高校預(yù)算管理績效評價機制研究

摘要：

隨著全過程預(yù)算管理的不斷推進，高校不斷探索對預(yù)算管理績效評價機制的研究，以此提高資源配置和資金使用效率，緩解資金短缺與學(xué)校發(fā)展需求的矛盾。但在預(yù)算績效管理進一步實施過程中，仍然在指標選擇、評價體系、結(jié)果應(yīng)用等方面存在一定問題。通過對高校預(yù)算績效現(xiàn)狀進行分析，并從指標選擇、評價體系設(shè)置、績效監(jiān)督機制、評估結(jié)果應(yīng)用等方面提出相應(yīng)的完善建議，構(gòu)建更為系統(tǒng)科學(xué)、符合預(yù)期目標的預(yù)算管理績效評價機制。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理;績效評價;高等教育

0 引言

從《中華人民共和國預(yù)算法》制定，到明確提出全過程預(yù)算管理體系的概念，我國預(yù)算績效的規(guī)范依據(jù)已經(jīng)基本完備，而高校也需要按照當前我國積極推進預(yù)算管理體系變革的政策，構(gòu)建完備的預(yù)算管理制度。自2015年起各級財政開始編制三年滾動預(yù)算，2019年開始正式實行新《政府會計制度》，都對高校研究如何持續(xù)提升資本利用效益和產(chǎn)出效果提出進一步要求。通過近幾年國家出臺與落實政策法規(guī)，高校目前已經(jīng)全面形成“用錢必問效，無效必問責(zé)”的管理意識，而在國家預(yù)算績效評價制度與項目制定、執(zhí)行、評估的全過程中仍未發(fā)揮預(yù)期作用。如何通過確立科學(xué)、合理、易操作的績效評價體系，進一步發(fā)揮全過程預(yù)算績效機制在項目資金使用過程中的效用，仍需要進一步探討。

1 高校預(yù)算績效評價的內(nèi)涵

1.1 預(yù)算績效評價含義

“績效”一詞出自管理學(xué)理論，通常被認為是通過在某一階段投入資金、人力、物力等資源而取得的效果，依據(jù)績效判斷任務(wù)完成的效果，對目標完成情況和產(chǎn)出效果進行評估。而績效評價則是通過一定的定性或定量指標對既定目標和最終效果進行對比分析，判斷投入與產(chǎn)出是否已達到預(yù)期效果。目前國內(nèi)關(guān)于績效評價系統(tǒng)的研究成果更多地依賴于新公司經(jīng)營管理理論、委托代理理論、投入產(chǎn)出理論等，通過建立合理的評價體系，實現(xiàn)對政府服務(wù)或投入產(chǎn)出的評估，并為后續(xù)資源分配提供依據(jù)。

財政部頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）規(guī)定，績效評價主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。

1.2 高校預(yù)算績效評價的必要性

1.2.1 優(yōu)化資源配置

《2020年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計報告》顯示，2020年我國教育總投資額約13 999億元，較2019年增長3.99%。雖然我國在教育經(jīng)費投入上只增不減，但高校自身也面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展、提高自身發(fā)展水平的壓力，高校間在生源、師資、辦學(xué)條件等方面的競爭愈加激烈。在此背景下，如何利用有限的經(jīng)費解決人員等方面的問題，提高整體水平和科研能力，是高校面臨的巨大挑戰(zhàn)。而建立合理的績效評價體系，能夠有效把握資金使用效果，加強資源優(yōu)化配置，提高資金使用效率，使經(jīng)費投入達到預(yù)期效果。

1.2.2 提升社會滿意度

高校教育經(jīng)費投資相比其他財政支出更富公益性和社會性，但由于高校的普及化和大眾性，以及高等教育招生規(guī)模的不斷擴大，高校的辦學(xué)質(zhì)量受到大眾普遍關(guān)注。而隨著教育部門對高等教育轉(zhuǎn)型發(fā)展提出更高要求，高校應(yīng)當根據(jù)自身定位和目標更好地利用好財政經(jīng)費，提高辦學(xué)的社會滿意度，保證辦學(xué)的效益。實施全過程預(yù)算績效管理，可以在資金投入過程中不斷強化績效評價的結(jié)果，調(diào)整相應(yīng)的預(yù)算和資金投入，促進辦學(xué)目標的實現(xiàn)，更好地體現(xiàn)自身定位，從而提升社會大眾對高等教育的滿意度。

1.2.3 控制財務(wù)風(fēng)險

隨著高等教育經(jīng)費投入的提升及高?？蒲兴降牟粩嗵岣撸斦芸钪鹉晏岣咄?，高校通過不斷提高科研水平，獲取科研經(jīng)費和社會資金的能力也不斷增強，高校的發(fā)展層次和規(guī)模相應(yīng)得到了提升，但在此過程中容易遇到資金方面的風(fēng)險。而高校將預(yù)算績效評價理念不斷滲透到經(jīng)費管理過程中，不僅可以對預(yù)算資金應(yīng)用情況進行實時監(jiān)督，保證計劃落實，而且能夠為逐年滾動預(yù)算的制定、學(xué)校發(fā)展目標和計劃制訂提供參考，更好地規(guī)避和監(jiān)督財務(wù)風(fēng)險。

2 高校預(yù)算績效評價現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 預(yù)算績效目標設(shè)置不合理

第一，基于國內(nèi)學(xué)術(shù)界目前關(guān)于高等教育預(yù)算績效管理方面的主要研究成果，高等教育預(yù)算在績效指標選取過程中需要依據(jù)高校發(fā)展目標、辦學(xué)水平、辦學(xué)宗旨等選取最符合自身實際的績效目標?！敦斦С隹冃гu價管理暫行辦法》明確規(guī)定，績效評價指標分為共性指標和個性指標，其中個性指標針對預(yù)算部門或項目特點設(shè)定，適用于不同預(yù)算部門或項目。然而，從預(yù)算績效實施情況看，大部分高校采用的仍是財政部門制定的共性指標，而共性指標的設(shè)置僅能體現(xiàn)對高等教育發(fā)展的基本要求，并不能充分體現(xiàn)高校自身發(fā)展的特點[1]。

第二，部門高校在選擇指標時不能體現(xiàn)關(guān)鍵性指標。根據(jù)財政部門的要求，指標在確立過程中要體現(xiàn)投入、產(chǎn)出和效果。由于各個項目的實施目的和預(yù)期效果不同，在指標確立過程中僅通過主觀經(jīng)驗來選擇，缺乏科學(xué)的論證和調(diào)查。此外，根據(jù)對高校內(nèi)各部門預(yù)算績效指標體系構(gòu)建的調(diào)查顯示，大部分績效指標缺乏國家級或省級的統(tǒng)一規(guī)范，績效目標在設(shè)置過程中更多地依托于項目負責(zé)人的經(jīng)驗或往年資料，并不能體現(xiàn)績效目標設(shè)定對資源配置的優(yōu)化作用。

第三，目前大部分高校在預(yù)算編制流程中使用的仍是增量預(yù)算法[2]，在計劃制訂過程中更多地依據(jù)上一學(xué)年的計劃實施情況，在進行資金分配時，通常參考上一年各部門的資金支出情況，而較少考慮各部門的資金使用效率。高校資金分配過于粗放，容易導(dǎo)致各部門在編制預(yù)算時忽略本部門的發(fā)展需求，也容易出現(xiàn)各部門為了獲取更多資金而擴大績效指標的現(xiàn)象，進而致使資金過度消耗。

2.2 缺乏科學(xué)的評價體系

當前我國高校對于政府預(yù)算績效評價系統(tǒng)的研究與使用還處于起步階段，并且沒有建立科學(xué)、統(tǒng)一的評估系統(tǒng)，所以在項目績效評價流程中仍面臨一些問題[3]。

第一，根據(jù)《財政支出績效評價管理暫行辦法》的規(guī)定，績效評價主要依據(jù)國家相關(guān)規(guī)范、行業(yè)標準、歷史數(shù)據(jù)等，但高校在實際指標選取與評估過程中，由于常常無法找出可依據(jù)的國家標準或同類指標的歷史數(shù)據(jù)，因此只好將國家相關(guān)規(guī)范作為評估準則。同時，行業(yè)標準也容易受到區(qū)域性、項目特點、自身水平的限制，導(dǎo)致無法對各高?；蚋鞑块T最終的評價結(jié)果進行橫向?qū)Ρ龋荒転楹罄m(xù)資源分配提供翔實的參考依據(jù)。

第二，按照規(guī)定和研究成果，績效評價主要采取項目效果分析方法、比較法、綜合因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，由于高校自身公益性和社會性特點，單純分析其成本效益有一定的困難，因此目前更多地采用公眾評判法。由各部門對自身的項目績效進行評價后撰寫評估報告，評價部門通過組織專家評估等方式對項目的目標實現(xiàn)程度進行進一步評價。但在這一評估過程中，主觀因素較強，更多地關(guān)注資金投入的合法合規(guī)性，忽略了資金使用的實際效益。

第三，大部分高校并未建立相對完善的績效評價體系，導(dǎo)致績效指標選擇容易出現(xiàn)一定誤差，存在指標設(shè)置隨意性大、設(shè)置缺乏依據(jù)的情況。高校項目的指標選擇需要兼顧短期目標和長期目標。同時，由于高校具有公益性和社會性特點，部分指標無法進行定量評價，如何更好地確定定量指標的數(shù)值、定性指標的評價方法，仍需進一步探究。

2.3 評價結(jié)果與激勵考核機制脫節(jié)

預(yù)算績效評價的最終目的是將評估結(jié)果進一步應(yīng)用到下一年度的預(yù)算編制中，及時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，為資源投入和配置提供參考依據(jù)。然而，從高校預(yù)算績效調(diào)查反饋情況看，目前績效評價結(jié)果仍無法更好地與激勵機制銜接。一方面，由于各部門的指標選擇在評價量化、對比分析中存在一定困難，無法為下一年度的預(yù)算編制、資源分配提供科學(xué)的數(shù)據(jù)參考，指標可比性較差，導(dǎo)致預(yù)算部門在分析各部門的預(yù)算產(chǎn)出情況時往往簡單地依靠部門的資金支出情況，無法體現(xiàn)績效評價對資金分配的影響程度;另一方面，高校預(yù)算績效評價結(jié)果仍未與各部門的績效考核結(jié)果相結(jié)合，未真正貫徹“誰使用、誰負責(zé)”的原則，無法形成預(yù)算資金追蹤問責(zé)的責(zé)任制，下一年的資金分配并不會受產(chǎn)出效益的過多影響。

3 高校預(yù)算管理工作績效評價制度構(gòu)建建議

3.1 優(yōu)化績效評價指標選擇

按照《財政支出績效評價管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，政府績效評價指標體系選取必須堅持相關(guān)性、重要性、可比性、系統(tǒng)性和經(jīng)濟性原則。

第一，績效指標選擇應(yīng)當與績效目標直接相關(guān)。高校各部門在指標選擇過程中不能盲目依靠共性指標，應(yīng)當依據(jù)本部門的短期與長期目標進行項目規(guī)劃，將產(chǎn)出目標與績效情況相關(guān)聯(lián)，選擇能體現(xiàn)發(fā)展目標與規(guī)劃的指標。

第二，績效指標選擇應(yīng)當體現(xiàn)最具行業(yè)代表性的核心指標。在確立指標過程中，應(yīng)當充分參考本行業(yè)或本項目的評價標準，對于缺乏國家統(tǒng)一標準或歷史標準的情況，應(yīng)當對項目進行充分的科學(xué)論證，充分考慮項目的預(yù)期發(fā)展方向和效果，而非僅僅依靠歷史經(jīng)驗進行指標選擇，同時績效指標的選取要能夠體現(xiàn)項目預(yù)期實現(xiàn)的關(guān)鍵性成果。

第三，績效指標選擇要體現(xiàn)主要職能與重要工作內(nèi)容，既要考慮短期目標與長遠目標相結(jié)合，又要考慮兼顧定量分析指標與定量分析指標相結(jié)合。根據(jù)目前常用的績效評價體系，要能夠兼顧產(chǎn)出、效果、滿意度等多個層面。

第四，績效指標選擇要充分考慮預(yù)算績效評價實施的可行性，指標在中期監(jiān)控及后期評估過程中要能夠具體、可操作且簡便易行。

3.2 構(gòu)建科學(xué)的績效評價模型

雖然我國高校預(yù)算績效評價體系實施較晚，但也受到了學(xué)者的普遍關(guān)注和重視。部分研究者主張將層次分析法、平衡計分卡等概念融入構(gòu)建績效評價系統(tǒng)過程，用科學(xué)的方法對各個指標的權(quán)重進行賦值。通過將數(shù)據(jù)模型引入績效評價體系，一方面，可以將定量指標與定性指標相結(jié)合，有效避免定性指標無法判斷的情況，提高評價的科學(xué)性;另一方面，目前高校各部門的績效評價標準各有不同，指標選擇和結(jié)果評定缺乏統(tǒng)一的標準和對比性，導(dǎo)致預(yù)算績效評價的結(jié)果難以運用到下一年度或下一階段的預(yù)算編制和資金分配中，通過引入科學(xué)的績效評價模型，可以更好地對各高校的預(yù)算績效進行橫向和縱向比較，為下一步的資金和資源配置提供參考依據(jù)[4]。

3.3 建立預(yù)算績效監(jiān)督機制

高校預(yù)算績效管理往往必須兼顧短期目標和長遠目標，而大多數(shù)項目都是長期滾動項目或短期內(nèi)無法完成，要想更好地實現(xiàn)資源配置、把績效考核的成果應(yīng)用在項目管理中，就需要完善項目預(yù)算業(yè)績監(jiān)督機制，把項目建立、執(zhí)行、計劃實施等全生命周期融入項目預(yù)算評價過程，從而實現(xiàn)整個過程的預(yù)算績效管理體系[5]。首先，要擴大預(yù)算資金的編制與監(jiān)控范圍，在預(yù)算實施過程中充分發(fā)揮中期監(jiān)控與評估的作用，實時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行中存在的問題，不僅要監(jiān)控資金的支出進度，而且要強化對資金使用范圍、中期考核成果的監(jiān)督。其次，要提高信息化手段在預(yù)算績效監(jiān)督中的使用，建立信息交流平臺，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)各項信息的實時傳遞。最后，加強對項目相關(guān)人員的培訓(xùn)，提高項目人員對財務(wù)政策、預(yù)算編制、績效監(jiān)督等方面的認識，更好地發(fā)揮財務(wù)監(jiān)督在項目預(yù)算執(zhí)行過程中的作用，建立完善的內(nèi)部控制制度，最大限度地規(guī)避財務(wù)風(fēng)險。

3.4 強化績效評價結(jié)果應(yīng)用

績效評價的目的是通過評價結(jié)果指導(dǎo)預(yù)算編制和執(zhí)行，以此提高資源配置和資金使用效率，而目前很多高校并未過多地將評價結(jié)果應(yīng)用到資金分配中。

第一，通過績效評價結(jié)果判斷項目實施過程中存在的問題?？冃гu價結(jié)果可以詳細地反映項目在投入、產(chǎn)出、效益等方面存在的問題，可以通過數(shù)據(jù)來客觀地反映項目的實施情況。對于績效評價結(jié)果不佳的情況，高校需要及時督促各部門采取有效措施，改進項目執(zhí)行過程中存在的問題。

第二，將績效評價的結(jié)果與激勵獎懲機制相結(jié)合?？冃гu價結(jié)果必須與政府部門考評、機關(guān)負責(zé)人考評等制度進行有機整合，以更充分地發(fā)揮績效評價的激勵與制約作用。高?？梢园芽冃Э己顺晒鳛橄乱荒甓阮A(yù)算編制的基礎(chǔ)，對績效考核成果突出的部門，在下一年度的預(yù)算編制中予以傾斜，使預(yù)算績效和預(yù)算編制掛鉤，從而更好地優(yōu)化資源分配，提升資金運用效益。

4 結(jié)語

隨著高等教育的不斷改革和發(fā)展，高校不斷通過增強自身科研能力擴大社會資金來源，但資金仍較為有限。為了構(gòu)建相對穩(wěn)定的資金來源體系，更好地實現(xiàn)自身的目標和發(fā)展，高校必須通過加強預(yù)算績效評價進一步指導(dǎo)資金和資源的優(yōu)化配置，提高資金使用效率。由于我國高等教育的全過程成本管理模式改革開展得較晚，高等教育在預(yù)算績效指標體系選取、評價體系、評估結(jié)果使用等方面仍存在缺陷，因此高校需要通過優(yōu)化評價體系指標選取、建立科學(xué)績效考核模式、構(gòu)建合理成本考核績效機制、改進評價結(jié)果使用等方法，逐步優(yōu)化成本評價機制，達到優(yōu)化資源配置、提高資金使用效率、改善辦學(xué)規(guī)模和質(zhì)量的目的。

參考文獻

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[5]林常娥.公立高校預(yù)算績效評價指標體系研究[D]. 泉州：華僑大學(xué)，2017.

收稿日期：2022-02-20

作者簡介：

趙凌躍，女，1993年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：會計與審計。