巨的新時代新任務，是新時代社會主義發(fā)展新階段的偉大壯舉。因此，我們要深入學習《決定》的深刻內(nèi)涵，探究打贏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革這場硬仗的方法。

一、加速實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革的新時代意義

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制對農(nóng)村發(fā)展活力的激發(fā)起到制度性作用，新時代農(nóng)村發(fā)展的活力需要進一步激發(fā)，如何進行農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新和突破，構(gòu)建符合新時代要求的農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)制度，對鞏固脫貧攻堅戰(zhàn)役成果和實現(xiàn)中華民族偉大復興具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

馬克思主義認為：“物質(zhì)資料生產(chǎn)是人類社會存在和發(fā)展的基礎?！币赞r(nóng)村集體土地分產(chǎn)到戶改革率先破題的中國模式改革，必將以農(nóng)村土地改革的不斷深化取得新的更大輝煌。我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)建立，農(nóng)村土地作為一種特殊的稀缺資源，也必須遵循市場價值規(guī)律，以尋求自身的經(jīng)濟效應。我國國有土地從計劃配置的無償使用到市場配置的有償使用的改革歷程，已充分證明了既要發(fā)揮市場的“決定性作用”，又要“更好發(fā)揮”政府作用。隨著新型城鎮(zhèn)化進程的加速，所需建設用地面積不斷擴大，而政府對土地供給的宏觀調(diào)控不斷加強，國有土地可供量日益減少，這種供需矛盾的解決需改變現(xiàn)有農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀——新時期的承包制向新時代的流轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)變。

（二）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是優(yōu)化土地資源配置的必然要求

土地征收是實現(xiàn)農(nóng)村土地向國有土地身份轉(zhuǎn)變的合法途徑，但農(nóng)村土地與國有土地同“地”不同“價”的制度安排易引發(fā)各種社會矛盾。根據(jù)原國土資源部統(tǒng)計年鑒（2013），各地對26312件群眾信訪、舉報和媒體反映的違規(guī)征占土地的線索進行了核實調(diào)查，整改了一批違規(guī)征占土地、侵害農(nóng)民合法權(quán)益的案件，其中立案查處各類案件3775件，涉及違法用地1.14萬公頃，移送有關(guān)責任人996人，已追究責任人872人。與此同時，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展又需要使用大量土地，18億畝耕地紅線又不能逾越，綜合考量，只有盤活農(nóng)村土地存量、挖掘農(nóng)村土地增量潛能，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)這一目標的有效途徑。

（三）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的必然要求

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，早在2004年，我國人均GDP就超過1000美元，2013年達到5414美元，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重首超第二產(chǎn)業(yè)達到46.1%，城鎮(zhèn)化率達到53.73%。在這種背景下，黨的十八大報告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。這為解決好“三農(nóng)”問題指明了方向。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要有相應的體制機制保障，農(nóng)村集體土地制度是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵要素?！稕Q定》指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！彼氖嗄昵巴菩械募彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責任制符合我國社會主義初級段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證要求;隨著改革開放深入推進，我國世情、國情發(fā)生新變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為更好適應新時代社會主義初級段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證要求必須進行相應改革。

（四）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革是增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的必然要求

土地要素是激發(fā)農(nóng)村活力的關(guān)鍵抓手，也是增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的基石。進入新時代，以農(nóng)戶為主體分散經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制已不適應新階段生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的辯證要求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國部分農(nóng)村存在土地拋荒棄耕現(xiàn)象，主要原因歸結(jié)為農(nóng)村土地的承包者不再以土地收入為主要生活來源。解決新的矛盾需要有新的思路，在集體土地承包權(quán)不變的前提下改革完善經(jīng)營權(quán)，讓不再以土地收入為主要生活來源的承包者放棄經(jīng)營權(quán)，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織負責農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)租，形成農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)既不損害原承包者利益，又能激發(fā)新的經(jīng)營者的積極性，增強鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織收入。

二、新時代我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在制度層面存在的問題和障礙

（一）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在法律制度層面存在的問題和障礙

目前，我國農(nóng)村土地制度的相關(guān)規(guī)定散見于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和各部門法，在立法上表現(xiàn)出多層次性。就內(nèi)容而言，既有土地管理制度，又有民事權(quán)利制度。但細究起來，無論《憲法》還是相關(guān)部門法，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定都不夠詳細具體。就現(xiàn)行《憲法》角度而言，始于1978年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，直到1993年《憲法》才給予確認;征地、征用制度于改革開放后已經(jīng)實行，但直到2004年才予以區(qū)分。集體土地產(chǎn)權(quán)的最大缺陷是使用權(quán)的權(quán)能不夠充分，以至于所有權(quán)經(jīng)常侵害使用權(quán)，無法有效行使使用權(quán)。如《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意;《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓。

（二）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在監(jiān)管制度層面存在的問題和障礙

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已在多省市展開試點，現(xiàn)行《憲法》及相關(guān)部門法仍未出臺相應配套制度規(guī)定。以合法之形式，行非法之實，改變農(nóng)村土地用途;雙方私自轉(zhuǎn)讓交易，規(guī)避稅費。自然資源管理部門實行的“垂直管理，雙重領(lǐng)導”的管理體制雖然能對農(nóng)村土地起到積極保護作用，但在實際管理權(quán)行使中，地方自然資源管理部門作為地方政府的機構(gòu)組成，在對土地依法監(jiān)管中不可能不受所屬同級政府行政權(quán)的干預，這在一定程度上滋長了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為泛濫，影響了國家對土地市場的統(tǒng)一管理和控制。

（三）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在社會保障制度層面存在的問題和障礙

健全的社會保障制度是實現(xiàn)新時代我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革的前提和基礎。當前，城鄉(xiāng)二元社會保障制度性差異雖在逐步縮小，但事實上這種差異仍然存在。推進我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須消除城鄉(xiāng)二元社會保障制度性差異，并且盡可能地縮小乃至消除事實上存在的城鄉(xiāng)差異?，F(xiàn)階段，我國的社保、醫(yī)保、教育等方面城鄉(xiāng)差異化明顯，城鄉(xiāng)公民不僅存在居民與村民身份稱呼上的差別，而且就業(yè)政策上存在居民與村民同工不同酬的就業(yè)歧視。農(nóng)村土地恰恰是村民社會保障的重要物質(zhì)基礎，沒有健全平等的社會保障制度，村民不敢輕易放棄農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。

三、新時代我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革的制度設計

（一）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革在制度設計上應遵循相應原則

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)屬于民事法律行為，《中華人民共和國民法典》中規(guī)定的平等、自治、公平及誠實信用等基本原則同樣適用于農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。除此之外，農(nóng)村土地的特殊屬性決定了其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)還應遵循其他原則：首先，堅持土地用途管制原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不是無條件流轉(zhuǎn)，而是有限制性流轉(zhuǎn)，即流轉(zhuǎn)后的土地不能改變原有用途。我國是人口大國，又是人均耕地占比偏低的國家。農(nóng)村土地對糧食安全至關(guān)重要，關(guān)系到社會穩(wěn)定和永續(xù)發(fā)展的大事，這就要求：我們推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的是激發(fā)集中、連片、高效的種糧積極性，提高糧食產(chǎn)量和供應量，滿足人民群眾對高品質(zhì)、綠色健康的糧食需求。其次，符合節(jié)約和集約用地原則。實現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)主要目的是促進集約用地，提高土地利用率。通過農(nóng)村土地使用權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，盤活存量農(nóng)村用地，避免和減少農(nóng)村土地的任意擴張和浪費。最后，遵循土地市場規(guī)則的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要納入整個土地市場范疇，參照國有土地使用權(quán)出讓程序和條件，形成符合新時代我國城鄉(xiāng)土地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)的制度體系，通過農(nóng)村土地競價機制，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)符合公開、公正、公平的原則。

（二）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須消除現(xiàn)行法律障礙

長期以來，我國以發(fā)揮土地最大經(jīng)濟和社會效益為目的，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作了許多限制，這其實是一種對農(nóng)民集體的侵權(quán)行為，是對農(nóng)村土地的一種法律歧視。建議在法律層面允許單位或個人更方便地申請使用農(nóng)村土地，允許將農(nóng)村集體擁有的非耕地土地的經(jīng)營權(quán)交予非農(nóng)業(yè)用途使用，更好地幫扶農(nóng)村實現(xiàn)非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時加強對農(nóng)業(yè)用地的用途監(jiān)管，防止其向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化，增強底線思維和紅線意識，嚴保我國糧食安全。行政法規(guī)方面，在我國2005年發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》與最新出臺的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的基礎上，繼續(xù)深入研究，找到保護農(nóng)業(yè)安全與促進鄉(xiāng)村發(fā)展之間的平衡。在法律法規(guī)方面，對《中華人民共和國土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等一系列有關(guān)法規(guī)繼續(xù)適用，并在必要的時刻予以修改，使其更好地對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、條件、形式、期限及程序等做出界定，從而使農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做到有法可依，以規(guī)范流轉(zhuǎn)交易和管理行為，促進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有序進行。

（三）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須拆除城鄉(xiāng)二元保障壁壘

堅定推進城市化與鄉(xiāng)村振興，提高農(nóng)村人口收益，消除農(nóng)村人口與城市人口之間的待遇差距，其重點在于保證農(nóng)村人口與城市人口之間的福利等同。為讓農(nóng)民積極參與城市化進程，解除土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，政府必須有相應的承諾和舉措，其中最為關(guān)鍵的承諾和舉措就是提高農(nóng)民的社會保障。當前，提高農(nóng)民社會保障可以從以下幾個方面人手：首先，提高農(nóng)民最低生活保障水平。按照當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，建議年滿60周歲以上農(nóng)民每月發(fā)放300元津貼，作為支持土地流轉(zhuǎn)的獎勵。參照我國現(xiàn)有城市居民最低生活保障、居民養(yǎng)老保險及社會保險等具有保障生活性質(zhì)的補貼，發(fā)放給參與土地流轉(zhuǎn)的村民適宜的津貼作為流轉(zhuǎn)補貼。個人認為，參與、支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民應享受雙重補貼，即流轉(zhuǎn)補貼和最低生活保障、居民養(yǎng)老保險及社會保險等津貼。其次，積極探索建立集體養(yǎng)老模式。傳統(tǒng)的農(nóng)民居家養(yǎng)老已不適應新時代社會發(fā)展實際，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立若干農(nóng)村養(yǎng)老社團，開展互幫互助式的新時代農(nóng)村集體養(yǎng)老模式。最后，建立失地保障制度。因參與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而未年滿60周歲的農(nóng)民，可考慮按月給予相應救濟，并積極提供就業(yè)崗位。對于農(nóng)民社會保障的資金來源，以政府和農(nóng)村集體組織負擔為主，農(nóng)民個人繳費為輔。

（四）實現(xiàn)我國農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)改革必須保障農(nóng)民土地權(quán)益

流轉(zhuǎn)收益分配是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問題，實現(xiàn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，應將國有土地和農(nóng)村集體土地納入統(tǒng)一的供應市場，通過建立政府宏觀調(diào)控管理下的土地市場供需平衡，實現(xiàn)市場機制對土地資源的決定性作用，并在此過程中實行有效的監(jiān)管制度，保證市場的公平競爭和正常運行。政府宏觀調(diào)控層面主要是對土地利用總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、土地年度供應計劃等規(guī)范農(nóng)村土地的總體狀況進行調(diào)控，同時加強用途管制、用地入市審批、地價管理、權(quán)屬登記管理、市場交易信息發(fā)布管理等。目前，農(nóng)村土地管理主要是以用途管制制度來實現(xiàn)上述土地管理的。農(nóng)村土地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)后，因為市場調(diào)節(jié)的介入，原有的用途管制力度必將削弱，這就要求逐步建立土地管理信息采集和公開查詢系統(tǒng)，包括網(wǎng)絡、電話、短信平臺等，方便公眾對土地違法行為進行舉報并對查處情況進行監(jiān)督，建立和完善土地管理的社會監(jiān)督網(wǎng)絡系統(tǒng)，健全舉報獎勵制度，依靠社會監(jiān)督規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為。此外，也需要加大對進入這一領(lǐng)域的工商資本合法權(quán)益的保護。建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場以及有效的管理與監(jiān)督機制，建立健全運行規(guī)則，開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策咨詢、信息發(fā)布、合同簽訂、交易鑒證、權(quán)益評估、融資擔保、檔案管理等服務。

作者簡介：?；刺铮?001-），男，河南鄭州人，研究方向：習近平新時代法治思想。

（責任編輯 梁素芳）