京津冀營商環(huán)境政策文本比較研究

◎文/劉文雅 陶 鋒 鄭夢越 周 楠

一、引言與文獻綜述

《優(yōu)化營商環(huán)境條例》所稱營商環(huán)境，是指“企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件?！绷己玫臓I商環(huán)境是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的內(nèi)在要求和重要基礎(chǔ)，也是推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)質(zhì)量、效率、動力三大變革的重要保障。黨的十八大以來，中央通過制定一系列的方針政策，開展優(yōu)化體制機制和營商環(huán)境專項整治。自黨的十八屆三中全會首次提出“推進國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境”的重要要求，至黨的十八屆五中全會提出進一步拓展?fàn)I商環(huán)境“法治化、國際化、便利化”建設(shè)目標(biāo)；自2017年黨的十九大報告中明確提出“全面實施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度”，至2020年中共中央、國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》進一步點明“以一流營商環(huán)境建設(shè)為牽引持續(xù)優(yōu)化政府服務(wù)”，可以看出營商環(huán)境已然成為政府治理能力的體現(xiàn)。為持續(xù)深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境，中央和地方著力探尋創(chuàng)新出路并取得了階段性的治理效果。2016年，浙江省首次提出“最多跑一次”改革，取得顯著成效并作為樣本向全國推廣。2017年，遼寧省組建了全國第一個省級營商環(huán)境監(jiān)督機構(gòu)——遼寧省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局。2020年，我國首部《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式實施，標(biāo)志著優(yōu)化營商環(huán)境作為我國一項基本制度，已納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中。京津冀地區(qū)作為我國“首都經(jīng)濟圈”和北方發(fā)展的核心引擎，其協(xié)同發(fā)展是三地區(qū)域間經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定程度的必然趨勢，而打造優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境是推動區(qū)域經(jīng)濟從高速度發(fā)展到高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵步驟，但三地的營商環(huán)境還存在一定的政策落差。因此，把握三地營商環(huán)境政策中的共性和差異，進而提出推動優(yōu)化三地營商環(huán)境協(xié)同步伐的思路建議，對深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

近年來，營商環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)研究不斷深入，學(xué)者從多個視角展開研究。比如，婁成武等（2018）提出政府是治理營商環(huán)境最主要的主體；宋林霖等（2018）認(rèn)為政府應(yīng)突出中央層面戰(zhàn)略，設(shè)計對國際治理規(guī)則與地方政府創(chuàng)新的回應(yīng)性；劉延朝等（2020）結(jié)合浙江省37份文件，給出關(guān)于浙江省的一系列營商環(huán)境政策建議；孫婉霞等（2021）對9個省市各自的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》進行分析；顧雪芹等（2020）對長三角地區(qū)營商環(huán)境政策進行量化分析。通過回顧學(xué)界關(guān)于營商環(huán)境方面的研究可知，研究者大多將重點放在中央層面，較少涉及到具體地方政策，而關(guān)注到地方政策的研究，或著眼地方本身，或局限于單一文本，缺乏區(qū)域聯(lián)動性。只有“點（單省份多文件研究）——面（多省份單文件研究）——體（多省份多文件研究）”三位一體有機結(jié)合，才能分析得出更好的成果，而多省份多文件的研究卻幾近空白。面對這一現(xiàn)狀，本文擇取京津冀地區(qū)相關(guān)政策文本進行廣度和深度并舉的研究很有必要。京津冀協(xié)同發(fā)展處在關(guān)鍵時期，在引領(lǐng)北方城市煥發(fā)新生機的進程中，亟需切實可行并符合地區(qū)特色的營商環(huán)境政策予以指導(dǎo)。

為彌補現(xiàn)有研究之不足，本文收集整理了京津冀三地2018—2021年的營商環(huán)境政策文本，在縱向上把握四年來各省市政策的變遷，在橫向上分析三地優(yōu)化營商環(huán)境政策中的共性與差異。在此基礎(chǔ)上，提出進一步加強優(yōu)化三地營商環(huán)境協(xié)同發(fā)展步伐的對策建議。

二、政策文本與研究設(shè)計

（一）研究對象

本文主要研究對象為京津冀三地的營商環(huán)境政策文本。政策文本來源主要為：北京市人民政府的北京市政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、天津市人民政府的市級政策文件庫、河北省人民政府的政府信息公開版塊。出于對實際現(xiàn)有文本與時效性考慮，檢索時間跨度為2018—2021年。通過對政策文本進行梳理，剔除與營商環(huán)境、市場、企業(yè)等重要關(guān)鍵詞關(guān)聯(lián)性較弱的文本，篩選出政策標(biāo)題中含有營商環(huán)境字樣與內(nèi)容同優(yōu)化營商環(huán)境貼合度高的政策文本共計73份，其中北京36份，天津21份，河北16份。

（二）研究方法

本研究具體研究方法為：第一步，搜集京津冀政策文本并篩選；第二步，對篩選后的有效政策文本進行仔細(xì)研讀，深入了解京津冀三地營商環(huán)境的具體政策并為后續(xù)研究提供可靠的文本資料；第三步，利用圖表對有效政策文本進行量化與可視化分析，并在此基礎(chǔ)上對三地政策特征進行提取分析；第四步，借助ROST CM6文本分析軟件，對政策文本進行整合、分詞并對高頻主題詞進行提取，進一步分析京津冀營商環(huán)境政策關(guān)注重點與聯(lián)系；第五步，綜合分析得出京津冀在營商環(huán)境政策中存在的共性與差異結(jié)論并提出對策建議。

三、政策比較分析

（一）政策文本統(tǒng)計分析

1.2018—2021年發(fā)文情況分析

統(tǒng)計顯示（見圖1），北京在發(fā)文情況方面始終保持著積極活躍的態(tài)度并引領(lǐng)周邊地區(qū)營商環(huán)境建設(shè)，其發(fā)文數(shù)量最為平穩(wěn)。天津營商環(huán)境政策發(fā)布數(shù)量具有明顯的波動特征，2019年發(fā)文數(shù)量最多，這可能是因為受到北京營商環(huán)境政策擴散的影響，天津繼北京之后，于2019年開始重點關(guān)注優(yōu)化營商環(huán)境問題，并著手加強建設(shè)，而在營商環(huán)境建設(shè)初期則需投入較多的政策資源。河北發(fā)文量呈波浪式起伏且總發(fā)文量較少，這可能是由于政策文本公開不足或是對營商環(huán)境的關(guān)注度不夠所致?？傮w來看，三?。ㄊ校┰跔I商環(huán)境政策建設(shè)方面存在較大差距。

圖1 2018—2021年京津冀三地政府發(fā)文情況統(tǒng)計（篇）

2.發(fā)文主體分析

北京共發(fā)文36篇，其中聯(lián)合發(fā)文9篇，有27個行政部門參與營商環(huán)境相關(guān)政策的制定發(fā)布，其中市人民政府參與度最高，市場監(jiān)督管理局次之。天津共發(fā)文21篇，政策文本制定與發(fā)布主體部門有4個，分別是市人民政府、市政務(wù)服務(wù)辦、市審批辦、市人大。河北共發(fā)文16篇，有9個政策文本制定主體，省人民政府參與制定8篇?？傮w來看，聯(lián)合發(fā)文作為北京的特色形式，所占比重最大。其中稅務(wù)局、住房和城市建設(shè)委員會、財政局發(fā)揮著重要作用。此外，北京營商環(huán)境的相關(guān)政策制定主體較為多樣；天津和河北相對集中，其中人民政府在政策文本制定過程中起著引領(lǐng)的作用，其他部門參與較少，聯(lián)合發(fā)文情況反映出兩地在營商環(huán)境的相關(guān)政策制定過程中存在部門間協(xié)同配合較少等問題。

3.政策文種分析

北京營商環(huán)境政策發(fā)文種類涉及4類，集中指導(dǎo)類公文、計劃總結(jié)類公文、規(guī)章制度類公文和曉諭類公文僅各占1份。天津包含3類公文，指導(dǎo)類公文18份、規(guī)章制度類公文2份、曉諭類公文1份。河北涉及3類公文，但仍是指導(dǎo)類公文占比最大，曉諭類公文1份，其優(yōu)越性展現(xiàn)在擁有4份計劃總結(jié)類公文。比較發(fā)現(xiàn)，三地均以指導(dǎo)類公文為主，其他類公文加以輔助。

（二）政策文本內(nèi)容分析

1.高頻詞統(tǒng)計分析

在對京津冀三地營商環(huán)境政策的73份文本進行預(yù)處理后，借助ROST CM6文本分析軟件分別對三地的高頻詞進行提取和匯總。

從橫向來看，三地的高頻詞之間存在較高的相似性?！捌髽I(yè)”“環(huán)境”“市場”“部門”等主題詞居于前列，由此反映出三地營商環(huán)境政策的制定聚焦于對“政府”和“企業(yè)”二者關(guān)系進行反復(fù)調(diào)和，不斷明晰政府擔(dān)任的角色。高頻詞中“服務(wù)”在三地政策文本中出現(xiàn)頻次最高，表明在營商環(huán)境建設(shè)過程中，將提升政府工作效率與服務(wù)水平的理念貫徹始終；“行政”“流程”“審批”等高頻詞集中反映了三地強調(diào)簡化、優(yōu)化行政審批流程的辦理，從而降低企業(yè)間接成本；“網(wǎng)上”“辦理”反映了三地推進政務(wù)服務(wù)“一窗辦理、一網(wǎng)通辦”的決心；“執(zhí)法”“規(guī)范”等主題詞則集中反映了三地的建設(shè)目標(biāo)是規(guī)范法治的市場環(huán)境。

根據(jù)研究所需，剔除代表性和參照性不高的高頻詞成分，分別繪制三地營商環(huán)境相關(guān)政策高頻詞統(tǒng)計表，進而進行差異化和特性化分析。

（1）北京營商環(huán)境相關(guān)政策高頻詞統(tǒng)計

如表1所示，北京致力于創(chuàng)新服務(wù)方式，利用技術(shù)人才優(yōu)勢，著力打造北京效率、北京服務(wù)、北京標(biāo)準(zhǔn)和北京誠信“營商環(huán)境四大示范工程”，推進首都高質(zhì)量發(fā)展，努力對標(biāo)國際一流標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)改善營商環(huán)境；作為全國金融 “大腦”，“金融”“投資”“信用”等主題詞體現(xiàn)北京將金融、財政作為重點抓手，加快金融與財政的數(shù)字化、便捷化，進而釋放市場主體活力，打造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境。

表1 北京營商環(huán)境相關(guān)政策高頻詞統(tǒng)計表 單位：次

（2）天津營商環(huán)境相關(guān)政策高頻詞統(tǒng)計

如表2所示，天津著力搭建網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，為使企業(yè)“一件事一次辦”，天津開發(fā)了“政務(wù)一網(wǎng)通”平臺（現(xiàn)更名為“津心辦”），實現(xiàn)了“智能化”的政務(wù)服務(wù)，全部權(quán)責(zé)清單事項和公共服務(wù)事項均可在網(wǎng)上辦理；“牽頭”是指天津根據(jù)不同的事項，安排不同的牽頭單位引領(lǐng)辦理，各相關(guān)單位分工配合，提升行政效率；“評估”反映出天津?qū)υu估機制建設(shè)的重視。

表2 天津營商環(huán)境相關(guān)政策高頻詞統(tǒng)計表 單位：次

（3）河北營商環(huán)境相關(guān)政策高頻詞統(tǒng)計

如表3所示，“行政”名列前茅，表明河北在深化行政審批改革、落實政策等方面有較強執(zhí)行力；“登記”“收費”“規(guī)范”等主題詞表明河北強調(diào)簡化登記手續(xù)、規(guī)范收費、優(yōu)化服務(wù)品質(zhì)、鞏固“零收費”成果。

表3 河北營商環(huán)境相關(guān)政策高頻詞統(tǒng)計表 單位：次

2.高頻詞關(guān)聯(lián)分析

運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法，對73份政策文本的詞頻進行關(guān)聯(lián)分析，結(jié)果呈現(xiàn)出由核心逐漸向外擴散的圈層模式，依次為核心詞匯、次核心詞匯、外圍詞匯。其中被線條連接的數(shù)量越多，表示其重要程度越高、關(guān)聯(lián)越豐富；越接近核心，表示與核心詞匯的聯(lián)系越緊密。

（1）北京營商環(huán)境政策社會網(wǎng)絡(luò)分析

北京營商環(huán)境政策社會網(wǎng)絡(luò)圖以“服務(wù)”為核心詞匯，“企業(yè)”“改革”等為次核心詞匯，北京的特色為全面深化改革、著力推進體制機制創(chuàng)新，針對營商環(huán)境的市場主體進行統(tǒng)籌建設(shè)，不斷調(diào)和政府和企業(yè)間關(guān)系，從而帶動整體服務(wù)水平的提升，優(yōu)化營商環(huán)境。此外，北京營商環(huán)境政策社會網(wǎng)絡(luò)圖分布較均勻，表明北京在營商環(huán)境政策規(guī)劃方面協(xié)調(diào)較好，從全局出發(fā)，發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)優(yōu)勢。

天津營商環(huán)境政策社會網(wǎng)絡(luò)圖以“服務(wù)”為核心詞匯，“政務(wù)”“平臺”為次核心詞匯。天津注重智能平臺的開辦和政務(wù)服務(wù)的落實，為企業(yè)群眾提供高效便捷的環(huán)境：2020年 《統(tǒng)計公報》顯示，852項政務(wù)服務(wù)事項實行承諾審批，564項政務(wù)服務(wù)事項通過“不見面”辦理，“證照分離”實現(xiàn)涉企經(jīng)營許可事項和改革實施范圍全覆蓋，“津心辦”完成線上服務(wù)事項1700余項，達成企業(yè)開辦等業(yè)務(wù)“掌上辦”；《天津市2021年政府工作報告》顯示，天津開辦企業(yè)時間已壓縮至1個工作日，政務(wù)服務(wù)事項（除特殊事項外）全部實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，網(wǎng)上實辦率高達98%。在人民政府“牽頭”下，各部門帶動市內(nèi)各區(qū)的企業(yè)與項目服務(wù)改革，同時推進資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)住房、金融保險等方面的建設(shè)，提高服務(wù)效能，進而優(yōu)化營商環(huán)境。

河北營商環(huán)境政策社會網(wǎng)絡(luò)圖以“服務(wù)”為核心詞匯，“審批”“政務(wù)”“清單”為次核心詞匯。從改革政務(wù)服務(wù)審批、打造網(wǎng)絡(luò)平臺到落實企業(yè)相關(guān)政策、放寬相應(yīng)條件，河北以企業(yè)需求為基準(zhǔn)，在政策執(zhí)行與落實方面保障服務(wù)質(zhì)量與效率。同時，以“清單式”管理模式為重要治理手段，河北成為全國首個建立和實施正面清單的省份，為優(yōu)化營商環(huán)境、服務(wù)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供創(chuàng)新舉措。

四、結(jié)論與建議

本文對比分析了京津冀三地在營商環(huán)境政策中存在的共性和差異。其共性表現(xiàn)為：均制定了一系列科學(xué)舉措，推進政府服務(wù)流程再造和行政效率提升；均以指導(dǎo)類公文為主要發(fā)文文種；政府部門間都存在程度不同的協(xié)同難問題。其差異主要表現(xiàn)為營商環(huán)境建設(shè)各有側(cè)重：北京善于立足改革全局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方工作；天津力圖將政務(wù)服務(wù)“便利化”打造為城市名片；河北靈活運用正面清單和負(fù)面清單，優(yōu)化營商環(huán)境。

在京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，持續(xù)優(yōu)化與改善營商環(huán)境是推進三地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。基于此，本文提出如下對策建議：

第一，發(fā)揮各地部門間及三省市間的聯(lián)動效應(yīng)。三地優(yōu)化營商環(huán)境的舉措均局限于單一部門工作模式，易引起部門間管理的沖突，可在充分交流的基礎(chǔ)上聯(lián)合發(fā)文?？v觀京津冀協(xié)同發(fā)展，亦應(yīng)注重區(qū)域營商環(huán)境協(xié)同優(yōu)化的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌規(guī)劃，重點完善區(qū)域內(nèi)各省份間優(yōu)化營商環(huán)境的溝通協(xié)調(diào)機制，突破地域限制，實現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境政策的相互銜接，加快在更高層級平臺推進營商環(huán)境協(xié)同發(fā)展。同時，三地要走出自家“一畝三分地”，樹立協(xié)同發(fā)展的理念，在合作互利中營造優(yōu)化營商環(huán)境的共贏局面。

第二，提升“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”應(yīng)用水平，推進區(qū)域信息數(shù)據(jù)共享。一方面，互聯(lián)網(wǎng)平臺是辦事服務(wù)的入口，實體大廳是能辦通辦的基礎(chǔ)。為此，既要努力構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)平臺，又要創(chuàng)新傳統(tǒng)的實體服務(wù)手段，雙管齊下實現(xiàn)政府職能、提升行政效率。另一方面，京津冀三地均設(shè)立了各自的數(shù)據(jù)共享平臺，但并未形成良好對接，散存在各級政府以及各個部門之間的數(shù)據(jù)不能實時共享，也就無法通過大數(shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，發(fā)揮數(shù)據(jù)的規(guī)模性價值。三地可參考長三角地區(qū)在疫情期間致力于推動信息共享的做法，因地制宜地制定具體方案。

第三，積極開展?fàn)I商環(huán)境評價活動，實現(xiàn)以評促建。通過借鑒現(xiàn)有營商環(huán)境評價體系的成熟經(jīng)驗，建立京津冀三地之間評價尺度一致的營商環(huán)境評價體系，并引進第三方機構(gòu)獨立開展評估，以便精準(zhǔn)把握地區(qū)營商環(huán)境的不足，利用評價結(jié)果生成有效的指導(dǎo)建議，及時補齊短板。此外，亦可根據(jù)區(qū)域營商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，將先進地區(qū)經(jīng)驗做法向落后地區(qū)復(fù)制推廣，推動跨省市營商環(huán)境協(xié)同發(fā)展。