政府投資項目可行性研究報告的質(zhì)量控制研究

胡全曄

【摘要】政府投資項目具有復(fù)雜性、風(fēng)險性與政策性強的特點，加強政府投資項目可行性研究報告質(zhì)量控制對提升政府投資決策水平、降低投資風(fēng)險等具有重大意義。本文從政府投資項目可行性研究報告的概述出發(fā)，分析了政府投資項目可行性研究報告質(zhì)量控制存在的問題，探討了優(yōu)化質(zhì)量控制的策略，以期提供一定的參考價值。

【關(guān)鍵詞】政府投資項目；可行性研究報告；質(zhì)量控制

政府投資項目是社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，在宏觀調(diào)控、優(yōu)化維護資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。而可行性研究報告是政府投資項目決策重要依據(jù)，加強可行性研究報告質(zhì)量控制有助于提升政府資金投資的社會效益與經(jīng)濟效益。從實踐來看，政府投資項目可行性研究報告編制質(zhì)量良莠不齊，亟需探討問題產(chǎn)生的原因，并采取優(yōu)化舉措。

政府投資項目可行性研究報告的概述

政府投資項目

政府投資項目是政府部分發(fā)揮管理與調(diào)控功能、保障社會經(jīng)濟穩(wěn)定運行的重要舉措。一方面，政府部門結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求投資項目，可發(fā)揮引導(dǎo)與示范作用，引領(lǐng)社會資金投資方向，發(fā)揮刺激社會總需求、宏觀調(diào)控的市場作用；另一方面，還可通過政府投資項目解決關(guān)乎民生及經(jīng)濟發(fā)展問題，不斷完善相關(guān)領(lǐng)域市場機制建設(shè)，完善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，更好地滿足經(jīng)濟發(fā)展需求，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

政府投資項目多與社會公眾利益密切相關(guān)，投資范圍廣，影響深遠。投資主要來源于財政性資金，還有財政擔(dān)保的銀行貸款、國際援助等。從經(jīng)營性質(zhì)看，可分為經(jīng)營性投資項目、準經(jīng)營性投資項目、非經(jīng)營性投資項目，其中非經(jīng)營項目為主要投資領(lǐng)域，涉及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項目、環(huán)保與可再生能源開發(fā)項目、社會公益事業(yè)項目、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目等領(lǐng)域。如為承辦2022年北京冬奧會與殘奧會，政府部門在延慶賽區(qū)建設(shè)了包括定點醫(yī)院、冰雪運動損傷中醫(yī)治療中心等7大醫(yī)療保障項目，投資總額高達9.7億元。該項目不僅為北京冬奧會與殘奧會的順利開展提供了醫(yī)療保障，也提升了延慶區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平與質(zhì)量，在經(jīng)濟、體育、文化、人才培養(yǎng)等方面都發(fā)揮著重要作用。

可行性研究報告

政府投資項目呈現(xiàn)出很強的政策性、指導(dǎo)性與惠民性，投資金額多源于財政資金且數(shù)額巨大，備受社會各界關(guān)注。政府投資項目在可行性研究報告編制與審核上的要求也更加嚴格，且可行性報告的質(zhì)量控制效果直接影響著政府投資項目的功能發(fā)揮。

可行性研究包括機會研究、初步可行性研究與詳細可行性研究三個階段，通常說的可行性研究是指詳細可行性研究。它以技術(shù)科學(xué)、社會學(xué)、系統(tǒng)工程等科學(xué)手段為依據(jù)，全面研究與評估政府投資項目的必要性、可執(zhí)行性、風(fēng)險項、社會影響等，通過技術(shù)層面、價值層面等的綜合分析與預(yù)測來提升政府決策的科學(xué)性，并形成一定的投資建設(shè)意見?？尚行匝芯繄蟾媸菍尚行匝芯砍晒某尸F(xiàn)，是政府投資項目前期準備階段的重要構(gòu)成。

政府投資項目可行性研究報告質(zhì)量控制存在的問題

對可行性研究工作的重要性認識不足

我國工程建設(shè)項目可行性研究起步較晚，相關(guān)理念及知識體系有待完善，社會普及度不高，存在一定的認知誤區(qū)，沒有落實先咨詢后決策的制度，導(dǎo)致很多投資主體工程咨詢意識淡薄，影響可行性研究工作的開展。一些政府投資項目委托方事先會在內(nèi)部定下投資方案，為了項目立項審批手續(xù)而編制可行性研究報告，使可行性研究報告失去實際價值。從管理手段上來看，我國不少政府投資項目在執(zhí)行力上沒有形成有效約束，經(jīng)常出現(xiàn)隨意更改項目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準等指標(biāo)的現(xiàn)象，邊偵察、邊設(shè)計、邊施工、邊投資的“四邊工程”比比皆是。此外，一些工程咨詢機構(gòu)在編制可行性研究報告時沒有秉承科學(xué)性、獨立性、公正性原則，過于追求經(jīng)濟效益，僅以投資方項目立案審批需求為基準，為了使投資項目能夠成功獲批而故意掩蓋部分報告內(nèi)容，使得政府投資項目可行性研究報告質(zhì)量無法得到保障。

工作流程不完善，質(zhì)量管理體系不健全

不少工程咨詢機構(gòu)在編制可行性研究報告時沒有做好規(guī)劃與統(tǒng)籌，導(dǎo)致在實際編制環(huán)節(jié)出現(xiàn)程序混亂、顧此失彼的現(xiàn)象。此外，建立健全質(zhì)量管理體系并加強對可行性研究報告的全面深入評估也是保障政府投資項目可行性研究報告質(zhì)量的重要途徑。然而，不少工程咨詢機構(gòu)過于追求短平快的經(jīng)濟利益，沒有構(gòu)建由報告編制人員、技術(shù)負責(zé)人、項目負責(zé)人等核心人員構(gòu)成的質(zhì)量管理體系，沒有對可行性報告開展多層把關(guān)。很多工程咨詢機構(gòu)也不重視對國家宏觀政策的研究，沒有聯(lián)合行業(yè)專家對可行性報告進行全面評估，使可行性報告評估常常流于形式，喪失質(zhì)量把關(guān)價值。

人才結(jié)構(gòu)待優(yōu)化，從業(yè)人員綜合素質(zhì)較低

工程咨詢機構(gòu)屬于高智力型服務(wù)行業(yè)，從業(yè)人員的知識、智力、經(jīng)驗等直接影響著服務(wù)質(zhì)量與產(chǎn)品產(chǎn)出。政府投資項目可行性研究報告編制涉及面大，影響范圍廣，對工程咨詢機構(gòu)的從業(yè)人員有很高的要求，不僅要有在工程技術(shù)領(lǐng)域有豐富理論與實踐經(jīng)驗的專業(yè)人才，還應(yīng)具有一定的法律、經(jīng)濟、管理知識。然而，不少工程咨詢機構(gòu)在人才設(shè)置上相較單一，工程技術(shù)人才占據(jù)絕大部分，其中很多工程技術(shù)人員僅精通工程技術(shù)領(lǐng)域，戰(zhàn)略概念、系統(tǒng)觀念與咨詢意識甚為薄弱，不能有效統(tǒng)籌經(jīng)濟、法律、管理等因素影響，使得可行性研究報告編制不夠嚴謹。

政府投資項目可行性研究報告的質(zhì)量控制研究

創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

1.委托方

政府投資管理部門是政府投資報告可行性研究報告的委托方，只有委托方充分重視對投資項目的可行性研究并深刻認識可行性研究的客觀規(guī)律，才能對工程咨詢機構(gòu)工作的開展提供足夠的指導(dǎo)與約束。委托方應(yīng)正確認識可行性研究工作對投資決策的重大指導(dǎo)與參考價值，嚴格貫徹先咨詢后決策的工作原則，并結(jié)合投資項目規(guī)模及研究需求通過招投標(biāo)等方式挑選滿足資質(zhì)需求的工程咨詢機構(gòu)。

2.工程咨詢機構(gòu)

作為政府投資項目可行性研究報告的編制主體，工程咨詢機構(gòu)應(yīng)正確認識其工作的社會影響力，以科學(xué)、公正、獨立為服務(wù)宗旨，以質(zhì)量至上為服務(wù)理念，強化內(nèi)部治理調(diào)整。工程咨詢機構(gòu)應(yīng)加強內(nèi)部質(zhì)量管理體系建設(shè)，明確可行性研究的工作計劃與流程，通過系統(tǒng)化、標(biāo)準化與程序化的管控來保障可行性研究的高效、有序開展。同時，工程咨詢機構(gòu)還應(yīng)重視對可行性研究報告編制科學(xué)性的評估與經(jīng)驗總結(jié)歸納工作，充分利用資源優(yōu)勢聯(lián)動相關(guān)領(lǐng)域的專家，提升評估結(jié)果的信度，并有針對性地對可行性研究報告進行調(diào)整與優(yōu)化。

改善可行性研究報告編制的內(nèi)部環(huán)境

1.增強內(nèi)部知識管理

政府投資項目涉及范圍廣，要想提升可行性研究報告質(zhì)量，就必須建立完善的內(nèi)部知識管理體系，要從知識層面、知識層次、知識內(nèi)容等方面來搜索與運用知識以及對知識進行開發(fā)。工程咨詢機構(gòu)應(yīng)注意對可行性研究工作不同階段知識的傳遞與共享，并從與可行性研究相關(guān)的內(nèi)外部知識、項目知識入手實現(xiàn)這些知識的相互滲透。

2.加強人才建設(shè)

工程咨詢機構(gòu)應(yīng)結(jié)合政府投資項目的特殊性，優(yōu)化內(nèi)部人才建設(shè)與培養(yǎng)工作，要合理安排工程技術(shù)專業(yè)人才與精通經(jīng)濟、管理、市場等復(fù)合型人才的比例，通過人才引進與培訓(xùn)來提升專業(yè)結(jié)構(gòu)匹配度，組建一支資歷過硬、誠信自律的專業(yè)人才隊伍，為可行性研究與報告編制提供人力保障。同時，應(yīng)加強對內(nèi)部從業(yè)人員的管理與考核工作，通過合理的獎懲機制與績效考核來鞭策從業(yè)人員加大對政策、法規(guī)、專業(yè)領(lǐng)域知識的關(guān)注度，不斷拓寬知識層面與專業(yè)技能，在工作中積極探索可行性研究理論方法與實踐技能的創(chuàng)新，提升綜合素養(yǎng)與實戰(zhàn)能力。此外，工程咨詢機構(gòu)還應(yīng)調(diào)動資源優(yōu)勢推進專家?guī)旖ㄔO(shè)，邀請相關(guān)行業(yè)的專家入駐專家?guī)觳⒔㈤L效合作機制。

建立報告編制全過程的質(zhì)量管理控制體系

1.加強對可行性研究內(nèi)容與深度的控制

收集整理與政府投資項目相關(guān)的基礎(chǔ)信息是政府投資項目可行性研究的基礎(chǔ)，前期調(diào)查工作越廣泛，收集到的信息就越全面越深入，可行性研究的可信度與科學(xué)性就越高。在進行前期調(diào)查研究時，除了要拓寬資料獲取的深度與廣度，加強對收集資料的整理與分類，還應(yīng)注意對收集資料進行真實性與時效性核查。應(yīng)嚴格按照行業(yè)內(nèi)可行性報告編制規(guī)定完善研究內(nèi)容，盡可能做到全面、深入，且至少要有兩個以上的建設(shè)方案比選，做到結(jié)論明確、有理有據(jù)，報告得出的技術(shù)數(shù)據(jù)要滿足初步設(shè)計與概算編制要求，最終得出的融資方案滿足政府、銀行等相關(guān)單位的決策需求。

2.加強對工作成果的質(zhì)量評審

除了要在可行性研究環(huán)節(jié)加強對研究內(nèi)容、研究深度的控制外，還應(yīng)在完成編制后加強對研究成果的質(zhì)量評審，實現(xiàn)對可行性研究報告質(zhì)量的多重把關(guān)。很多工程咨詢機構(gòu)在完成政府投資項目可行性研究報告編制后，采取了一些質(zhì)量評審舉措，但通常是在機構(gòu)內(nèi)部之間互審，審查措施相較單一，質(zhì)量評審效果并不樂觀。

鑒于此，可從健全內(nèi)部評審制度、重視外部專家評估等方面入手來強化對可行性研究報告的質(zhì)量管控。工程咨詢機構(gòu)要結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展需求及政府投資項目的特點建立多級評審機制，以質(zhì)量標(biāo)準具體要求為基礎(chǔ)完善質(zhì)量管理組織建設(shè)，建立明確的質(zhì)量責(zé)任制，將質(zhì)量管控職責(zé)與權(quán)限落實至參與政府投資項目可行性研究報告編制及評審的具體個人，通過逐級細項評審與集體質(zhì)量審核相結(jié)合的方式來最大程度地提升評審質(zhì)量。針對一些重大、復(fù)雜性政府投資項目，應(yīng)重視組織可行性研究報告的集體評審工作，除了邀請機構(gòu)內(nèi)部相關(guān)技術(shù)人員及管理者參與，還應(yīng)邀請委托方相關(guān)負責(zé)人出席，通過雙方的共同探討及時發(fā)現(xiàn)可行性報告存在的問題，并及時解決。工程咨詢機構(gòu)還應(yīng)依托建立的專家?guī)旒巴獠繉＜屹Y源對可行性研究報告內(nèi)容進行再評價，通過向相關(guān)領(lǐng)域的專家借力來保障可行性研究報告內(nèi)容的全面性與科學(xué)性。值得注意的是，向外部專家借力要落到實處，要形成一套完善的可行性研究報告評審機制，通過規(guī)范化、制度化操作來保障可行性研究報告質(zhì)量。

結(jié)語

政府投資項目可行性研究報告是政府決策的重要依據(jù)。工程咨詢機構(gòu)應(yīng)從人才管理、知識管理等方面入手，積極探索優(yōu)化可行性研究報告質(zhì)量控制的路徑。

（作者單位：中招國際招標(biāo)有限公司）

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（責(zé)編：高楊）